Le texte déposé au Sénat le 11 septembre 2026 en première lecture, proposition de loi n° 945 visant à lutter contre les dérives de la marchandisation du secteur de la petite enfance, n’est pas en vigueur : renvoyé à la commission des affaires sociales, il ouvre seulement la navette parlementaire et devra encore être examiné en séance publique au Sénat puis transmis à l’Assemblée nationale avant toute adoption définitive. Pour les parents comme pour les gestionnaires de crèches, l’enjeu reste donc double : comprendre ce que le droit en vigueur permet déjà d’obtenir face à un accueil défaillant ou à un usage contestable des fonds publics, puis mesurer ce que ce texte, s’il était voté en l’état, changerait concrètement. Le dossier législatif, mis à jour le 23 septembre 2026, et le texte déposé, mis en ligne sur le site du Sénat, dessinent un dispositif en onze articles répartis en deux titres : d’un côté un contrôle des crèches resserré au service de la qualité d’accueil, de l’autre un encadrement de l’argent public versé aux grands groupes privés. Cet article confronte chaque apport annoncé aux règles applicables aujourd’hui, avec les recours que les familles peuvent déjà engager et les risques que les professionnels doivent déjà anticiper.
I. Que peut obtenir une famille face à une crèche privée qui dysfonctionne : signaler, faire contrôler et contester ?
A. Comment faire contrôler une crèche et obtenir la mise en conformité : injonction, administrateur provisoire et fermeture
Le point de départ du droit en vigueur reste l’autorisation préalable. Aux termes de l’article L. 2324-1 du code de la santé publique, « la création, l’extension et la transformation des établissements et services gérés par une personne physique ou morale de droit privé ou de droit public accueillant des enfants de moins de six ans sont subordonnées à une autorisation délivrée par le président du conseil départemental ». Le même article ajoute que le projet de création d’un établissement de droit privé fait l’objet, avant la demande d’autorisation, « d’un avis favorable de l’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant », c’est-à-dire la commune compétente au titre de l’article L. 214-1-3 du code de l’action sociale et des familles, avis « rendu au regard des besoins recensés sur son territoire ». Autrement dit, une crèche privée ne peut ouvrir sans un double filtre : besoins du territoire puis autorisation départementale. La Cour de cassation applique cette exigence avec fermeté, y compris quand l’exploitant conteste la qualification juridique de sa structure : « l’infraction reprochée est établie dès lors qu’il est procédé à l’ouverture d’un établissement, quelle que soit sa dénomination ou son objet social, qui, sans entrer dans la catégorie des établissements et services sociaux et médico-sociaux au sens de l’article L. 312-1, I, du code de l’action sociale et des familles, constitue un lieu de vie et d’accueil fondé sur un accompagnement continu et quotidien des personnes prises en charge, quelle que soit sa durée, sans qu’ait été préalablement requise l’autorisation d’ouverture prévue par l’article L. 313-1 du même code » (Cass. crim., 18 novembre 2025, n° 24-86.912). Dans cette affaire, une maison dite de rupture, pourtant titulaire d’un agrément jeunesse et sports, avait accueilli des mineurs de façon quotidienne et continue sans autorisation du président du conseil départemental : la chambre criminelle rejette le pourvoi et confirme la culpabilité pour ouverture sans autorisation. Pour les parents, l’enseignement pratique vaut déjà aujourd’hui : avant d’inscrire un enfant, vérifier l’autorisation départementale, car son absence expose le gestionnaire à des poursuites pénales et fragilise toute demande de financement public.
