Votre terrain était frappé d’un emplacement réservé au plan local d’urbanisme. La commune, mise en demeure de l’acheter, l’a acquis à un prix modique parce que le terrain était inconstructible. Quelques années plus tard, vous découvrez que la réserve a disparu du PLU, que le terrain est devenu constructible et qu’il a été revendu à un promoteur avec une plus-value considérable. Cette situation n’est pas une simple maladresse administrative : elle correspond à un contentieux identifié par la Cour de cassation, qui a ouvert aux anciens propriétaires une voie d’indemnisation lorsque la privation de la plus-value porte une atteinte excessive au droit de propriété. Encore faut-il comprendre pourquoi le droit de délaissement ne protège pas comme une expropriation, quelles preuves réunir et devant quel juge agir.
La question se pose concrètement à trois moments. Au moment de la mise en demeure d’acquérir, le propriétaire doit sécuriser la procédure et le prix. Au moment de la revente par la collectivité, il doit détecter le changement d’affectation et la modification du PLU. Au moment d’agir, il doit choisir entre la contestation de la réserve, la demande d’indemnisation et, le cas échéant, la mise en cause de la responsabilité de la commune. Cet article expose ces trois temps, avec les textes applicables, la jurisprudence vérifiée et les pièces à réunir.
I. Le délaissement ne donne pas les mêmes droits qu’une expropriation
Le droit de délaissement permet au propriétaire d’un terrain réservé d’obliger la collectivité à acheter. Cette réquisition d’achat ressemble à une expropriation inversée, mais son régime diffère sur des points décisifs, notamment quand la commune revend le bien. Comprendre cette différence évite de fonder une action sur un droit de rétrocession qui n’existe pas dans ce cadre.
A. Identifier la réserve, mettre la commune en demeure et faire fixer le prix
Tout commence par la lecture du plan local d’urbanisme. Le règlement du PLU peut délimiter plusieurs catégories de terrains réservés. Le texte vise notamment les voies et ouvrages publics, les installations d’intérêt général et, ce qui nous intéresse ici, les espaces verts : « Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ». La réserve doit préciser la localisation et les caractéristiques de l’équipement projeté, ainsi que la collectivité bénéficiaire. Sans ces mentions, la régularité de la réserve peut déjà être discutée.
Dès que le PLU est opposable aux tiers, le propriétaire peut exiger l’acquisition, même si un sursis à statuer lui a été opposé : « Le propriétaire d’un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d’urbanisme en application de l’article L. 151-41 peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants ». Concrètement, la mise en demeure est adressée à la mairie de la commune où se situe le bien, avec la mention des fermiers, locataires et titulaires de droits réels : « La mise en demeure de procéder à l’acquisition d’un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien ». L’envoi en lettre recommandée avec accusé de réception, conservé avec sa preuve de dépôt, fait courir les délais. Les autres intéressés disposent ensuite de deux mois pour se faire connaître, à défaut de quoi ils perdent tout droit à indemnité.
La collectivité mise en demeure dispose d’un délai d’un an pour se prononcer : « La collectivité ou le service public qui fait l’objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d’un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire ». En cas d’accord amiable, le prix doit être payé au plus tard deux ans après la réception de la demande. Faute d’accord sur le prix à l’expiration du délai d’un an, le juge de l’expropriation tranche : « A défaut d’accord amiable sur le prix à l’expiration du délai d’un an mentionné au premier alinéa, le juge de l’expropriation, saisi soit par le propriétaire, soit par la collectivité ou le service public qui a fait l’objet de la mise en demeure, prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l’immeuble ». Ce prix est fixé comme en matière d’expropriation, sans tenir compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement, c’est-à-dire sans appliquer la décote liée à la réserve elle-même. La date de référence retenue est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public le PLU ou l’approuvant, le révisant ou le modifiant et délimitant la zone du terrain.
Si le juge de l’expropriation n’est pas saisi dans les trois mois qui suivent l’expiration du délai d’un an, la réserve cesse d’être opposable : « Dans le cas des terrains réservés en application de l’article L. 152-2 , les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables si le juge de l’expropriation n’a pas été saisi trois mois après l’expiration du délai d’un an mentionné à l’article L. 230-3 . ». Cette inopposabilité ne transfère pas la propriété et ne vaut pas indemnisation, mais elle libère le droit de construire et fragilise tout refus de permis qui serait encore fondé sur la réserve. Le transfert de propriété, quand il intervient, purge les droits existants : « L’acte ou la décision portant transfert de propriété éteint par lui-même et à sa date tous droits réels ou personnels existants sur les immeubles cédés même en l’absence de déclaration d’utilité publique antérieure ». Les créanciers inscrits voient leurs droits reportés sur le prix.
