Vous venez de recevoir un arrêté de refus de permis de construire motivé par le risque d’inondation, et pourtant votre terrain n’est pas classé en zone rouge du plan de prévention des risques. Le plan de prévention des risques d’inondation existe peut-être sur la commune, mais il ne couvre pas votre rue, ou il range votre parcelle en secteur constructible, ou aucun plan n’a encore été approuvé. Vous vous demandez si la mairie a le droit de refuser malgré ce silence du plan, et surtout ce qu’il reste à faire : contester, adapter le projet, ou renoncer.
La réponse tient en trois constats. D’abord, la mairie peut légalement refuser un permis pour un risque d’inondation même quand le plan de prévention ne classe pas le terrain en zone à risques, sur le fondement de la sécurité publique. Ensuite, ce pouvoir n’est pas discrétionnaire : l’administration doit établir la réalité du risque avec des pièces techniques précises, motiver intégralement son refus, et vérifier qu’aucune prescription spéciale ne permettrait d’autoriser le projet sans le dénaturer. Enfin, le juge administratif contrôle concrètement chacun de ces points, et plusieurs refus ont été validés quand les pièces produites par la commune établissaient concrètement le risque, tandis que des refus mal documentés ou mal motivés ont été annulés.
Cet article explique d’abord pourquoi un terrain situé hors zone d’interdiction peut quand même faire l’objet d’un refus légal, puis comment vérifier le dossier de la mairie et construire un recours utile, en s’appuyant sur les textes applicables et sur des décisions rendues dans des situations comparables.
I. Un terrain hors zone rouge n’est pas automatiquement constructible face au risque d’inondation
A. Le plan de prévention n’épuise pas la police du risque : le fondement autonome de la sécurité publique
Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est établi par l’État. Aux termes de la loi, « L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones » (article L. 562-1 du code de l’environnement). Ces plans délimitent les zones exposées en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque, et ils peuvent y interdire toute construction ou, lorsque des constructions peuvent y être autorisées, prescrire les conditions dans lesquelles elles doivent être réalisées, utilisées ou exploitées. Le plan est élaboré en concertation avec les collectivités puis, après enquête publique, il est approuvé par arrêté préfectoral (article L. 562-3 du code de l’environnement). Une fois approuvé, le plan vaut servitude d’utilité publique et il est annexé au plan local d’urbanisme (article L. 562-4 du code de l’environnement).
Quand la parcelle est réellement située dans un secteur d’interdiction et que le plan est opposable, le maire applique une servitude qui s’impose à lui comme au pétitionnaire. Mais l’inverse n’est pas vrai : l’absence de classement en zone à risques ne prive pas la mairie de tout moyen d’agir. Le permis de construire reste soumis au règlement national d’urbanisme, et notamment à la police de la sécurité publique. Le texte central dispose que « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. » (article R. 111-2 du code de l’urbanisme). Ce fondement est autonome : il joue même là où le plan de prévention est muet, incomplet ou dépassé par les événements.
Le Conseil d’État l’a jugé clairement le 15 février 2016 à propos d’un projet de cinq logements au bord de la rivière La Fecht à Ingersheim (n° 389103, texte officiel sur Légifrance). D’une part, les prescriptions d’un plan de prévention « s’imposent directement aux autorisations de construire », sans que l’autorité soit tenue de les recopier dans le permis, et le maire peut préciser leurs conditions d’application ou ajouter d’autres prescriptions spéciales sur le fondement de l’article R. 111-2. D’autre part, et c’est le point décisif pour votre dossier, « l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme peut aussi, si elle estime, au vu d’une appréciation concrète de l’ensemble des caractéristiques de la situation d’espèce qui lui est soumise et du projet pour lequel l’autorisation de construire est sollicitée, y compris d’éléments déjà connus lors de l’élaboration du plan de prévention des risques naturels, que les risques d’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique le justifient, refuser, sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de délivrer un permis de construire, alors même que le plan n’aurait pas classé le terrain d’assiette du projet en zone à risques ni prévu de prescriptions particulières qui lui soient applicables ». Autrement dit, un classement en zone constructible ne fait pas obstacle par lui-même à un refus fondé sur la sécurité publique, dès lors que l’appréciation du risque est concrète et contrôlée par le juge. La doctrine publiciste a résumé cette solution en relevant que la commune peut se montrer plus exigeante que le plan quand la réalité du terrain l’impose (commentaire du cabinet Landot consacré à cette décision du 15 février 2016).