Une fois l’établissement ouvert, le contrôle appartient d’abord au département. Selon l’article L. 2324-2 du code de la santé publique, « Le président du conseil départemental contrôle l’application du présent code par les établissements et les services mentionnés au premier alinéa de l’article L. 2324-1 », et « Il vérifie que les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement des établissements ou des services […] ne présentent pas de risques susceptibles de compromettre ou menacer la santé, la sécurité, le bien-être physique ou mental ou l’éducation des enfants accueillis ». Le représentant de l’État dans le département peut diligenter ces contrôles à tout moment avec les personnels placés sous son autorité ou celle de l’agence régionale de santé. Tous les cinq ans, une évaluation complète intervient : « Les établissements et les services d’accueil des enfants de moins de six ans mentionnés au premier alinéa de l’article L. 2324-1 font l’objet, tous les cinq ans, d’une évaluation, sur le fondement des référentiels mentionnés au dernier alinéa du II de l’article L. 214-1-1 du code de l’action sociale et des familles » (article L. 2324-2-4 du code de la santé publique), et ses résultats sont communiqués à l’autorité organisatrice, au président du conseil départemental, au préfet et aux organismes débiteurs de prestations familiales.
Quand un manquement est constaté, la gradation des mesures existe déjà. D’après l’article L. 2324-3 du code de la santé publique, « Lorsqu’il estime que les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement d’un établissement ou d’un service d’accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles de compromettre ou menacer la santé, la sécurité, le bien-être physique ou mental ou l’éducation des enfants accueillis », le président du conseil départemental ou le préfet « peut enjoindre au gestionnaire d’un établissement ou d’un service mentionné au premier alinéa de l’article L. 2324-1 d’y remédier, dans un délai qu’il fixe », ce délai devant être « raisonnable et adapté à l’objectif recherché ». Simultanément ou ensuite, un administrateur provisoire peut être désigné pour six mois renouvelables afin d’accomplir « les actes d’administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées ». En cas de non-respect de l’injonction, une astreinte pouvant atteindre 1 000 euros par jour de retard peut être prononcée, avec une possible interdiction de gérer tout nouvel établissement, puis une sanction financière proportionnée au chiffre d’affaires. En cas d’urgence, la fermeture immédiate à titre provisoire peut être ordonnée par arrêté motivé. Les parents qui constatent des faits graves disposent donc déjà d’un levier : signaler par écrit au président du conseil départemental et au préfet, décrire précisément les faits datés, joindre certificats médicaux, photos et témoignages, demander une injonction et un contrôle, et saisir parallèlement le procureur de la République si des violences sont suspectées. Sur le terrain civil, l’obligation de sécurité de l’exploitant s’apprécie au regard des mesures raisonnables : « L’établissement n’était pas soumis à une obligation de résultat au regard du risque de fugue, mais il était simplement tenu de prendre les mesures raisonnables que l’on peut attendre d’un foyer médico-social confronté à un risque connu », et « aucune faute ne peut lui être imputée dans la survenance du dommage » lorsque les diligences du personnel traduisent « une réactivité conforme aux usages et aux exigences pesant sur ce type d’établissements » (CA Saint-Denis de La Réunion, 12 décembre 2025, n° 23/00943). Autrement dit, l’exploitant répond d’une carence caractérisée, non d’un risque zéro, et la démonstration d’une faute suppose des éléments concrets sur l’inadaptation des mesures prises.
Le texte déposé au Sénat ajouterait quatre outils à cet édifice. L’article 1er permettrait au président du conseil départemental de confier par convention quinquennale des missions de contrôle et d’évaluation à des organismes certifiés, cofinancés par la caisse d’allocations familiales, avec des garanties d’indépendance vis-à-vis des établissements évalués et un agrément délivré par le Comité français d’accréditation. L’article 4 créerait une carte professionnelle obligatoire pour les intervenants en crèche, subordonnée à une certification ou à trois années d’exercice, avec entrée en vigueur au 1er janvier 2028 et sanctions pénales complétant l’article L. 2326-1 du code de la santé publique, qui punit aujourd’hui déjà de trois mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende le fait d’ouvrir ou de diriger sans autorisation un établissement ou de faire obstacle au contrôle. L’article 5 imposerait la publication en ligne des résultats des contrôles et évaluations, et l’article 6 créerait une obligation générale de signalement : toute personne constatant un dysfonctionnement grave ou un événement menaçant la santé, la sécurité ou le bien-être des enfants devrait en informer sans délai le président du conseil départemental et le préfet, avec information de l’auteur du signalement sur les suites données. Ces mesures ne s’appliquent pas aujourd’hui : elles supposent un vote, une promulgation et des décrets d’application. En pratique, les familles doivent donc agir sur le fondement du droit en vigueur décrit ci-dessus, tout en conservant les preuves qui serviront aussi dans le cadre futur si le texte entre en vigueur.