En pratique, le propriétaire doit donc vérifier quatre éléments avant toute analyse : l’identité exacte de la réserve au PLU opposable, la date de réception en mairie de sa mise en demeure, l’existence ou non d’un accord amiable sur le prix dans le délai d’un an, et la saisine éventuelle du juge de l’expropriation dans les trois mois suivants. Chacun de ces points conditionne la voie de recours ouverte.
B. Quand la commune revend le terrain, il n’existe pas de droit automatique à le récupérer
L’erreur la plus fréquente consiste à croire que la revente du terrain par la commune rouvre un droit de rétrocession comparable à celui de l’exproprié. En matière d’expropriation, l’ancien propriétaire peut demander la rétrocession si le bien n’a pas reçu dans un certain délai la destination prévue. Dans le délaissement, la Cour de cassation a jugé l’inverse : le propriétaire qui a enjoint à la collectivité d’acheter ne peut pas exiger de récupérer le bien lorsque celui-ci est revendu. La troisième chambre civile l’a formulé ainsi : « le propriétaire d’un fonds grevé d’un emplacement réservé dispose du droit de délaissement qui consiste à enjoindre à la collectivité publique d’acquérir le bien faisant l’objet de la réserve ». Cette réquisition d’achat à l’initiative du propriétaire exclut la rétrocession : celui qui a forcé la vente ne peut pas ensuite forcer le rachat.
L’arrêt de référence, rendu le 18 avril 2019 sous le pourvoi numéro 18-11.414 et publié au Bulletin, concernait la commune de Saint-Tropez. Des propriétaires avaient mis en demeure la commune d’acquérir une parcelle grevée d’un emplacement réservé ; le juge de l’expropriation avait ordonné le transfert puis fixé le prix. Vingt-six ans plus tard, le terrain avait été revendu, puis avait fait l’objet d’un permis de construire. L’héritière des cédants demandait des dommages-intérêts en invoquant la rétrocession. La Cour de cassation a rejeté le fondement de la rétrocession, tout en censurant la cour d’appel pour un autre motif, tiré de la Convention européenne des droits de l’homme, que la seconde partie de cet article expose.
Il faut mesurer la portée de cette solution. D’une part, assigner la commune en rétrocession ou en annulation de la revente sur le seul fondement du délaissement conduit à l’échec : le juge constatera que le transfert purgé par l’article L. 230-5 est définitif et qu’aucun texte ne rouvre un droit au rachat. D’autre part, la porte indemnitaire reste ouverte lorsque la commune a modifié les règles d’urbanisme pour rendre le terrain constructible avant de le revendre avec profit. C’est cette seconde voie qu’il faut instruire, avec des preuves différentes : non plus la seule qualité d’ancien propriétaire, mais la démonstration d’un détournement de la réserve et d’une atteinte excessive au droit de propriété.
La cour administrative d’appel de Lyon a par ailleurs confirmé qu’une collectivité mise en demeure peut renoncer à acquérir, y compris après avoir accepté le principe de l’acquisition, jusqu’à la saisine du juge de l’expropriation : « aucune disposition législative ni règlementaire ne fait obstacle à ce qu’une collectivité publique, mise en demeure par les propriétaires d’un terrain grevé d’un emplacement réservé d’acquérir celui-ci, renonce à son acquisition, y compris après avoir initialement accepté le principe de celle-ci et jusqu’à l’intervention du juge de l’expropriation saisi à défaut d’accord amiable concernant le prix du bien et qu’elle décide de la mise en œuvre de la procédure de révision ou de modification de son document d’urbanisme ». Cette solution, rendue le 18 décembre 2024 sous le numéro 22LY02767 à propos de la commune de Villié-Morgon, montre que la renonciation en cours de procédure n’est pas en soi fautive. En revanche, la renonciation suivie d’une revente lucrative après changement du PLU relève d’une autre analyse, indemnitaire, que la cour administrative d’appel de Paris a eu à examiner le 18 mars 2026 dans une affaire opposant une propriétaire à la commune de Bagnolet.
