La mairie vous a notifié un permis, ou elle tarde à répondre, et la préfecture parle soudain d’installation classée. Le chantier ne peut pas démarrer tant que vous ne savez pas quelle décision manque, qui l’a prise, et à quelle date elle vous a été notifiée ou publiée. Le permis de construire et l’acte préfectoral ne se confondent pas. L’un porte sur les travaux et l’occupation du sol. L’autre porte sur les dangers et les inconvénients de l’exploitation. Avoir le premier ne dispense pas du second. Attendre le second n’interdit pas toujours à l’autorité d’urbanisme de statuer.
Avant toute analyse, il faut identifier le terrain, la décision contestée, sa date, le document local d’urbanisme et la qualité de celui qui agit. La parcelle, la rubrique de la nomenclature et le régime réellement applicable changent le délai, l’autorité compétente et l’acte à attaquer. Un atelier, un entrepôt, un bâtiment agricole, une extension de halle d’essais ou un local déjà construit ne suivent pas le même chemin. Cet article distingue ces chemins, au regard des textes en vigueur le 24 septembre 2026. Il ne remplace pas la lecture de la nomenclature pour votre activité, ni celle du plan local d’urbanisme applicable à la parcelle.
I. Quelle décision empêche vraiment de commencer les travaux
A. Déclaration, enregistrement ou autorisation environnementale
Une installation classée n’est pas une étiquette que la mairie pose librement sur un projet. L’article L. 511-1 du code de l’environnement vise les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, plus largement, les installations exploitées ou détenues par une personne publique ou privée, lorsqu’elles peuvent présenter des dangers ou des inconvénients pour le voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité, l’agriculture, la nature, les paysages, l’usage économe des sols, l’énergie ou le patrimoine. Le régime ne dépend pas du nom commercial de l’activité. Il dépend de la nomenclature.
L’article L. 511-2 du code de l’environnement dispose que ces installations « sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d’Etat » et que « Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation ». La colonne A de l’annexe à l’article R. 511-9 du code de l’environnement constitue cette nomenclature. Sans la rubrique et le seuil, personne ne peut dire sérieusement si votre projet relève de la déclaration, de l’enregistrement ou de l’autorisation. Un changement de volume, de puissance ou de quantité de produits peut faire basculer le régime. Ce basculement n’est pas une formalité de dossier. Il change l’autorité, l’enquête éventuelle, le moment où les travaux peuvent commencer et le recours ouvert aux tiers.
Trois régimes coexistent. L’article L. 512-1 du code de l’environnement soumet à autorisation « les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 ». Cette autorisation « dénommée autorisation environnementale, est délivrée dans les conditions prévues au chapitre unique du titre VIII du livre Ier ». L’article L. 181-1 du code de l’environnement confirme que l’autorisation environnementale est applicable, lorsqu’ils ne présentent pas un caractère temporaire, aux installations classées mentionnées à l’article L. 512-1. L’enregistrement, prévu à l’article L. 512-7, concerne des installations dont les dangers et inconvénients graves peuvent en principe être prévenus par des prescriptions générales, dans des secteurs dont les enjeux sont connus. La déclaration, selon l’article L. 512-8 du code de l’environnement, vise les installations qui « ne présentant pas de graves dangers ou inconvénients » doivent néanmoins respecter des prescriptions générales.
Ces trois actes ne sont pas un permis de construire sous un autre nom. La liste des autorisations dont l’autorisation environnementale tient lieu, à l’article L. 181-2 du code de l’environnement dans sa version applicable le 24 septembre 2026, comprend des décisions environnementales, forestières, énergétiques ou patrimoniales dans les cas qu’elle énumère. Elle ne comprend pas le permis de construire, le permis d’aménager ni la décision prise sur une déclaration préalable. L’autorité qui délivre l’autorisation environnementale n’est pas non plus, en principe, celle qui délivre le permis. L’article R. 181-2 du code de l’environnement désigne « le préfet du département dans lequel est situé le projet ». Il ajoute une règle propre à Paris : « A Paris, le préfet de police est l’autorité administrative compétente pour les projets relevant du 2° de l’article L. 181-1 ». Lorsque le projet traverse plusieurs départements, l’autorisation est délivrée conjointement par les préfets intéressés, et le préfet du département où la plus grande partie du projet doit être réalisée conduit la procédure. Cette compétence préfectorale ne transfère pas au préfet le pouvoir de délivrer le permis, sauf texte spécial que le dossier de votre terrain permettrait d’établir.
