Votre entreprise vient de recevoir un courrier de la CNIL et le ton vous inquiète : contrôle sur place, mise en demeure de vous mettre en conformité sous quelques mois, puis convocation devant la formation restreinte avec une amende de plusieurs centaines de milliers d’euros à la clé. Cette situation n’est plus exceptionnelle. Depuis l’entrée en application du règlement général sur la protection des données, la Commission nationale de l’informatique et des libertés contrôle, met en demeure, puis sanctionne des organismes de toutes tailles, des PME locales aux groupes internationaux. Les montants peuvent atteindre 10 millions d’euros ou 2 % du chiffre d’affaires annuel mondial, et jusqu’à 20 millions d’euros ou 4 % dans les cas les plus graves prévus par le règlement européen. Au-delà de l’amende, la publication de la sanction pendant deux ans fragilise la réputation commerciale et les relations avec les clients et les partenaires. Pourtant, tout n’est pas joué à la réception du premier courrier. La procédure répressive de la CNIL obéit à des étapes précises, avec des droits de la défense à chaque stade, et le juge administratif contrôle la régularité de la procédure comme la proportionnalité de la sanction. Cet article explique comment lire le courrier reçu, comment organiser la mise en conformité sans perdre de temps, et comment contester utilement une injonction ou une amende devant le Conseil d’État.
I. Ce que la CNIL peut vous reprocher et les décisions qu’elle peut prendre
A. Le contrôle, la mise en demeure et le sens du délai qui vous est fixé
Tout commence le plus souvent par une plainte d’un client ou d’un salarié, par un article de presse, par une violation de données notifiée, ou par une campagne de contrôles thématiques décidée par la Commission. Les agents habilités peuvent vérifier sur place vos traitements, demander tout document utile et entendre vos équipes. La mission de contrôle et de sanction de la CNIL distingue clairement cette phase d’investigation de la phase répressive : le contrôle constate, il ne sanctionne pas encore. Si des manquements sont relevés et qu’ils sont susceptibles d’être corrigés, le président de la CNIL peut, en application de l’article 19 de la loi du 6 janvier 1978, prononcer à votre encontre une mise en demeure dans un délai qu’il fixe, généralement de deux à trois mois. Ce document est déterminant : il liste les articles du règlement ou de la loi du 6 janvier 1978 que la CNIL estime violés, par exemple le principe de minimisation des données, l’information des personnes, le respect du droit d’opposition, l’encadrement des transferts hors de l’Union européenne, la sécurité des traitements ou la coopération avec l’autorité. Chaque grief doit être traité comme un chantier distinct, avec un responsable, un calendrier et des preuves à conserver.
La mise en demeure n’est pas une sanction, et elle ne se conteste pas comme telle devant le juge du fond, mais elle prépare directement la suite. Si vous ne vous mettez pas en conformité dans le délai imparti, le président peut saisir la formation restreinte, qui est l’organe de sanction de la CNIL, composé d’un président et de cinq membres qui n’ont pas participé aux phases précédentes. Cette séparation entre la formation qui poursuit et celle qui juge garantit l’impartialité de la procédure et elle est systématiquement vérifiée par le Conseil d’État. Concrètement, dès la notification de la mise en demeure, il faut arrêter de compter en semaines subies et piloter en jours utiles : accuser réception, désigner un interlocuteur unique, geler les traitements les plus exposés, auditer les griefs un par un, et documenter chaque correction avec des captures, des registres à jour et des attestations. Les correctifs apportés en cours de procédure sont pris en compte, mais le Conseil d’État juge qu’ils ne suffisent pas lorsqu’ils n’ont pas mis fin de façon effective aux manquements avant la notification du rapport de sanction. Dans l’affaire ayant conduit à la décision du 1er mars 2021 contre la société Futura Internationale, le Conseil d’État a ainsi relevé que les manquements, constatés lors d’un contrôle du 20 mars 2018 puis visés par une mise en demeure notifiée le 2 octobre 2018, s’étaient poursuivis au moins jusqu’au 11 juin 2019, ce qui justifiait l’application du règlement européen et l’ouverture de la phase de sanction, comme le montre le texte intégral de la décision n° 437808. Autrement dit, une mise en conformité tardive ou partielle n’efface pas la période pendant laquelle les manquements ont persisté, même si elle peut atténuer la sanction à venir.