B. Comment contester une fraude aux fonds publics et obtenir la sanction : pénalités des caisses et contrôle de la Cour des comptes
La deuxième question que se posent les familles et les contribuables porte sur l’argent : que se passe-t-il quand une crèche privée perçoit des fonds publics sans respecter ses obligations, voire en présentant des données inexactes pour obtenir des versements indus ? Le droit en vigueur donne déjà aux caisses d’allocations familiales un pouvoir de contrôle financier propre, distinct du contrôle sanitaire du département. Les directeurs des organismes débiteurs de prestations familiales « contrôlent l’emploi des fonds versés aux établissements et aux services d’accueil du jeune enfant » et l’application des règles de tarification, et « Ils peuvent contrôler les autres services de leurs organismes gestionnaires qui concourent à la gestion desdits établissements et services » (article L. 2324-2, III, du code de la santé publique). En outre, les établissements et leurs gestionnaires, pour leurs activités consacrées à cette gestion, « sont soumis au contrôle de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale des finances », y compris les personnes morales qui exercent directement ou indirectement leur contrôle et celles qui concourent à leur gestion ou leur fournissent des biens et services. Ce double verrou signifie qu’une caisse peut déjà réclamer des pièces, vérifier l’effectivité de l’accueil, comparer les heures facturées aux heures réalisées, et transmettre ses constats au département et au préfet pour des mesures sanitaires complémentaires.
Quand une fraude est établie, la procédure de sanction suit un cadre précis qui protège aussi les droits du gestionnaire mis en cause. Le régime de référence figure à l’article L. 114-17-2 du code de la sécurité sociale : le directeur de l’organisme « notifie la description des faits reprochés à la personne physique ou morale qui en est l’auteur afin qu’elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire », puis, à l’expiration du délai, « décide de ne pas poursuivre la procédure », « notifie à l’intéressé un avertissement », ou « saisit la commission mentionnée au II du présent article », laquelle « apprécie la responsabilité de la personne physique ou morale dans la réalisation des faits reprochés » et propose le montant de la pénalité. La pénalité ainsi notifiée « peut être contestée devant le tribunal judiciaire spécialement désigné », et son recouvrement peut s’opérer par retenues sur les prestations à venir, avec prescription des faits selon les règles de l’article 2224 du code civil et prescription de l’action en recouvrement par deux ans à compter de la notification. Les contrôles eux-mêmes sont confiés à des agents spécialement habilités : « Les directeurs des organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale […] confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale […], le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l’attribution des prestations » (article L. 114-10 du code de la sécurité sociale), et « Les constatations établies à cette occasion par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire ». Pour une famille confrontée à une surfacturation ou à des heures d’accueil fictives, la démarche utile consiste à signaler les faits à la caisse avec pièces à l’appui, à demander un contrôle de l’emploi des fonds, et à conserver tout échange écrit, car les constatations des agents assermentés feront foi sauf preuve contraire devant le juge.