Le permis, de son côté, n’est pas dû à chaque installation classée. L’article L. 421-1 du code de l’urbanisme exige un permis de construire pour « Les constructions, même ne comportant pas de fondations ». Un décret liste les travaux sur construction existante et les changements de destination qui exigent aussi un permis. Une exploitation dans un local déjà autorisé, sans travaux nouveaux soumis à permis ou à déclaration préalable, peut ne relever que de la police des installations classées. À l’inverse, une construction neuve ou une extension qui modifie la structure ou la façade peut exiger une autorisation d’urbanisme même si l’activité est seulement déclarée. Confondre ces deux questions est l’erreur la plus coûteuse : on attaque le permis alors que seul l’arrêté préfectoral autorise l’exploitation, ou l’on attend un arrêté préfectoral alors que les travaux eux-mêmes sont déjà illégaux au regard du plan local d’urbanisme.
La qualité du demandeur compte aussi pour le permis. L’article R.*423-1 du code de l’urbanisme permet de déposer la demande au propriétaire, à son mandataire, à une personne attestant être autorisée par lui à exécuter les travaux, à un coindivisaire, ou à une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation. Un exploitant qui n’est pas propriétaire ne peut pas se contenter d’un projet technique. Il lui faut un droit sur le terrain, ou une autorisation du propriétaire, avant de présenter le dossier en mairie. Le même soin s’impose côté préfecture : l’article R. 181-13 du code de l’environnement demande un document attestant que le pétitionnaire est propriétaire, qu’il dispose du droit de réaliser le projet, ou qu’une procédure est en cours pour lui conférer ce droit.
B. Le permis peut être accordé avant la décision du préfet, mais il ne s’exécute pas toujours
Le code organise un décalage volontaire entre la délivrance du permis et le droit de l’exécuter. Ce décalage n’est pas le même selon le régime.
Pour l’enregistrement, la règle est écrite sans ambiguïté. La dernière phrase de l’article L. 512-7-3 du code de l’environnement énonce : « Si un permis de construire a été demandé, il peut être accordé mais les travaux ne peuvent être exécutés avant que le préfet ait pris l’arrêté d’enregistrement. » L’article L. 425-10 du code de l’urbanisme reprend la même interdiction d’exécution lorsque une demande d’enregistrement a été déposée. L’arrêté d’enregistrement est pris par le préfet après avis des conseils municipaux intéressés. Il peut ajouter des prescriptions particulières, ou aménager les prescriptions générales si les circonstances locales le justifient et si la protection des intérêts de l’article L. 511-1 le permet. Dans ce second cas, la commission départementale consultative compétente est consultée. Le préfet ne prend l’arrêté que si le demandeur a justifié que l’exploitation respecterait l’ensemble des prescriptions, et il tient compte des capacités techniques et financières que le pétitionnaire entend mettre en œuvre.
Le dossier d’enregistrement et le dossier de permis se renvoient l’un à l’autre, sans que l’un vaille l’autre. L’article R. 512-46-6 du code de l’environnement impose, lorsque l’implantation nécessite un permis de construire, que la demande d’enregistrement soit « accompagnée ou complétée dans les dix jours suivant sa présentation par la justification du dépôt de la demande de permis de construire ». Il ajoute : « L’octroi du permis de construire ne vaut pas enregistrement au sens des dispositions de la présente section ». Du côté urbanisme, l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur depuis le 17 avril 2026, prévoit que le dossier de permis comprend, lorsqu’il s’agit d’une installation classée pour laquelle une demande d’enregistrement a été déposée, « le récépissé de la demande d’enregistrement ». La séquence utile est donc concrète. On dépose la demande d’urbanisme et la demande d’enregistrement, chacune justifiant le dépôt de l’autre dans les conditions de ces articles. La mairie peut délivrer le permis. Les travaux attendent l’arrêté préfectoral.