Les griefs les plus fréquents méritent une attention immédiate. Le premier porte sur les données excessives : collecter des informations qui ne sont pas nécessaires à la finalité affichée, conserver des bases de prospection sans limite de durée, ou aspirer des répertoires entiers pour un simple devis. Le deuxième concerne l’information et les droits des personnes : mentions d’information absentes ou illisibles, exercice du droit d’opposition entravé, désinscription qui ne fonctionne pas, demandes d’accès laissées sans réponse. Le troisième vise la sécurité : mots de passe faibles, accès administrateur partagés, prestataire hébergeant des données sensibles sans contrat encadré, transferts vers des pays tiers sans garanties. Le quatrième, souvent sous-estimé, est le défaut de coopération avec la Commission : réponses évasives, documents transmis avec retard, interlocuteur introuvable. Chacun de ces manquements correspond à un article précis du règlement (UE) 2016/679 sur le site de la CNIL (texte du RGPD), notamment ses articles 5 sur les principes, 6 sur la licéité, 12 à 14 sur l’information, 21 sur l’opposition, 32 sur la sécurité et 44 sur les transferts, et à l’article 20 de la loi du 6 janvier 1978. Les identifier article par article dès la mise en demeure permet de bâtir une réponse structurée au lieu d’envoyer à la CNIL un dossier défensif et général qui ne convainc personne.
B. La formation restreinte : injonction, astreinte, amende et publication selon des critères encadrés
Lorsque la formation restreinte est saisie, un rapporteur instruit le dossier, vous communique le rapport et vous invite à présenter des observations écrites puis orales en séance. Cette phase contradictoire est un droit essentiel : toute sanction prononcée sans que vous ayez pu discuter les griefs et consulter les pièces encourt l’annulation. À l’issue de la séance, la formation restreinte peut prononcer plusieurs mesures, cumulables, prévues par l’article 20 de la loi du 6 janvier 1978, à commencer par : « Une injonction de mettre en conformité le traitement avec les obligations résultant du règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 ou de la présente loi ». Elle peut d’abord enjoindre de mettre le traitement en conformité ou de satisfaire aux demandes des personnes concernées, avec un délai d’exécution. Cette injonction peut être assortie d’une astreinte pouvant atteindre 100 000 euros par jour de retard, liquidée ensuite par la formation elle-même. Elle peut ensuite prononcer un rappel à l’ordre, limiter temporairement ou définitivement un traitement, suspendre les flux de données, ordonner la rectification ou l’effacement, et enfin infliger une amende administrative. Les plafonds sont de 10 millions d’euros ou 2 % du chiffre d’affaires annuel mondial total de l’exercice précédent, portés à 20 millions d’euros ou 4 % pour les violations les plus graves, notamment celles qui touchent aux principes de base, aux droits des personnes, aux transferts internationaux ou au non-respect d’une injonction préalable. La formation restreinte détermine le montant en appliquant les critères de l’article 83 du règlement européen, qui impose d’examiner la nature, la gravité et la durée de la violation, son caractère intentionnel ou négligent, les mesures prises pour atténuer le dommage, le degré de responsabilité compte tenu des mesures techniques et organisationnelles mises en œuvre, les violations antérieures, la coopération avec l’autorité, les catégories de données concernées, la manière dont l’autorité a eu connaissance des faits, le respect d’injonctions antérieures, l’adhésion à des codes de conduite et tout autre facteur aggravant ou atténuant.