Cette autonomie a toutefois des limites que le même arrêt encadre. Le refus doit reposer sur une appréciation concrète de l’ensemble des caractéristiques de la situation et du projet, pas sur une crainte générale des inondations sur la commune. Le maire ne peut pas non plus opposer au pétitionnaire une servitude d’utilité publique qui ne serait pas opposable : passé un délai d’un an après l’approbation du plan local d’urbanisme ou l’institution de la servitude, « seules les servitudes annexées au plan ou publiées sur le portail national de l’urbanisme prévu à l’article L. 133-1 peuvent être opposées aux demandes d’autorisation d’occupation du sol » (article L. 152-7 du code de l’urbanisme). Vérifiez donc en mairie, sur le Géoportail de l’urbanisme et sur Géorisques, quel plan s’applique exactement à votre parcelle, avec son règlement de zone et sa date d’approbation, avant de conclure que le refus est infondé.
Enfin, sachez que le risque peut être documenté par des pièces qui n’ont pas de valeur réglementaire mais que le maire doit prendre en compte. Dans une affaire jugée à Grabels, la cour administrative d’appel de Marseille a jugé que « le porter à connaissance des services de l’Etat, s’il est dépourvu de caractère réglementaire, doit être pris en compte par le maire dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis de construire pour l’appréciation d’un risque sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme » (CAA Marseille, 13 octobre 2020, n° 18MA04814). Un porter à connaissance du préfet, une cartographie des zones inondées lors d’un épisode récent, un avis défavorable de la direction départementale des territoires : aucune de ces pièces n’est un plan de prévention, mais chacune peut légalement nourrir le refus si elle établit concrètement l’exposition de votre terrain.
B. Ce que la mairie doit établir pour que le refus tienne : probabilité, gravité et impossibilité de prescrire
Un refus fondé sur la sécurité publique se gagne ou se perd sur la preuve du risque. Le juge de l’excès de pouvoir ne se contente pas de l’affirmation de la mairie : il confronte les pièces techniques des deux parties, en tenant compte à la fois de la probabilité du risque et de la gravité de ses conséquences. La cour administrative d’appel de Marseille l’a rappelé dans une affaire de refus à Grimaud : il appartient à l’autorité et au juge, « pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent » (CAA Marseille, 16 septembre 2021, n° 20MA03714). Concrètement, la commune doit produire des éléments chiffrés et datés : étude hydraulique avec hauteurs d’eau et vitesses pour la crue de référence, cartographie des zones inondables, relevés altimétriques, historique des épisodes sur le secteur.
L’affaire de Grimaud illustre ce niveau d’exigence et son issue quand il est satisfait. Le maire avait refusé un permis au motif du risque d’inondation alors même que le plan de prévention approuvé en 2005 ne concernait que la partie sud de la commune et les risques liés à deux autres cours d’eau, pas le ruisseau du San Puere qui borde la parcelle. La cour a écarté l’argument tiré du plan : le dit plan n’était « donc pas relatif aux risques induits par le ruisseau du San Puere ». Mais elle a validé le refus sur le fondement de l’article R. 111-2, au vu d’une étude de la dynamique des crues réalisée par un ingénieur en hydraulique : parcelle située dans le lit majeur du cours d’eau à proximité immédiate de celui-ci, inondable dès la crue décennale, hauteur d’eau de 1 à 2 mètres pour la crue centennale, vitesse de 0,5 à 1,5 mètre par seconde, secteur déjà frappé par des inondations et coulées de boue en 2009 et 2014 ayant motivé deux arrêtés de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. La pétitionnaire faisait valoir que son terrain se situait à une cote altimétrique supérieure aux bords du cours d’eau, mais la cour a jugé cette circonstance sans incidence dès lors que les hauteurs d’eau avaient été calculées sur le terrain d’assiette lui-même. Moralité pratique : une cote altimétrique brute, sans étude hydraulique contradictoire rapportée à la parcelle, ne suffit pas à renverser un ensemble de pièces complet et chiffré de la commune.