Pour l’autorisation environnementale, le code ne dit pas que le permis ne peut pas être accordé. Il dit qu’il ne peut pas être mis en œuvre. L’article L. 425-14 du code de l’urbanisme prévoit que, lorsque le projet est soumis à autorisation environnementale, « le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable ne peut pas être mis en œuvre » avant la délivrance de cette autorisation, « sauf décision spéciale prévue à l’article L. 181-30 ». Le même article vise aussi, à son 2°, la décision d’acceptation pour certaines déclarations au titre de la loi sur l’eau. Il ne vise pas, à ce 2°, la déclaration d’installation classée de l’article L. 512-8. Il ne faut pas étendre cette interdiction d’exécution à un régime que le texte ne désigne pas.
L’article L. 181-30 du code de l’environnement confirme : « Les permis et les décisions de non-opposition à déclaration préalable requis en application des articles L. 421-1 à L. 421-4 du code de l’urbanisme ne peuvent pas recevoir exécution avant la délivrance de l’autorisation environnementale régie par le présent titre. » Une exception existe pour le permis de démolir, si la démolition ne porte pas atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 181-3. Une autre exception, plus étroite, permet de commencer certains travaux avant l’autorisation environnementale. Elle n’est ni automatique ni générale. Elle suppose une demande du pétitionnaire, à ses frais et risques, et une décision spéciale motivée de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation environnementale. Le public doit avoir été informé de cette possibilité. La décision ne peut concerner que des travaux dont la réalisation ne nécessite pas l’une des décisions mentionnées au I de l’article L. 181-2 ou au I de l’article L. 214-3. Elle ne peut intervenir qu’après que cette autorité a eu connaissance de l’autorisation d’urbanisme, et pas avant l’expiration d’un délai fixé par voie réglementaire, courant à partir de la fin de la consultation du public. Elle désigne les travaux dont l’exécution peut être anticipée. Démarrer tout le chantier sur le seul permis, sans cette décision spéciale, n’est pas l’usage de cette dérogation. C’est une exécution prématurée.
Le dossier d’autorisation environnementale n’exige pas que le permis soit déjà accordé. Le 9° de l’article R. 181-13 du code de l’environnement demande, lorsque l’implantation nécessite une autorisation d’urbanisme, « la justification du dépôt de la demande de cette autorisation d’urbanisme si celle-ci a été effectuée préalablement ou en même temps que la demande d’autorisation environnementale ». Le dépôt suffit. L’accord de la mairie n’est pas une pièce préalable obligatoire de ce 9°. En revanche, le préfet peut rejeter la demande d’autorisation environnementale en cours d’instruction si le projet d’urbanisme apparaît manifestement insusceptible d’être délivré. L’article L. 181-9 du code de l’environnement le dit pour le cas où « l’autorisation environnementale ou, le cas échéant, l’autorisation d’urbanisme nécessaire à la réalisation du projet, apparaît manifestement insusceptible d’être délivrée eu égard à l’affectation des sols définie par le plan local d’urbanisme ou le document en tenant lieu ou la carte communale en vigueur au moment de l’instruction », sauf procédure de révision, de modification ou de mise en compatibilité déjà engagée pour permettre cette délivrance. Un refus préfectoral motivé par un zonage qui interdit l’activité n’est donc pas un simple renvoi vers la mairie. Il faut lire le plan applicable à la date d’instruction, et vérifier si une procédure de modification est réellement engagée.