La jurisprudence du Conseil d’État illustre comment ces critères s’appliquent concrètement. Dans l’affaire Futura Internationale déjà citée, une amende de 500 000 euros, représentant 2,5 % du chiffre d’affaires, assortie d’une injonction sous astreinte de 500 euros par jour et d’une publication pendant deux ans : « la formation restreinte de la CNIL n’a pas infligé à la société Futura Internationale une sanction disproportionnée », au regard du caractère excessif des données, du défaut d’information, du non-respect du droit d’opposition et du manquement caractérisé à l’obligation de coopération, selon le texte intégral de la décision n° 437808. Dans l’affaire SERGIC, une amende de 400 000 euros avec publication pendant deux ans a été maintenue pour des manquements persistants liés à la prospection et aux droits des personnes, comme l’établit le texte intégral de la décision n° 433311 du 4 novembre 2020. Dans l’affaire Optical Center, une amende de 250 000 euros assortie d’une injonction de mise en conformité avec les articles 12 et 32 du règlement, sous astreinte de 500 euros par jour après trois mois, a donné lieu à un contrôle approfondi des garanties procédurales, notamment l’impartialité du rapporteur, avant rejet de la requête, d’après le texte intégral de la décision n° 449284 du 26 avril 2022. Plus récemment, dans l’affaire SAF Logistics, une amende de 200 000 euros avec publication anonymisée après deux ans a été examinée au regard de manquements à la sécurité et aux droits, suivant le texte intégral de la décision n° 489462 du 19 novembre 2024. Enfin, la décision rendue contre la société LHA Développement montre que même le simple défaut de réponse aux demandes de la Commission après saisie de la formation restreinte peut fonder une amende de 10 000 euros avec injonction de produire les documents sous astreinte de 50 euros par jour, d’après le texte intégral de la décision n° 473254 du 30 janvier 2024. La leçon est constante : la coopération active, la cessation rapide des manquements et la preuve documentée des corrections pèsent directement sur le montant, tandis que l’obstruction, la récidive et l’indifférence l’aggravent.
La publication de la sanction mérite une vigilance particulière car elle produit des effets commerciaux immédiats. La formation restreinte peut décider de rendre publique sa délibération sur le site de la CNIL et sur Légifrance, en identifiant l’organisme pendant deux ans avant anonymisation. Cette publicité n’est pas une peine accessoire symbolique : elle est référencée par les moteurs de recherche, reprise par la presse spécialisée et consultée par les prospects lors des appels d’offres. Le Conseil d’État contrôle sa justification mais la valide régulièrement lorsque la gravité et la persistance des manquements l’exigent. Dès la convocation devant la formation restreinte, il faut donc préparer un plan de communication externe sobre, informer les partenaires clés avant qu’ils découvrent la décision en ligne, et intégrer la demande de non-publication ou d’anonymisation rapide dans les conclusions, en l’argumentant par des éléments concrets : mise en conformité achevée, faible nombre de personnes affectées, absence d’antécédent, coopération totale. Parallèlement, la question de l’astreinte doit être traitée avec rigueur : chaque jour de retard après le délai fixé coûte cher et la liquidation intervient sans nouvelle audience au fond. Mieux vaut solliciter en séance un délai réaliste et des étapes vérifiables que d’accepter un calendrier intenable puis de subir l’astreinte.
II. Répondre à la CNIL et contester la sanction devant le juge
A. Organiser une mise en conformité qui convainc l’autorité et le juge
La mise en conformité ne se résume pas à une lettre d’engagement envoyée avant l’expiration du délai. La CNIL et le Conseil d’État examinent des pièces précises et datées, et ils écartent les déclarations générales. Le premier chantier est le registre des activités de traitement prévu par l’article 30 du règlement (UE) 2016/679 sur le site de la CNIL (texte du RGPD) : chaque traitement doit y figurer avec sa finalité, ses catégories de données, ses destinataires, ses durées de conservation, ses mesures de sécurité et, le cas échéant, ses transferts hors Union européenne. Un registre absent, vide ou copié d’un modèle sans lien avec l’activité réelle aggrave la situation au lieu de l’améliorer. Le deuxième chantier est l’information et les droits des personnes : mentions d’information complètes et accessibles au moment de la collecte, procédure interne de traitement des demandes d’accès, de rectification, d’effacement et d’opposition avec un délai de réponse d’un mois, traçabilité de chaque demande reçue et de la réponse apportée. Le troisième chantier est la relation avec les prestataires : tout sous-traitant qui traite des données pour votre compte doit être encadré par un contrat écrit conforme à l’article 28 du règlement, précisant l’objet, la durée, la nature et les finalités du traitement, les types de données, les obligations de sécurité, de confidentialité, d’assistance et de restitution ou de suppression en fin de contrat. Si votre violation provient d’un hébergeur, d’un éditeur de logiciel ou d’une agence marketing, produire le contrat, les audits réalisés et les mises en demeure adressées au prestataire permet de démontrer votre diligence et de préparer un recours contre lui. Sur ce point précis, notre analyse consacrée au fichier clients piraté et à la gestion du sous-traitant après une violation de données détaille les réflexes de notification à la CNIL en 72 heures, d’information des personnes et de mobilisation contractuelle du prestataire, qui servent également dans la réponse à une mise en demeure.