Le texte déposé au Sénat renforcerait ce volet financier sur deux points. Son article 3 compléterait l’article L. 2324-2 du code de la santé publique pour permettre au directeur de l’organisme débiteur de prestations familiales de prononcer un avertissement ou une pénalité lorsque les contrôles révèlent des agissements visant à obtenir des versements indus avec une intention frauduleuse établie, en renvoyant au régime de l’article L. 114-17-2 du code de la sécurité sociale, avec une pénalité proportionnée aux sommes concernées dans la limite de 70 % de celles-ci, et des agents assermentés et agréés dans les conditions de l’article L. 114-10. Autrement dit, la proposition crée une sanction propre aux crèches pour fraude aux fonds, là où le droit actuel passe par le régime général des pénalités des organismes sociaux et par les mesures sanitaires du département. Son article 2 étendrait le contrôle de la Cour des comptes : à la première phrase de l’article L. 111-7 du code des juridictions financières, qui permet aujourd’hui à la Cour de contrôler certains établissements privés sanitaires, sociaux ou médico-sociaux financés par l’État ou les organismes sociaux, seraient expressément visés les établissements d’accueil du jeune enfant gérés par des personnes physiques ou morales de droit privé, c’est-à-dire les crèches privées. Aujourd’hui, la Cour peut déjà contrôler « les établissements et services de droit privé à caractère sanitaire, social ou médico-social » financés publiquement ainsi que les personnes morales qui les contrôlent au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce ; la proposition vise à lever toute hésitation d’interprétation pour les crèches en les nommant expressément. Là encore, ces extensions n’existent pas encore : elles dépendent du vote du texte et de sa promulgation. En attendant, les signalements aux caisses, à l’inspection générale et à la Cour des comptes par la voie des référés et des rapports publics restent les canaux opérants, et les gestionnaires doivent d’ores et déjà documenter rigoureusement l’emploi de chaque euro public, car l’intention frauduleuse, si elle était retenue demain sur le fondement du nouvel article, exposerait à une pénalité pouvant atteindre 70 % des sommes indues en plus des récupérations d’indus et des mesures sanitaires.
II. Que changerait le texte du Sénat pour les groupes de crèches et le crédit d’impôt des employeurs : investissement, financement et impôt ?
A. Comment les rachats de crèches par des fonds seraient-ils autorisés et sanctionnés : contrôle préalable et amendes versées à la branche Famille ?
Le second titre de la proposition s’attaque à la financiarisation du secteur, c’est-à-dire à la prise de contrôle de groupes de crèches par des organismes de placement collectif ou des fonds d’investissement français ou étrangers. L’article 7 soumettrait toute prise de participation ou acquisition de titres d’une entreprise gérant un ou plusieurs établissements accueillant des enfants de moins de six ans, lorsqu’elle est réalisée par un organisme de placement collectif ou un fonds d’investissement, à une autorisation préalable des ministres chargés des affaires sociales et de l’économie. La délivrance de cette autorisation serait subordonnée à des critères fixés par décret en Conseil d’État, destinés à vérifier que la stratégie d’investissement envisagée reste compatible avec la sécurité et la qualité de l’accueil des enfants. Pour apprécier ces critères, les ministres solliciteraient l’avis de l’Autorité des marchés financiers, de la Caisse nationale des allocations familiales et des services de l’État compétents, et le respect des critères serait contrôlé tous les deux ans. Le texte complet de cette proposition, avec l’exposé des motifs et le cheminement procédural, figure sur le texte n° 945 déposé au Sénat le 11 septembre 2026 (https://www.senat.fr/leg/ppl25-945.html) et son suivi sur le dossier législatif de la proposition (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-945.html).