La déclaration suit un calendrier encore différent. L’article R.*431-20 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er août 2021, limite son exigence de pièce au régime déclaratif : « Lorsque les travaux projetés portent sur une installation classée soumise à déclaration en application de l’ article L. 512-8 du code de l’environnement , la demande de permis de construire doit être accompagnée de la justification du dépôt de la déclaration. » Cette phrase ne reprend plus, contrairement à d’anciennes versions, l’autorisation et l’enregistrement. Il serait inexact d’exiger aujourd’hui, sur le seul fondement de cet article, le récépissé d’une demande d’autorisation environnementale dans le dossier de permis. L’article R. 512-47 du code de l’environnement place la déclaration avant la mise en service, et non avant le premier coup de pioche : « La déclaration relative à une installation est adressée, avant la mise en service de l’installation, au préfet du département dans lequel celle-ci doit être implantée. » L’article R. 512-48 du code de l’environnement ajoute qu’une preuve de dépôt est délivrée immédiatement par voie électronique et que, « Quinze jours après la délivrance de la preuve de dépôt, le déclarant peut mettre en service et exploiter l’installation », sauf si le préfet soumet l’installation à un examen au cas par cas. Ce délai de quinze jours concerne la mise en service et l’exploitation. Il ne se substitue pas au permis, et il ne dit pas à lui seul que les travaux de construction sont gelés pendant quinze jours. Si l’examen au cas par cas prescrit une évaluation environnementale, la mise en service attend soit une décision de ne pas prescrire cette évaluation, soit l’autorisation qui en résulte.
L’indépendance des deux législations a une conséquence pratique pour la mairie. La cour administrative d’appel de Lyon, le 15 janvier 2021, n° 18LY04212, a jugé un permis du 14 juin 2016 autorisant l’extension d’une halle d’essais. Les voisins soutenaient que le dossier aurait dû établir un renouvellement de déclaration, ou même un passage au régime de l’autorisation. La cour a écarté ce moyen en ces termes : « En raison de l’indépendance des législations sur le permis de construire et sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), il n’appartenait pas au maire de rechercher si la déclaration de l’installation classée aurait dû être renouvelée suite à l’extension projetée ou si l’installation relevait, ainsi que le soutiennent les requérants, du régime de l’autorisation. » Le permis a été maintenu après évocation, le jugement de premier ressort ayant été annulé pour un autre motif de régularité. Cette décision ne fige pas le contenu actuel des dossiers : l’article R.*431-20 qu’elle citait dans sa rédaction d’alors n’est plus celui du 24 septembre 2026. Elle reste utile pour la répartition des rôles. Le maire instruit l’autorisation d’urbanisme. Il ne devient pas, par ce permis, l’autorité qui classe l’installation.
Cette indépendance ne protège pas celui qui commence les travaux sans l’acte environnemental requis. L’article L. 171-7 du code de l’environnement permet à l’autorité compétente, indépendamment des poursuites pénales, de mettre en demeure de régulariser « dans un délai qu’elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d’un an », lorsque des travaux, activités ou aménagements sont réalisés sans l’autorisation, l’enregistrement ou la déclaration requis, ou sans tenir compte d’une opposition à déclaration. Le même acte, ou un acte distinct, peut ordonner une amende au plus égale à 45 000 euros, suspendre la poursuite des travaux, fixer une astreinte journalière au plus égale à 4 500 euros, ou faire exécuter d’office les mesures prescrites. Si la mise en demeure n’est pas suivie d’effet, ou si la demande est rejetée, ou s’il est fait opposition à la déclaration, l’autorité ordonne la fermeture, la cessation ou la remise des lieux dans un état qui ne porte pas préjudice aux intérêts protégés. Sauf urgence, et à l’exception de la mise en demeure initiale, ces mesures sont prises après communication des éléments et possibilité de présenter des observations.