Le quatrième chantier est la sécurité des traitements, au sens de l’article 32 du règlement : chiffrement, pseudonymisation lorsque c’est pertinent, gestion des habilitations avec des accès limités au strict nécessaire, journalisation des accès aux données sensibles, sauvegardes testées, plan de réaction aux incidents avec notification interne en quelques heures. Après une violation de données, la CNIL vérifie si ces mesures existaient avant l’incident ou si elles ont été improvisées après coup. Le cinquième chantier concerne les analyses d’impact prévues par l’article 35 du règlement pour les traitements susceptibles d’engendrer un risque élevé, comme la vidéosurveillance à grande échelle, la géolocalisation permanente, le scoring ou les données de santé : une analyse absente alors qu’elle était requise constitue un grief autonome. Enfin, la désignation d’un délégué à la protection des données, obligatoire dans les cas prévus par l’article 37 du règlement et recommandée dans les autres, structure l’ensemble : le délégué conseille, contrôle, coopère avec la CNIL et constitue l’interlocuteur naturel de l’autorité pendant le contrôle. Nommer un délégué compétent, lui donner les moyens d’agir et tracer ses avis montre que la conformité est pilotée et non subie.
La méthode de réponse à la mise en demeure conditionne la suite. Pour chaque grief, il faut indiquer l’article visé, décrire la mesure corrective adoptée avec sa date d’effet, joindre la preuve correspondante et expliquer le dispositif de contrôle interne qui empêche la récidive. Par exemple, face à un grief de prospection sans consentement, produire la nouvelle base de contacts purgée, le mécanisme de recueil du consentement avec captures d’écran, la procédure de désinscription avec test horodaté, et le registre des oppositions. Face à un grief de conservation excessive, produire la politique de durées de conservation par catégorie de données, le script de purge avec journaux d’exécution, et l’attestation de suppression des anciennes bases. Face à un grief de transfert hors Union européenne, produire la cartographie des flux, les clauses contractuelles types adoptées, l’analyse des garanties du pays destinataire et, si nécessaire, la décision de rapatrier l’hébergement. Chaque envoi à la CNIL doit être complet, ordonné et signé par le dirigeant, avec un tableau de suivi qui reprend les griefs dans l’ordre de la mise en demeure. Les réponses partielles, les promesses sans calendrier et les pièces envoyées en désordre donnent l’image d’un organisme qui ne maîtrise pas ses traitements. À l’inverse, un dossier de réponse exhaustif, même imparfait sur un point technique, démontre la bonne foi et prépare le terrain devant la formation restreinte, qui apprécie les efforts réels de mise en conformité au moment de fixer l’amende.
Pendant toute la procédure, la coopération avec la Commission doit rester totale et loyale. Répondre dans les délais aux demandes du rapporteur, transmettre les documents demandés même lorsqu’ils sont défavorables, signaler spontanément les difficultés rencontrées et les mesures prises pour les surmonter : cette attitude correspond au critère légal de « le degré de coopération établi avec l’autorité de contrôle en vue de remédier à la violation et d’en atténuer les éventuels effets négatifs », qui figure parmi les critères de fixation de l’amende au titre de l’article 83 du règlement européen, comme le rappelle le texte intégral de la décision du Conseil d’État n° 437808, et elle est relevée dans chaque décision du Conseil d’État. À l’inverse, l’obstruction, les réponses dilatoires ou la transmission d’informations incomplètes constituent un manquement distinct qui aggrave la sanction, comme l’a confirmé la décision LHA Développement pour une simple absence de réponse aux demandes de production. Si un document est couvert par un secret protégé par la loi, il faut l’invoquer précisément et proposer une modalité alternative de vérification plutôt que de refuser en bloc. Si un délai ne peut pas être tenu, il faut demander par écrit une prolongation motivée avant son expiration, en joignant un calendrier détaillé, plutôt que de laisser passer la date puis de plaider la surcharge. Ces réflexes simples évitent que la procédure répressive ne se double d’un grief de non-coopération qui pèse lourd dans la balance finale.