Le volet répressif de ce contrôle préalable reposerait sur l’Autorité des marchés financiers. D’une part, toute personne qui ne solliciterait pas l’autorisation ou qui passerait outre une décision défavorable notifiée encourrait une sanction au titre du II de l’article L. 621-15 du code monétaire et financier. D’autre part, la commission des sanctions pourrait prononcer, pour les organismes de placement collectif ou fonds concernés, un avertissement, un blâme, une interdiction temporaire ou définitive d’exercice ou une radiation, et, à la place ou en plus, une sanction pécuniaire comprise entre 1 % et 5 % du chiffre d’affaires annuel des fonds, versée à la branche Famille de la sécurité sociale. Pour les groupes déjà détenus par des fonds, le contrôle biennal prévu par le texte signifierait un réexamen régulier de la stratégie d’investissement au regard de la qualité d’accueil, avec un risque financier calibré sur le chiffre d’affaires des fonds eux-mêmes, non sur celui de la seule société de gestion locale. En l’état du droit en vigueur, un tel régime d’autorisation préalable n’existe pas pour les crèches : les opérations relèvent du droit commun des concentrations et du contrôle des investissements étrangers dans les activités sensibles, sans filtre sectoriel propre à la petite enfance. Les acquéreurs doivent donc suivre attentivement la navette : si le dispositif était voté, toute acquisition future sans autorisation préalable exposerait à des sanctions professionnelles et pécuniaires, et les opérations en cours devraient intégrer une condition suspensive liée à cette autorisation.
L’article 8 compléterait ce contrôle des structures par un contrôle du financement public courant : les établissements privés à but lucratif seraient financés par une prestation de service unique versée par les caisses d’allocations familiales, dont le montant serait calculé en fonction de critères fixés par décret après avis du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, parmi lesquels l’activité réalisée, le projet pédagogique, la mixité sociale des enfants accueillis, la proportion de places pouvant accueillir des enfants en situation de handicap, la proportion de personnels diplômés selon un référentiel fixé par arrêté, et la proportion de repas servis conformément à la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous. Concrètement, une crèche qui afficherait un projet pédagogique solide, accueillerait des enfants en situation de handicap, emploierait une part élevée de professionnels diplômés et servirait des repas conformes aux exigences d’une alimentation saine et durable percevrait une prestation plus favorable qu’un établissement qui optimiserait seulement son taux de remplissage. Pour les gestionnaires, l’anticipation passe par la documentation dès maintenant de ces indicateurs : composition des équipes et diplômes, taux d’accueil du handicap, politique d’achats alimentaires et traçabilité des repas, formalisation du projet pédagogique et de la mixité sociale. Pour les parents, ces critères, s’ils entraient en vigueur, offriraient des questions précises à poser lors de la visite : quelle part de professionnels diplômés auprès des enfants, combien de places réellement ouvertes au handicap, d’où viennent les repas et comment la mixité sociale est-elle assurée.
B. Comment le crédit d’impôt des employeurs serait-il réduit et recentré : taux divisé par deux et intermédiaires exclus ?
Le troisième levier financier concerne les entreprises qui réservent des places en crèche pour les enfants de leurs salariés. Le droit en vigueur, à l’article 244 quater F du code général des impôts, prévoit que « Les entreprises imposées d’après leur bénéfice réel peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt égal à 50 % des dépenses ayant pour objet de financer la création et le fonctionnement d’établissements mentionnés au premier alinéa de l’article L. 2324-1 du code de la santé publique et assurant l’accueil des enfants de moins de trois ans de leurs salariés ». Le crédit est plafonné à 500 000 euros par entreprise, subventions publiques déduites, avec un décret d’application. Ce taux de 50 % a soutenu le développement des crèches d’entreprise et des réservations de berceaux par les employeurs, mais il a aussi nourri un marché d’intermédiaires qui facturent aux entreprises des prestations de réservation sans gérer eux-mêmes l’établissement qui accueille l’enfant.
La proposition du Sénat modifierait cet équilibre en deux temps. D’abord, son article 9 remplacerait, au 1 du I de l’article 244 quater F, le taux de 50 % par un taux de 25 %, soit une division par deux de l’avantage fiscal pour les dépenses de création et de fonctionnement. Ensuite, son article 10 exclurait du crédit d’impôt les dépenses de réservation facturées par un tiers qui ne gère pas l’établissement accueillant effectivement l’enfant. Autrement dit, seules les sommes versées directement au gestionnaire qui accueille l’enfant ouvriraient droit au crédit : les marges d’intermédiation facturées par des tiers sortiraient du champ de l’avantage fiscal. Pour une entreprise qui réserve aujourd’hui dix berceaux via un intermédiaire, l’économie du contrat devrait être entièrement revue si le texte était adopté : renégocier en direct avec le gestionnaire, distinguer dans la facturation ce qui relève de la réservation effective des places de ce qui relève de services annexes, et recalculer le coût net après un crédit d’impôt réduit de moitié. Pour les gestionnaires, la conséquence serait symétrique : la contractualisation directe avec les employeurs deviendrait un argument commercial décisif, et les montages avec intermédiaires perdraient leur attrait fiscal.