La cour administrative d’appel de Marseille, le 23 janvier 2024, n° 22MA02346, a appliqué cette logique. Un permis de construire valant division avait été accordé le 7 mai 2013 à Lecci pour 86 logements. Après un contrôle de 2019, les services de l’État ont exigé une déclaration ou une autorisation au titre de la loi sur l’eau, puis mis en demeure le bénéficiaire. Sa demande d’indemnisation, de 2 910 829 euros, a été rejetée. La cour a jugé qu’aucune disposition, et en tout cas pas l’article L. 425-14, ne privait l’autorité environnementale « de la possibilité de mettre en œuvre les pouvoirs de contrôle et de sanction qu’elle tient de l’article L. 171-7 du code de l’environnement ». Le litige portait sur des aménagements soumis à la police de l’eau, non sur une installation classée. Le principe à en retenir est borné : un permis, même ancien, ne neutralise pas la mise en demeure lorsque les travaux ont commencé sans l’acte environnemental requis. Il ne crée pas, à lui seul, un droit à indemnité contre le préfet qui fait usage de cette police.
II. Quel recours exercer, contre quelle décision, et dans quel délai
A. Le demandeur face au refus du préfet ou au refus de la mairie
Le premier réflexe utile est de classer les décisions par auteur, par date et par voie de notification ou de publication. Un refus de permis notifié par la mairie n’ouvre pas le même délai qu’un arrêté préfectoral d’autorisation, de refus ou de prescriptions. Un silence n’a pas non plus le même sens des deux côtés. Côté urbanisme, l’article R.*424-1 du code de l’urbanisme prévoit que le silence gardé à l’issue du délai d’instruction vaut, selon les cas, non-opposition à déclaration préalable ou permis tacite. Ce permis tacite, s’il naît, reste soumis à l’interdiction d’exécution de l’article L. 425-14 lorsqu’une autorisation environnementale est requise. Il ne faut pas confondre l’acquisition du permis et le droit de terrasser.
Si le préfet refuse l’autorisation environnementale, ou s’il l’assortit de prescriptions que vous entendez contester, le contentieux est de pleine juridiction. L’article L. 181-17 du code de l’environnement le dit pour les décisions mentionnées aux articles L. 181-12 à L. 181-15, et il impose à l’auteur du recours, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au bénéficiaire. L’article R. 181-50 du code de l’environnement, dans sa version en vigueur depuis le 12 mai 2024, fixe le délai : les pétitionnaires ou exploitants peuvent déférer la décision « dans un délai de deux mois à compter du jour où la décision leur a été notifiée ». Les tiers intéressés ont aussi deux mois, mais leur point de départ n’est pas la notification qui vous a été faite. Il est décrit plus loin. L’article R. 181-51 du code de l’environnement précise la notification du recours contentieux : lettre recommandée avec avis de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours, à peine d’irrecevabilité. La notification est réputée accomplie à la date d’envoi, établie par le certificat de dépôt postal. Le même article exige la notification du recours administratif au bénéficiaire, à peine de non-prorogation du délai de recours contentieux.
Un recours gracieux ou hiérarchique n’est donc pas une formalité neutre. L’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration prévoit qu’un recours gracieux ou hiérarchique, formé dans le délai du recours contentieux, « interrompt le cours de ce délai ». Si les deux recours administratifs sont exercés dans le délai initial, le délai contentieux ne recommence à courir, à l’égard de la décision initiale, que lorsqu’ils ont été l’un et l’autre rejetés. Pour l’autorisation environnementale, cette interruption ne dispense pas de la notification exigée par l’article R. 181-51. Oublier d’informer le bénéficiaire peut laisser le délai contentieux courir, alors que vous pensiez l’avoir suspendu.
Pour l’enregistrement et les autres décisions visées au I de l’article L. 514-6, le contentieux est également de pleine juridiction. L’article R. 514-3-1 du code de l’environnement, lui aussi en vigueur depuis le 12 mai 2024, donne aux demandeurs ou exploitants un délai de deux mois « à compter de la date à laquelle la décision leur a été notifiée ». Les tiers intéressés en raison des inconvénients ou des dangers pour les intérêts des articles L. 211-1 et L. 511-1 disposent de deux mois « à compter du premier jour de la publication ou de l’affichage ». Là encore, le point de départ du demandeur et celui du voisin ne sont pas interchangeables.
