Vous avez signé un compromis au prix du marché, déposé votre déclaration d’intention d’aliéner, puis la mairie annonce qu’elle préempte votre bien à un prix nettement inférieur à celui convenu avec votre acquéreur. La vente semble perdue, l’acquéreur menace de se retirer, et vous vous demandez si ce prix imposé se discute. Il se discute, et selon deux voies distinctes qui obéissent à des juges différents, des délais différents et des stratégies différentes : la contestation du prix devant le juge de l’expropriation, et la contestation de la décision de préemption elle-même devant le juge administratif. Confondre ces deux voies fait perdre des droits, car chacune enferme les parties dans des délais couperets que le Conseil d’État applique avec rigueur, comme l’illustre sa décision du 28 octobre 2025 rendue dans l’affaire des sociétés Caroline et Dragon 1. Cet article décrit pas à pas la mécanique applicable en 2026 : la déclaration d’intention d’aliéner et l’offre à prix décoté, la réponse à apporter dans les deux mois, la fixation judiciaire du prix avec sa date de référence et ses méthodes d’évaluation, puis les moyens d’annulation de la décision de préemption lorsque le projet de la commune ne tient pas, lorsque la préemption est partielle ou lorsque le prix n’est jamais payé. Chaque étape est assortie des textes en vigueur et des décisions lues dans leur intégralité pour ce dossier.
I. Le prix imposé par la mairie se conteste devant le juge de l’expropriation
Quand la commune veut votre bien mais pas à votre prix, la loi organise un bras de fer procédural strictement balisé. Le vendeur qui reste passif perd sa vente par un silence qui vaut renonciation, tandis que le vendeur qui répond dans les formes impose à la commune de saisir le juge dans les quinze jours, sous peine de voir la préemption réputée abandonnée. Comprendre cet échange de délais constitue le point central du dossier.
A. De la DIA à l’offre décotée : répondre dans les deux mois ou perdre la vente
Toute vente d’un bien situé dans un périmètre de droit de préemption urbain commence par une formalité dont l’omission anéantit la transaction. Aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. » Cette déclaration d’intention d’aliéner, la DIA, mentionne obligatoirement le prix et les conditions de la vente projetée, ainsi que les informations dues au titre de la pollution des sols. La déclaration peut être dématérialisée, et lorsque la commune a délégué ou lorsque le représentant de l’État exerce le droit dans les communes carencées en logement social, le maire transmet la DIA dans un délai de sept jours ouvrés. Le titulaire du droit dispose ensuite d’un délai de deux mois pour se prononcer, et il peut adresser au propriétaire une demande unique de pièces permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, dont la liste est fixée limitativement par décret.
Face à votre DIA, la commune dispose de trois réponses possibles, énumérées par l’article R. 213-8 du code de l’urbanisme : renoncer à préempter, acquérir aux prix et conditions que vous proposez, ou vous notifier son offre d’acquérir à un prix proposé par elle et, à défaut d’acceptation, son intention de faire fixer le prix par la juridiction compétente en matière d’expropriation. C’est cette troisième branche qui place le vendeur devant un choix à trois options, ouvert par l’article R. 213-10 du code de l’urbanisme : à compter de la réception de l’offre, vous disposez de deux mois pour notifier à la commune soit que vous acceptez son prix, soit que vous maintenez le prix figurant dans votre DIA et acceptez que le prix soit fixé par le juge, soit que vous renoncez à vendre. La phrase qui suit mérite d’être lue deux fois : « Le silence du propriétaire dans le délai de deux mois mentionné au présent article équivaut à une renonciation d’aliéner. » Ne pas répondre, répondre à côté ou se contenter d’un recours gracieux maladroit peut donc être interprété comme un abandon pur et simple de la vente.