II. Faire sanctionner le détournement de la réserve et chiffrer votre indemnisation
Obtenir une indemnisation suppose de démontrer trois choses : que le terrain a été acquis à bas prix en raison de la réserve, que la collectivité a ensuite abandonné l’affectation d’intérêt général qui justifiait cette réserve, et que la différence de valeur n’a donné lieu à aucune compensation. Chacun de ces points se prouve par des pièces précises, et l’action doit être portée devant le bon juge, dans les bons délais.
A. Réunir la preuve du montage : réserve, acquisition au rabais, changement du PLU et revente
La première pièce est le PLU applicable au jour de la mise en demeure : règlement, plan de zonage faisant apparaître l’emplacement réservé, liste des emplacements réservés avec leur objet et leur bénéficiaire. Il faut y joindre la mise en demeure avec son accusé de réception, la réponse de la commune dans le délai d’un an, et soit l’acte d’acquisition amiable avec son prix, soit le jugement du juge de l’expropriation ayant prononcé le transfert et fixé le prix. Ces documents établissent que la cession est intervenue sur le fondement du délaissement et pour un prix tenant compte de l’inconstructibilité.
La deuxième série de pièces concerne le changement d’affectation : délibération prescrivant la révision ou la modification du PLU, nouveau règlement supprimant ou déplaçant l’emplacement réservé, dossier d’enquête publique et rapport du commissaire enquêteur, délibération d’approbation. L’objectif est de dater précisément le moment où la réserve a cessé de grever le terrain et de montrer que l’équipement d’intérêt général initialement prévu, par exemple un espace vert, n’a jamais été réalisé ni même maintenu dans le nouveau document. Si la commune avait renoncé à l’acquisition en cours de procédure, comme à Villié-Morgon, la délibération de renonciation et l’acte lançant la modification du PLU figurent au dossier ; s’il y a eu acquisition puis revente, ce sont l’acte de revente et le prix de cession qui comptent.
La troisième série de pièces chiffre le préjudice : prix d’acquisition par la commune, prix de revente à la personne privée, estimation du terrain devenu constructible par un avis de valeur ou une expertise, permis de construire éventuellement délivré sur le terrain après la revente. Dans l’affaire de Saint-Tropez, la Cour de cassation a relevé que la commune avait, selon la Cour, acquis le bien « sur le fondement du droit de délaissement et moyennant un prix de 800 000 francs (121 959,21 euros) », alors qu’il faisait l’objet d’une réserve pour espaces verts, puis l’avait revendu constructible 5 320 000 euros après modification des règles d’urbanisme, et en a déduit : « Qu’il en résulte que, en dépit du délai de plus de vingt-cinq années séparant les deux actes, la mesure contestée porte une atteinte excessive au droit au respect des biens de Mme A… au regard du but légitime poursuivi ; ». Le très long délai entre l’acquisition et la revente, vingt-six ans dans cette affaire, n’a donc pas fait obstacle à l’indemnisation : c’est l’absence de toute compensation face à la plus-value captée qui a caractérisé l’atteinte au droit de propriété garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme.
Cette grille de lecture doit être confrontée aux faits avec prudence. Si la réserve a été maintenue et l’équipement réalisé, même tardivement, l’atteinte alléguée s’effondre. Si le terrain est resté inconstructible pour d’autres motifs indépendants de la réserve, par exemple une zone naturelle protégée ou un risque avéré, le lien entre la réserve et la décote du prix doit être redémontré. Et si l’ancien propriétaire a déjà été indemnisé de la décote par le prix fixé sans tenir compte de la réserve, conformément à l’article L. 230-3, il ne peut pas réclamer deux fois la même somme : seule la plus-value postérieure non partagée fonde la demande. Lorsque le nœud du litige porte sur un permis bloqué par la réserve encore opposable, les règles du recours contre un refus de permis de construire à Paris et de la contestation du refus devant le tribunal administratif s’appliquent parallèlement, sans se confondre avec l’action indemnitaire contre la revente.