B. Contester l’injonction et l’amende devant le Conseil d’État dans les délais requis
Les décisions de sanction de la formation restreinte peuvent faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État, qui statue en premier et dernier ressort. La page de la CNIL consacrée aux recours contre les sanctions et mises en demeure rappelle ce principe et indique les voies ouvertes aux organismes sanctionnés. Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter de la notification de la délibération, conformément aux règles générales du code de justice administrative. Ce délai est strict : une requête déposée hors délai est irrecevable et la sanction devient définitive, avec l’amende à payer et l’injonction à exécuter sous astreinte. Dès la notification, il faut donc faire analyser la délibération par un avocat, vérifier la date exacte de notification qui fait courir le délai, et préparer la requête sans attendre la fin des opérations de mise en conformité, car les deux chantiers avancent en parallèle. Le recours n’est en principe pas suspensif : l’amende reste exigible et l’injonction doit être exécutée dans le délai fixé, sauf si le juge des référés ordonne la suspension. Une demande de suspension doit démontrer l’urgence et un doute sérieux sur la légalité de la décision ; elle se prépare dès les premiers jours lorsque l’exécution immédiate causerait des conséquences difficilement réversibles, par exemple l’arrêt d’un traitement vital pour l’activité ou une publication imminente aux effets commerciaux majeurs.
Les moyens invocables devant le Conseil d’État couvrent toute la procédure et le fond. Sur la procédure, le juge vérifie la compétence de la formation restreinte, la séparation entre les fonctions de poursuite et de sanction, l’impartialité du rapporteur, le respect du contradictoire avec communication du rapport et possibilité de répondre par écrit et oralement, ainsi que la motivation de la délibération. L’argument tiré d’un défaut d’impartialité du rapporteur a été examiné de près dans l’affaire Optical Center, où le Conseil d’État a contrôlé les garanties procédurales avant de rejeter le grief, ce qui montre que le moyen est recevable mais exige des éléments précis, comme le rappelle le texte intégral de la décision n° 449284 du 26 avril 2022. Sur le fond, le juge contrôle la matérialité des manquements article par article : les données étaient-elles réellement excessives au regard de la finalité déclarée, l’information délivrée était-elle complète et accessible, le droit d’opposition pouvait-il s’exercer de manière simple et effective, les transferts hors Union européenne étaient-ils encadrés par des garanties appropriées, les mesures de sécurité étaient-elles adaptées aux risques. Chaque grief annulé réduit l’assiette de la sanction et peut justifier une minoration de l’amende. Sur la proportionnalité, le juge vérifie que le montant retenu tient compte des critères légaux : gravité, durée, caractère intentionnel ou négligent, mesures d’atténuation, coopération, antécédents, chiffre d’affaires de référence. Les requérantes invoquent régulièrement la baisse de leur chiffre d’affaires, la faiblesse de leur bénéfice net ou les investissements de mise en conformité réalisés ; le Conseil d’État les examine mais les écarte lorsque la gravité et la persistance des manquements justifient le montant, comme dans l’affaire Futura Internationale où une amende de 500 000 euros a été maintenue malgré un bénéfice net de 180 000 euros, suivant le texte intégral de la décision n° 437808.
La demande subsidiaire de réduction du montant et la contestation de la publicité doivent toujours figurer dans les conclusions. Même lorsque l’annulation totale paraît incertaine, le juge peut réformer la sanction en réduisant l’amende, en abrégeant la durée de publication ou en ordonnant une anonymisation plus rapide. Dans l’affaire SAF Logistics, la société a ainsi demandé à titre subsidiaire la réduction de l’amende de 200 000 euros et l’annulation de la publication, ce qui a conduit le Conseil d’État à un contrôle détaillé de chaque grief avant de statuer, comme le montre le texte intégral de la décision n° 489462 du 19 novembre 2024. Il faut chiffrer précisément la demande : proposer un montant alternatif motivé par des comparaisons avec des sanctions prononcées dans des affaires similaires, démontrer que la publication pendant deux ans est disproportionnée au regard de la mise en conformité achevée, et solliciter l’injonction faite à la CNIL de publier la décision du Conseil d’État dans les mêmes formes en cas d’annulation ou de réformation. Par ailleurs, lorsque la formation restreinte a constaté la mise en conformité postérieurement à l’introduction du recours, les conclusions aux fins d’injonction de clôturer la procédure peuvent devenir sans objet, comme dans l’affaire Futura Internationale où une délibération ultérieure du 30 janvier 2020 avait constaté la mise en conformité. Il faut alors adapter les écritures en cours d’instance au lieu de maintenir des demandes devenues inutiles, et concentrer l’effort sur la réduction de l’amende et la limitation de la publicité.