C’est précisément sur ce terrain que le Conseil d’État a tranché le 28 octobre 2025 dans une affaire qui ressemble à beaucoup de dossiers courants. La SCI Caroline avait promis de vendre une parcelle à la SCI Dragon 1, le maire de Montereau-Fault-Yonne avait préempté à 68 000 euros, et la venderesse s’était contentée d’adresser un recours gracieux contestant le prix et rappelant son intention de céder à Dragon 1. Le maire en avait déduit un silence valant renonciation et refusait de saisir le juge. Par sa décision n° 499290 du 28 octobre 2025, le Conseil d’État juge que le juge des référés avait dénaturé les pièces en retenant cette analyse : contester le prix de la préemption dans un recours gracieux, tout en rappelant l’intention de vendre à l’acquéreur initial, équivaut au maintien du prix figurant dans la DIA et à l’acceptation que le prix soit fixé par la juridiction de l’expropriation. La leçon pratique tient en une ligne : dès réception d’une offre décotée, répondez par écrit recommandé en visant expressément le b) de l’article R. 213-10, c’est-à-dire maintien du prix de la DIA et fixation judiciaire, et doublez si nécessaire d’un recours gracieux ou contentieux contre la décision elle-même, sans jamais laisser courir le délai de deux mois sans notification formelle.
Le même arrêt réserve un sort symétrique à la commune qui tarde. Dès lors que le vendeur a opté pour la fixation judiciaire, l’article R. 213-11 du code de l’urbanisme impose au titulaire du droit, s’il estime le prix exagéré, de saisir le juge de l’expropriation dans les quinze jours de la réponse du propriétaire, par lettre recommandée au secrétariat de la juridiction, le propriétaire devant être informé simultanément. La sanction figure dans le texte lui-même : « A défaut de saisine de la juridiction dans le délai fixé par le présent article, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l’exercice de son droit. » Dans l’affaire de Montereau-Fault-Yonne, la commune n’ayant pas saisi le juge dans ce délai de quinze jours après le recours gracieux valant maintien du prix, le Conseil d’État la regarde comme ayant renoncé à la préemption. Pour le vendeur, cela signifie qu’une commune qui notifie une offre décotée puis reste inactive ne bloque pas indéfiniment la vente : passé le délai de saisine, la renonciation est réputée acquise et la vente au prix initial peut reprendre son cours. Vérifiez donc systématiquement la date de votre réponse et comptez les quinze jours suivants avant de considérer la vente comme définitivement empêchée.
B. La fixation judiciaire du prix : date de référence, méthode et sortie du bras de fer
Quand le désaccord sur le prix persiste et que le juge est saisi, l’évaluation obéit aux règles de l’expropriation adaptées par le code de l’urbanisme. Le principe est posé par l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme : « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. » Deux conséquences décisives en découlent. D’abord, le vendeur préempté n’obtient pas les indemnités qui accompagnent une expropriation classique, notamment l’indemnité de remploi censée compenser le coût d’une réinstallation : seul le prix du bien est dû, ce qui rend la discussion sur la valeur vénale d’autant plus importante. Ensuite, le prix est fixé, payé ou consigné selon les règles de l’expropriation, avec une originalité majeure tenant à la date de référence : pour les biens situés hors zone d’aménagement différé, cette date est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme qui délimite la zone où se trouve le bien. Les améliorations, transformations ou changements d’affectation réalisés après cette date ne sont pas présumés spéculatifs, et à défaut de références amiables suffisantes dans la même zone, le juge peut retenir des mutations intervenues dans des zones comparables.