Le refus de permis obéit à une autre horloge. L’article R. 421-1 du code de justice administrative dispose que la juridiction « ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Pour le demandeur, le jour utile est en principe celui de la notification du refus, ou de la décision expresse née après un recours administratif. Il faut conserver l’accusé de réception et lire les motifs un par un. Un refus qui se borne à constater l’absence d’arrêté préfectoral d’enregistrement, alors que l’article L. 512-7-3 permet d’accorder le permis avant cet arrêté et réserve seulement l’exécution des travaux, mérite d’être contesté sur ce motif. Il n’en résulte pas que tout refus sera annulé. La mairie peut refuser pour une règle d’urbanisme réelle : hauteur, desserte, zone inconstructible, servitude, pièce manquante au sens du code de l’urbanisme. Le juge examine les motifs écrits, pas l’intention que vous prêtez au service instructeur.
À Paris, le dossier préfectoral d’une installation relevant du 2° de l’article L. 181-1 se forme devant le préfet de police, selon l’article R. 181-2 déjà cité. Dans les autres départements d’Île-de-France, l’autorité de droit commun reste le préfet du département où le projet est situé, sauf compétence ministérielle que le même article réserve. Cette précision ne change ni le délai de deux mois à compter de la notification, ni l’obligation de notifier le recours. Elle change l’auteur de la décision à qui le recours gracieux et la notification doivent être adressés. Une notification envoyée à la mairie de Paris, alors que l’acte attaqué est un arrêté du préfet de police, ne satisfait pas le texte.
Le recours contre le permis lui-même, lorsqu’un tiers l’a déjà attaqué ou lorsque vous devez défendre une autorisation délivrée, suit des règles d’affichage et de notification qui ne sont pas celles de la préfecture. La page du cabinet sur le recours contre un permis de construire les replace dans le contentieux d’urbanisme. Elle ne dispense pas de traiter à part l’arrêté préfectoral, lorsque c’est lui qui bloque l’exploitation ou les travaux.
B. Le voisin ou l’association : quel acte attaquer, et ce que le juge peut encore sauver
Un riverain qui veut faire cesser un projet a souvent deux décisions devant lui, parfois trois s’il existe à la fois un permis, un enregistrement et une autorisation environnementale tenant lieu d’autres actes. Attaquer seulement le permis laisse l’exploitation autorisée par le préfet. Attaquer seulement l’arrêté préfectoral laisse les travaux d’urbanisme debout si le permis est devenu définitif. Chaque acte a son intérêt à agir, son affichage et son délai.
Pour le permis ou la non-opposition à déclaration préalable, l’article R.600-2 du code de l’urbanisme fixe le point de départ du délai à l’égard des tiers : il court « à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain » des pièces mentionnées à l’article R. 424-15. Ce n’est pas l’affichage en mairie qui fait courir ce délai. L’article R.424-15 du code de l’urbanisme impose au bénéficiaire d’afficher sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, dès la notification ou dès l’acquisition du permis tacite, et pendant toute la durée du chantier. Il prévoit en outre, dans les huit jours, un affichage en mairie pendant deux mois, qui peut être remplacé par une publication électronique sur le site de la commune. Un voisin qui calcule son délai à partir du panneau en mairie, alors que le panneau de chantier a été posé plus tôt et maintenu deux mois continus, risque de saisir le juge trop tard. À l’inverse, un affichage de chantier interrompu, illisible depuis la voie publique, ou dépourvu de la mention du recours, peut empêcher le délai d’avoir couru. La preuve de cet affichage se constitue au jour le jour. Elle ne se reconstitue pas facilement six mois après.