Après la décision du Conseil d’État, plusieurs issues restent à gérer. Si la requête est rejetée, la sanction devient définitive : l’amende doit être payée, l’injonction exécutée sous astreinte, et la publication court pendant la durée fixée. Il faut alors solder rapidement l’astreinte en exécutant l’injonction dans le délai, demander à la CNIL le constat formel de la mise en conformité avec publication de la clôture dans les mêmes formes, et traiter les demandes indemnitaires des personnes affectées avant qu’elles ne se transforment en contentieux de masse. Si la sanction est annulée ou réformée, il faut obtenir l’exécution effective : demander à la CNIL la publication de la décision juridictionnelle, la restitution des sommes indûment versées avec intérêts, et la mise à jour des bases publiques qui mentionnent encore la sanction. Dans tous les cas, l’entreprise doit tirer les conséquences organisationnelles : mettre à jour le registre, renforcer le rôle du délégué, auditer les prestataires, former les équipes commerciales et marketing aux règles de prospection, et planifier un contrôle interne annuel. Une sanction CNIL, même contestée avec succès partiel, révèle presque toujours des failles structurelles que les partenaires, les assureurs et les investisseurs scruteront lors des prochains audits. Les transformer en programme de conformité documenté permet de répondre aux appels d’offres qui exigent des garanties sur la protection des données et de prévenir une récidive, qui serait sanctionnée plus sévèrement en cas de nouveau contrôle.
En pratique, trois erreurs doivent être évitées dès le premier courrier. La première est d’ignorer la mise en demeure en espérant que l’affaire s’éteigne : le silence conduit presque mécaniquement à la saisine de la formation restreinte et prive l’entreprise de l’argument de bonne foi. La deuxième est de confier la réponse au seul service informatique ou marketing sans pilotage juridique : les mesures techniques déployées sans qualification au regard des articles visés ne répondent pas aux griefs et restent inexploitables devant le juge. La troisième est d’attendre la sanction pour consulter un avocat : à ce stade, les délais de mise en conformité sont expirés, les manquements se sont prolongés et la marge de négociation sur le montant s’est réduite. Le bon réflexe associe dès la mise en demeure le dirigeant, le délégué à la protection des données, les opérationnels et l’avocat, avec un calendrier unique et des preuves centralisées. C’est cette organisation qui permet, le jour de l’audience devant la formation restreinte puis éventuellement devant le Conseil d’État, de présenter une mise en conformité achevée, chiffrée et vérifiable, plutôt qu’un catalogue de promesses.
Conclusion
Recevoir une mise en demeure puis une sanction de la CNIL constitue une épreuve pour une entreprise, mais la procédure offre des prises concrètes à celles qui réagissent vite et avec méthode. Comprendre les griefs article par article, exécuter une mise en conformité documentée dans le délai fixé, coopérer loyalement avec le rapporteur, puis contester devant le Conseil d’État les griefs infondés et la proportionnalité du montant et de la publicité : cette stratégie en trois temps maximise les chances de réduire l’amende et de limiter les effets commerciaux de la publication. La jurisprudence récente montre que le juge contrôle réellement la procédure et le montant, mais qu’il sanctionne avec constance les manquements persistants, l’information défaillante, le mépris du droit d’opposition et l’absence de coopération. Les décisions Futura Internationale, SERGIC, Optical Center, SAF Logistics et LHA Développement dessinent une ligne claire : la clémence va aux organismes qui démontrent une conformité pilotée et prouvée, la sévérité à ceux qui subissent la procédure. Face au premier courrier de la Commission, le temps joue contre l’entreprise qui attend et pour celle qui documente. Un diagnostic rapide des traitements, un plan de mise en conformité tenu jour par jour et un recours calibré devant le Conseil d’État dans le délai de deux mois forment le triptyque qui protège l’activité, la trésorerie et la réputation.
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