L’affaire de Grabels confirme la même logique dans une configuration encore plus parlante pour les propriétaires : la construction était projetée à la limite extérieure de la zone rouge du plan, donc formellement hors zone d’interdiction, sur un terrain en pente douce à une vingtaine de mètres d’un ruisseau. Le maire a refusé sur le fondement de l’article R. 111-2 en s’appuyant sur le porter à connaissance du préfet établi après les pluies exceptionnelles d’octobre 2014, qui montrait que les plus hautes eaux avaient dépassé les limites de la zone rouge définie en 2001, avec une hauteur de crue de 1,42 mètre relevée à environ 200 mètres du projet. Le pétitionnaire produisait une étude réalisée à sa demande situant son terrain au-dessus de la cote de référence, mais la cour a relevé la faiblesse du dénivelé sur la parcelle, l’insuffisance du rehaussement prévu et l’absence de transparence hydraulique, et elle a validé le refus. Retenez que le juge raisonne en situation concrète : distance au cours d’eau, pente, obstacle à l’écoulement créé par la construction elle-même, sort des tiers voisins exposés par votre projet. Les risques visés par l’article R. 111-2 sont aussi bien ceux que courraient les occupants de votre construction que ceux que votre opération ferait courir aux tiers.
Deuxième verrou pour la mairie : avant de refuser, elle doit vérifier qu’il n’était pas possible d’autoriser le projet avec des prescriptions spéciales. Le principe, posé dans l’affaire de Grimaud, est que le permis ne peut être refusé que si l’autorité estime, sous le contrôle du juge, qu’il n’est pas légalement possible d’accorder le permis en l’assortissant de prescriptions qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant une nouvelle demande, assureraient sa conformité. Dans cette affaire, le plancher bas du rez-de-chaussée était déjà prévu à un mètre au-dessus du terrain naturel, « quand la hauteur de la construction atteint 6,38 à 6,45 mètres pour une hauteur maximale autorisée de 6,50 mètres » par le plan local d’urbanisme, alors que les hauteurs d’eau pouvaient atteindre 2 mètres : rehausser davantage aurait exigé de dépasser la hauteur maximale, donc de modifier substantiellement le projet. Le refus était dès lors justifié. À l’inverse, si votre projet peut être mis hors d’eau par des prescriptions réalisables sans refonte — implantation ajustée, plancher surélevé compatible avec la hauteur maximale, rez-de-chaussée non habitable, dispositifs de transparence hydraulique — le refus sec devient contestable et vous pouvez proposer ces adaptations dès le recours gracieux.
Troisième point de contrôle : la motivation de l’arrêté. La loi impose que « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. » (article L. 424-3 du code de l’urbanisme), avec l’intégralité des motifs justifiant le rejet. Un arrêté qui vise les textes appliqués et expose concrètement en quoi votre parcelle et votre projet présentent un risque permet au pétitionnaire de comprendre et au juge de contrôler ; une motivation de pure forme, qui se bornerait à affirmer un risque sans viser ni étude ni cote ni cartographie, fragilise le refus. Lisez donc l’arrêté au mot près : il doit dire quel risque, fondé sur quelles pièces, et pourquoi des prescriptions ne suffiraient pas.
II. Vérifier le dossier de la mairie et construire un recours qui peut aboutir
A. Décrypter l’arrêté, réunir la contre-preuve et saisir le juge dans les bons délais
La première tâche est documentaire. Demandez en mairie la fiche de renseignement d’urbanisme et l’extrait du plan de zonage applicable à votre parcelle à grande échelle, avec le règlement écrit de la zone concernée, et comparez avec les pièces annexées au plan local d’urbanisme et les données du Géoportail de l’urbanisme et de Géorisques. Une erreur de lecture de limite de zone, une parcelle à cheval sur deux secteurs, une confusion entre zone d’interdiction et zone de prescriptions, ou un plan invoqué qui ne couvre pas votre cours d’eau comme à Grimaud : ces vérifications préalables déterminent toute la stratégie. Si le plan de prévention classe effectivement votre terrain en secteur d’interdiction et qu’il est opposable, le recours devra porter sur l’illégalité du classement lui-même, par voie d’exception, avec des pièces techniques lourdes, et ses chances sont minces sans démonstration chiffrée de l’erreur d’appréciation de l’aléa. Si en revanche le refus repose uniquement sur l’article R. 111-2 hors de tout zonage d’interdiction, le débat se déplace sur la preuve du risque et sur les prescriptions possibles, où vos marges sont réelles.