La durée de droit commun du recours contentieux reste celle de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, soit deux mois, avec le point de départ spécial de l’article R.600-2 pour les tiers. L’article R.600-1 du code de l’urbanisme ajoute une condition de recevabilité : l’auteur du recours contentieux, et celui d’un recours administratif, doit notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation, à peine d’irrecevabilité. La notification se fait par lettre recommandée avec accusé de réception, « dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours ». Elle est réputée accomplie à la date d’envoi. Cette obligation ne s’applique pas à la contestation d’un permis modificatif, d’une décision modificative ou d’une mesure de régularisation dans les conditions de l’article L. 600-5-2. Pour le permis initial, l’oubli de la lettre recommandée dans les quinze jours francs rend le recours irrecevable, même si la requête a été déposée dans le délai.
L’intérêt à agir n’est pas présumé du seul fait d’habiter la commune. L’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme réserve le recours pour excès de pouvoir d’une personne autre que l’État, une collectivité ou une association au cas où « la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien » qu’elle détient ou occupe régulièrement, ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation. Le texte ne s’applique pas au pétitionnaire qui conteste la décision prise sur sa propre demande. Une association, elle, n’est recevable contre une décision d’occupation ou d’utilisation des sols que si, selon l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme, « le dépôt des statuts de l’association en préfecture est intervenu au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ». Une association créée après l’affichage de la demande, pour les besoins du recours, ne franchit pas ce seuil.
Pour l’autorisation environnementale, le tiers doit être intéressé, selon l’article R. 181-50 du code de l’environnement, « en raison des inconvénients ou des dangers pour les intérêts mentionnés à l’article L. 181-3 ». Le délai de deux mois de l’article R. 181-50 court à compter de la dernière formalité entre l’affichage en mairie, dans les conditions du 2° de l’article R. 181-44, et la publication sur le site internet de la préfecture, prévue au 4° du même article. Si l’affichage est la dernière formalité, le délai court à compter du premier jour de cet affichage. L’article R. 181-44 du code de l’environnement fixe des durées minimales distinctes : l’extrait est affiché en mairie pendant au moins un mois, et l’arrêté est publié sur le site des services de l’État dans le département pendant au moins quatre mois. La durée de publication n’est pas le délai de recours. Le délai de recours des tiers, dans le texte du 12 mai 2024, est de deux mois à compter de la dernière de ces formalités. Des décisions plus anciennes ont appliqué une rédaction antérieure, qui ouvrait aux tiers un délai de quatre mois, parfois prolongé en cas de recours administratif. Cette rédaction n’est pas celle qu’il faut appliquer à une décision publiée sous l’article R. 181-50 actuellement en vigueur. Il faut lire la mention de recours figurant sur l’arrêté et dater l’affichage et la publication, au lieu de reprendre un délai lu dans un arrêt rendu sur un texte antérieur.
L’article L. 514-6 du code de l’environnement ajoute une fin de non-recevoir propre à l’autorisation et à l’enregistrement. « Les tiers qui n’ont acquis ou pris à bail des immeubles ou n’ont élevé des constructions dans le voisinage d’une installation classée que postérieurement à l’affichage ou à la publication de l’acte portant autorisation ou enregistrement de cette installation ou atténuant les prescriptions primitives ne sont pas recevables à déférer ledit arrêté à la juridiction administrative. » Cette irrecevabilité vise l’arrêté d’installation classée. Elle ne tranche pas, à elle seule, la recevabilité d’un recours contre le permis, lequel reste soumis à l’article L. 600-1-2. Un acquéreur arrivé après la publication de l’enregistrement peut être irrecevable contre cet enregistrement et néanmoins devoir vérifier, pièce par pièce, s’il a un intérêt et un délai contre le permis. L’inverse est vrai aussi.
Lorsque le recours contre l’autorisation environnementale est recevable, le juge n’est pas placé devant le seul choix d’annuler tout ou de tout rejeter. L’article L. 181-18 du code de l’environnement lui commande, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, même après l’achèvement des travaux, soit de limiter l’annulation à la phase ou à la partie viciée et de demander la reprise de l’instruction, soit de surseoir à statuer pour permettre une régularisation dans un délai qu’il fixe. Le refus de faire droit à une demande d’annulation partielle ou de sursis est motivé. Si l’annulation ou le sursis n’affecte qu’une partie de l’autorisation, le juge détermine s’il y a lieu de suspendre l’exécution des parties non viciées.