B. Choisir la voie d’action, respecter les délais et chiffrer la demande
Deux voies d’action coexistent et ne doivent pas être confondues. La contestation de la réserve elle-même relève du juge administratif : recours contre la délibération approuvant le PLU dans le délai de deux mois, exception d’illégalité à l’appui d’un recours contre un refus de permis, ou demande tendant à ce que la commune mette à jour un PLU dont la réserve est devenue sans objet. La demande d’indemnisation après revente relève, selon sa formulation, du juge administratif pour la responsabilité de la collectivité ou du juge judiciaire pour les questions touchant au prix et au transfert ; dans l’affaire de Bagnolet jugée par la cour administrative d’appel de Paris le 18 mars 2026 sous le numéro 24PA00836, la propriétaire demandait 377 527,90 euros à la commune en réparation du préjudice financier résultant notamment de l’abandon de la procédure de délaissement et du refus de réviser le PLU après renonciation à l’achat.
Cette dernière décision illustre l’exigence de causalité qui conditionne toute indemnisation. La cour a admis que la commune avait commis une faute en renonçant au projet d’acquisition, mais elle a rejeté la demande parce que le lien direct entre cette faute et le préjudice n’était pas établi : « la faute commise par la commune de Bagnolet, ayant consisté à renoncer au projet d’acquisition de son bien, n’est pas la cause directe du préjudice invoqué par la requérante ». La parcelle était grevée d’un emplacement réservé pour espaces verts toujours opposable au moment du compromis de vente invoqué, de sorte que la vente n’aurait pas pu se réaliser même sans la faute de la commune, et la requérante n’avait pas réussi à vendre ni avant ni après la renonciation. La leçon pratique est nette : chiffrer ne suffit pas, il faut démontrer que sans la faute ou sans le détournement, la vente ou la plus-value aurait profité au demandeur. Un compromis comportant des conditions suspensives incompatibles avec la réserve, ou une absence de toute tentative de vente pendant la période utile, fragilise la demande.
Le chiffrage lui-même doit distinguer trois postes. Le premier est la différence entre le prix de revente par la commune et le prix d’acquisition en délaissement, qui mesure la plus-value captée. Le second est la perte de chance de vendre le bien devenu constructible, évaluée au regard des démarches réelles et des offres reçues. Le troisième regroupe les frais accessoires, tels que les taxes foncières acquittées pendant la période de blocage et les frais d’entretien du terrain, que les juges n’admettent qu’avec retenue et sur justificatifs. Dans l’affaire de Bagnolet, les taxes foncières et les frais de nettoyage ont été rejetés, les seconds ayant été engagés avant même l’engagement de la commune d’acquérir. Chaque poste doit être documenté : avis d’imposition, factures, attestations d’agence, compromis, rapport d’expertise.
Sur les délais, la vigilance s’impose dès la mise en demeure : un an pour la réponse de la collectivité, trois mois supplémentaires pour la saisine du juge de l’expropriation avant inopposabilité de la réserve, deux ans au plus pour le paiement en cas d’accord amiable. Pour l’action indemnitaire fondée sur la Convention européenne, le point de départ et la prescription dépendent de la qualification retenue et de la date à laquelle le détournement est devenu connaissable, c’est-à-dire en pratique la publication de la modification du PLU et de l’acte de revente. La conservation des preuves sur longue période est donc essentielle, comme le montre l’affaire de Saint-Tropez où plus de deux décennies séparaient l’acquisition de la revente. Un propriétaire qui découvre tardivement la revente doit agir dès la découverte, faire établir par commissaire de justice ou par copies certifiées l’état du PLU avant et après, et solliciter la communication des actes de cession.
Enfin, il ne faut pas négliger la voie amiable. Une commune qui a capté une plus-value importante après délaissement peut préférer transiger plutôt que d’exposer une condamnation fondée sur la Convention européenne des droits de l’homme. Une mise en demeure chiffrée, adossée aux pièces du montage et à l’arrêt du 18 avril 2019, ouvre parfois une négociation sérieuse. À défaut d’accord, la requête indemnitaire, précise sur la faute, le lien de causalité et chaque poste de préjudice, donne au juge les moyens de statuer sans renvoyer le demandeur à compléter son dossier.
En résumé, la commune qui achète votre terrain au prix de l’inconstructible pour un espace vert, puis le revend constructible à un promoteur après avoir effacé la réserve du PLU, ne vous doit pas la restitution du terrain, mais elle peut vous devoir une indemnisation. Cette indemnisation n’est ni automatique ni forfaitaire : elle se mérite par la preuve du détournement, la démonstration du lien de causalité et un chiffrage rigoureux, portés devant le bon juge avant que les délais ne se referment.
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