La contre-preuve utile est technique et contradictoire. Un relevé de géomètre avec plan altimétrique détaillé de la parcelle, une étude hydraulique réalisée par un bureau d’études indépendant qui se confronte point par point à celle de la commune (débits, hauteurs d’eau et vitesses pour les crues de référence, prise en compte des aménagements existants), des photographies et constats d’huissier sur l’état des lieux et l’écoulement des eaux : voilà ce que le juge compare au dossier de la mairie. Dans l’affaire de Grabels, le pétitionnaire avait produit une étude situant sa parcelle au-dessus de la cote relevée sur une parcelle voisine, mais la cour l’a écartée parce que le profil altimétrique du terrain lui-même, la proximité du cours d’eau et la hauteur de crue constatée à 200 mètres ne permettaient pas d’établir l’absence de tout risque. Une contre-étude qui se contente d’une cote favorable sans traiter la dynamique de crue sur votre terrain ne suffit pas. Faites également vérifier par votre bureau d’études quelles prescriptions rendraient le projet sûr sans modification substantielle : rehausse du plancher compatible avec la hauteur maximale du plan local d’urbanisme, volumes transparents hydrauliquement au rez-de-chaussée, implantation reculée du lit, noues et dispositifs de gestion des eaux. Chaque prescription chiffrée que vous proposez prive le refus d’une partie de sa justification.
Sur la procédure, le schéma est celui du contentieux des autorisations d’urbanisme. Adressez d’abord un recours gracieux au maire en joignant les pièces nouvelles qui corrigent la lecture du dossier, puis, en cas de rejet explicite ou implicite, saisissez le tribunal administratif d’un recours en annulation avec des conclusions aux fins d’injonction de réexamen ou de délivrance. N’oubliez pas que le contentieux de l’urbanisme obéit à des règles de délai et de notification propres, notamment la notification du recours à l’auteur de la décision et au bénéficiaire éventuel, et que le délai de recours contentieux contre le refus court à compter de sa notification. Si le tribunal annule le refus, la loi vous protège contre un changement de règles postérieur : la demande confirmée par l’intéressé dans les six mois de la notification de l’annulation devenue définitive ne peut faire l’objet d’un nouveau refus fondé sur des dispositions d’urbanisme intervenues après la décision annulée (article L. 600-2 du code de l’urbanisme). Ce gel des règles applicables est précieux quand un plan de prévention en cours d’élaboration menace de durcir le zonage pendant l’instance : une fois le refus annulé, la commune ne peut pas vous opposer le plan adopté entre-temps.
Pour situer votre recours dans une stratégie d’ensemble du contentieux des permis, depuis l’analyse du refus jusqu’à l’audience, vous pouvez vous reporter à la page du cabinet consacrée aux recours contre les refus de permis de construire à Paris, qui présente la démarche suivie pour contester utilement ces décisions. Ce lien ne remplace pas l’examen de votre arrêté : chaque refus inondation se plaide sur ses pièces, ses cotes et son étude hydraulique.
B. Adapter le projet, demander la révision du zonage ou assumer les risques du passage en force
Quand le risque est avéré mais d’intensité modérée, la voie la plus rapide est souvent l’adaptation négociée plutôt que l’affrontement sur le principe. Le Conseil d’État admet que le maire assortisse le permis de prescriptions spéciales qui ne figurent pas dans le plan, par exemple l’interdiction d’aménager des locaux d’habitation au rez-de-chaussée d’un immeuble exposé, et la pratique des plans de prévention connaît les mêmes outils : plancher habitable au-dessus de la cote de référence, matériaux résistants à l’eau en partie basse, équipements électriques placés en hauteur, accès garantissant l’évacuation, transparence hydraulique des clôtures et des volumes bas. Faites chiffrer ces adaptations par votre architecte et votre bureau d’études avant le recours gracieux, en vérifiant leur compatibilité avec les autres règles du plan local d’urbanisme, notamment la hauteur maximale comme l’a montré l’affaire de Grimaud. Un dossier qui propose des prescriptions précises, chiffrées et compatibles avec le plan local d’urbanisme place la mairie devant ses responsabilités : si elle maintient un refus sec sans expliquer pourquoi ces prescriptions ne suffiraient pas, le juge pourra censurer une erreur d’appréciation.