À Paris et en Île-de-France, où la tension sur les berceaux rend les réservations d’entreprise particulièrement courantes, ces règles auraient une résonance pratique immédiate si elles entraient en vigueur. Les contrôles relèveraient du président du conseil départemental de chaque département francilien et du préfet compétent, les caisses d’allocations familiales de Paris et de la petite couronne vérifieraient l’emploi des fonds, et les familles pourraient saisir la protection maternelle et infantile de leur département en cas de dysfonctionnement grave. Les entreprises franciliennes devraient anticiper la renégociation de leurs conventions de réservation et la vérification de l’autorisation départementale de chaque établissement concerné, car un berceau réservé dans une structure non autorisée exposerait à la fois à un risque juridique et à la perte de l’avantage fiscal. En attendant le vote, aucune de ces deux modifications fiscales ne s’applique : les entreprises continuent de bénéficier du taux de 50 % dans les conditions actuelles, et les dépenses facturées par des tiers restent éligibles jusqu’à l’entrée en vigueur éventuelle de la loi. La vigilance consiste donc à dater chaque dépense, à conserver les factures détaillées par établissement et par enfant, et à insérer dans les nouveaux contrats une clause de revoyure en cas de modification législative du taux ou du périmètre d’éligibilité.
Sur la procédure, la loyauté impose de rappeler l’état exact du dossier : proposition de loi déposée au Sénat le 11 septembre 2026, première lecture devant le Sénat, texte renvoyé à la commission des affaires sociales, sans examen en séance publique ni vote à ce stade, sans transmission à l’Assemblée nationale, sans commission mixte paritaire et sans promulgation. La navette parlementaire se poursuit donc et rien n’est en vigueur. Les familles comme les professionnels doivent agir sur le fondement des articles en vigueur cités dans cet article, dont les liens officiels permettent de vérifier la version applicable, et suivre le dossier législatif de la proposition (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-945.html) pour connaître la date d’un éventuel examen en commission puis en séance.
Conclusion
Le texte déposé au Sénat en première lecture le 11 septembre 2026, proposition de loi n° 945 sur la marchandisation de la petite enfance, n’est pas en vigueur et la navette parlementaire se poursuit : renvoyé à la commission des affaires sociales, il n’a été ni débattu en séance ni voté ni transmis à l’Assemblée nationale. Retenir cette date et cet état procédural évite toute confusion : les contrôles délégués à des organismes certifiés, la carte professionnelle, la publication des contrôles, l’obligation générale de signalement, l’autorisation préalable des rachats par des fonds, la prestation de service unique modulée selon des critères de qualité et la réforme du crédit d’impôt ne sont que des propositions. En revanche, le droit en vigueur offre déjà des leviers effectifs : autorisation préalable du président du conseil départemental après avis de la commune, contrôles sanitaires et injonctions avec astreinte et fermeture possible, contrôles financiers des caisses avec agents assermentés dont les constatations font foi jusqu’à preuve du contraire, sanctions des fraudes aux fonds après procédure contradictoire et avis d’une commission, contrôle de la Cour des comptes sur les financements publics, et responsabilité de l’exploitant pour manquement caractérisé à son obligation de sécurité. Parents, gestionnaires et employeurs ont intérêt à utiliser ces outils sans attendre, à documenter chaque fait et chaque euro, puis à ajuster leurs contrats et leurs pratiques si la proposition, une fois amendée et votée, entre en vigueur.
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