Le Conseil d’État, avis du 10 novembre 2023, n° 474431, publié au Journal officiel, a précisé la portée de ces pouvoirs lorsque le recours vise un enregistrement. Il a rappelé que l’autorisation environnementale est un contentieux de pleine juridiction et que l’article L. 181-18 organise la régularisation et l’annulation partielle. Pour l’enregistrement qui n’est pas absorbé par une autorisation environnementale, ni soumis à une évaluation environnementale donnant lieu à autorisation, le juge de plein contentieux conserve une faculté, et non une obligation calquée sur tous les cas d’autorisation environnementale. L’avis dit notamment que, lorsqu’il prononce l’annulation totale ou partielle d’une décision relative à une installation classée soumise à enregistrement, « il a toujours la faculté, au titre de son office de juge de plein contentieux, d’autoriser lui-même, à titre provisoire, et le cas échéant sous réserve de prescriptions et pour un délai qu’il détermine, la poursuite de l’exploitation de l’installation en cause, dans l’attente de la régularisation de sa situation par l’exploitant ». Pour le bénéficiaire, cette faculté peut éviter un arrêt sec de l’exploitation pendant la régularisation. Elle n’est ni un droit automatique à continuer le chantier, ni une excuse pour avoir commencé les travaux avant l’arrêté d’enregistrement.
Enfin, un recours infondé n’est pas, par lui-même, un recours abusif. Dans l’affaire lyonnaise déjà citée, la société bénéficiaire demandait des dommages et intérêts sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, qui suppose un recours mis en œuvre dans des conditions excédant la défense des intérêts légitimes et causant un préjudice excessif. La cour a rejeté cette demande : les requérants étaient propriétaires de maisons et d’une grange à proximité immédiate, et il ne résultait pas de l’instruction que leur action n’aurait été mise en œuvre qu’en vue de nuire. Le caractère infondé du recours n’a pas suffi. Le bénéficiaire qui veut obtenir des dommages et intérêts doit donc caractériser l’excès et le préjudice, par un mémoire distinct, et non se borner à avoir gagné sur la légalité du permis.
Conclusion
Le permis et l’acte préfectoral se lisent ensemble, mais ils ne se remplacent pas. Pour l’enregistrement, le permis peut être accordé et les travaux attendent l’arrêté du préfet. Pour l’autorisation environnementale, le permis ou la non-opposition peut exister, mais il ne reçoit pas exécution avant la délivrance de cette autorisation, sauf décision spéciale motivée, limitée à certains travaux, et prise aux frais et risques du pétitionnaire. Pour la déclaration, la pièce à joindre au permis est la justification du dépôt, et le délai de quinze jours après la preuve de dépôt concerne la mise en service, non la légalité du permis. Si les travaux ont déjà commencé sans l’acte environnemental requis, la mise en demeure de l’article L. 171-7 peut ordonner la régularisation dans un délai d’un an au plus, suspendre le chantier, et aller jusqu’à la cessation et la remise en état.
Le recours utile est celui qui vise la décision qui vous fait grief, dans le délai qui lui est propre, avec la notification exigée. Deux mois à compter de la notification pour le demandeur, deux mois à compter de la dernière formalité de publicité pour les tiers à l’autorisation environnementale, délai courant du premier jour d’un affichage continu de deux mois sur le terrain pour les tiers au permis : ces points de départ ne se déduisent pas d’une conversation avec le service urbanisme. Ils se prouvent par l’arrêté, l’accusé de réception, le procès-verbal d’affichage et la capture datée de la publication préfectorale. À Paris, pour une installation relevant du 2° de l’article L. 181-1, l’auteur de l’autorisation environnementale est le préfet de police. Ailleurs, c’est en principe le préfet du département. La mairie reste l’interlocuteur du permis, pas le substitut du préfet.
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Maître Reda KOHEN, avocat au Barreau de Paris.
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