Quand le problème vient du zonage lui-même, une autre voie existe mais elle est étroite : demander au préfet la modification du classement de vos parcelles dans le plan, puis contester le refus de modification devant le juge. Dans une affaire jugée à Toulouse, des propriétaires avaient demandé au préfet de l’Hérault de modifier le classement de leurs parcelles dans le plan de prévention des inondations du bassin de Thau applicable à Marseillan, et le tribunal puis la cour ont rejeté leur demande (CAA Toulouse, 13 juillet 2023, n° 21TL02921, texte officiel sur Légifrance). Cette voie suppose de démontrer, pièces techniques à l’appui, que le classement repose sur une erreur d’appréciation de l’aléa, et elle se heurte à la large marge d’appréciation reconnue à l’administration dans l’évaluation des risques naturels. Elle peut néanmoins se combiner avec le recours contre le refus de permis, par la voie de l’exception d’illégalité du plan, quand vous disposez d’une étude hydraulique véritablement contradictoire. Ne vous engagez dans cette voie qu.armées de pièces hydrauliques précises et convergentes : une simple note hydraulique, sans démonstration que le classement de votre parcelle est erroné, ne suffit pas à établir l’illégalité du plan.
Reste l’option à proscrire : construire malgré le refus ou en méconnaissance du plan. La loi punit des peines prévues pour les infractions d’urbanisme le fait de construire ou d’aménager dans une zone interdite par un plan approuvé, ou de méconnaître les conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation qu’il prescrit (article L. 562-5 du code de l’environnement), et ces peines sont lourdes : l’amende encourue pour des travaux exécutés en méconnaissance des règles d’urbanisme ou des prescriptions du permis peut atteindre 6 000 euros par mètre carré de surface de plancher construite (article L. 480-4 du code de l’urbanisme), sans compter la démolition et la remise en état que le juge pénal peut ordonner. Ajoutez le risque assurantiel : un bien édifié en zone interdite ou en méconnaissance des prescriptions expose son propriétaire à des difficultés d’indemnisation en cas de sinistre et à une décote à la revente, que l’acquéreur ne manquera pas de faire valoir. Le passage en force transforme un litige administratif gagnable en condamnation pénale et en perte financière.
Conclusion
Un refus de permis motivé par un risque d’inondation n’est pas illégal au seul motif que le plan de prévention ne classe pas votre terrain en zone à risques. Depuis la décision du Conseil d’État du 15 février 2016, la mairie peut refuser sur le fondement de la sécurité publique au vu d’une appréciation concrète du risque, y compris avec des éléments déjà connus lors de l’élaboration du plan. Mais ce pouvoir est strictement encadré : la commune doit établir la probabilité et la gravité du risque avec des pièces techniques précises, motiver intégralement son refus, et démontrer qu’aucune prescription spéciale ne permettrait d’autoriser le projet sans le dénaturer. Les affaires de Grimaud et de Grabels montrent que le juge valide les refus adossés à des études hydrauliques, des relevés de crue et des arrêtés de catastrophe naturelle, et qu’il écarte les contestations fondées sur une simple cote altimétrique ou sur la seule limite graphique d’une zone rouge.
Votre méthode, dès réception de l’arrêté, tient donc en quatre gestes : lire la motivation au mot près et identifier chaque pièce visée, vérifier le zonage exact et l’opposabilité du plan sur le Géoportail de l’urbanisme et Géorisques, faire établir une contre-expertise hydraulique véritablement contradictoire avec des propositions de prescriptions chiffrées, puis exercer le recours gracieux et, si nécessaire, le recours contentieux avec injonction, en profitant du gel des règles postérieures en cas d’annulation. Chaque dossier d’inondation se joue sur ses cotes, ses débits et ses hauteurs d’eau : c’est sur ces chiffres, et non sur des affirmations générales, que le juge tranche.
Besoin d’un avis rapide sur votre dossier
Vous avez reçu un refus de permis pour risque d’inondation alors que le plan de prévention ne classe pas votre terrain en zone interdite, et vous voulez savoir si ce refus tient et comment le contester. Maître Reda KOHEN, avocat au Barreau de Paris, examine votre arrêté, vos plans et vos études pour déterminer si le risque allégué est établi et si des prescriptions permettraient d’obtenir l’autorisation. Première analyse : 80 EUR TTC. Téléphone : 06 46 60 58 22. Contact : formulaire de contact du cabinet.