Un jugement récent du juge de l’expropriation de la Gironde montre comment ces règles s’appliquent concrètement à un pavillon préempté. Par son jugement du 7 mai 2026, RG n° 25/00019, le tribunal judiciaire de Bordeaux, juridiction de l’expropriation, devait fixer le prix d’une parcelle de 780 mètres carrés supportant une maison de 90 mètres carrés, préemptée par l’Établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine alors que les propriétaires espéraient 614 000 euros sur la foi d’une offre reçue. Le juge retient comme date de référence le 27 mars 2024, date d’opposabilité de la onzième modification du plan local d’urbanisme intercommunal, écarte la surface de 120 mètres carrés avancée par l’expert des propriétaires faute de mesurage probant, et choisit la méthode par récupération foncière au motif que « la valeur du terrain nu dépassant celle de la maison ». Sur la base de quatre termes de comparaison de terrains à bâtir proches, il fixe un prix unitaire de 750 euros le mètre carré, soit 585 000 euros pour 780 mètres carrés, dont il déduit 5 400 euros de coût de démolition ajustar aux travaux déjà effectués, et alloue en sus 17 500 euros de frais de commission d’agence. Le dispositif « FIXE à 579 600 euros, outre les frais de commission d’agence de 17 500 euros, le prix de la parcelle » illustre trois enseignements : l’offre reçue d’un acquéreur ne lie pas le juge, l’état intérieur dégradé et les désordres structurels pèsent à la baisse même dans un quartier recherché, et chaque mètre carré de surface comme chaque terme de comparaison se discute pièces à l’appui, avec transport sur les lieux et débat contradictoire avec le commissaire du gouvernement.
La fixation judiciaire ne clôt pas pour autant toute liberté des parties. L’article L. 213-7 du code de l’urbanisme prévoit qu’en cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé ou renoncer à la mutation, le silence valant acceptation. Le vendeur qui trouve le prix judiciaire insuffisant peut donc encore retirer son bien de la vente dans ce délai de deux mois, et la commune qui juge le prix trop élevé peut renoncer à acquérir. Si la commune a renoncé avant toute fixation judiciaire, l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme permet au propriétaire de vendre au prix indiqué dans sa DIA, révisé en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Insee depuis la déclaration, avec une limite : sans vente en la forme authentique dans les trois ans de la renonciation, une nouvelle DIA doit être déposée. Enfin, le prix convenu ou fixé doit être payé ou consigné dans les quatre mois, faute de quoi la vente redevient libre, comme l’expose la seconde partie consacrée à la légalité de la décision.
II. La décision de préemption elle-même peut être annulée par le juge administratif
Contester le prix ne suffit pas toujours, notamment quand la décision de la commune ne repose sur aucun projet sérieux, quand elle ne vise qu’une partie de ce que vous vendez, ou quand la commune n’exécute jamais son acquisition. Le contentieux de la légalité relève alors du tribunal administratif, dans le délai de recours de deux mois à compter de la notification ou de l’affichage de la décision, avec la possibilité d’un référé-suspension dont le Conseil d’État reconnaît l’urgence de principe au profit de l’acquéreur évincé. Dans l’arrêt du 28 octobre 2025 précité, le Conseil d’État retient que l’urgence est en principe reconnue quand l’acquéreur évincé demande la suspension d’une décision de préemption, compte tenu de l’objet d’une telle décision et de ses effets à son égard. Vendeur et acquéreur évincé ont chacun intérêt à agir, et leurs interventions réciproques sont recevables, ce qui permet de mener de front la défense du prix et celle de la vente. Si votre dossier mêle autorisation d’urbanisme et stratégie contentieuse, l’analyse d’un avocat en permis de construire et recours en urbanisme à Paris permet d’articuler ces voies sans laisser passer les délais.
A. Un projet réel d’intérêt général, mentionné dans la décision, à la date où la commune préempte
Le droit de préemption n’est pas un droit d’achat discrétionnaire au profit des communes : il ne peut servir qu’à réaliser, dans l’intérêt général, des actions ou opérations d’aménagement répondant aux objets définis par la loi, ou à constituer des réserves foncières en vue de telles opérations. L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme l’exprime en posant que « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé ». Les objets en question figurent à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, qui vise notamment la mise en oeuvre d’un projet urbain, la politique locale de l’habitat, l’accueil des activités économiques, les équipements collectifs, la lutte contre l’insalubrité, le renouvellement urbain ou la sauvegarde du patrimoine. Une décision qui ne mentionne aucun objet, qui vise un motif étranger à ces objets ou qui habille après coup une simple opportunité foncière encourt l’annulation.
Le Conseil d’État a précisé le contrôle du juge dans un arrêt de référence qu’il faut connaître avant d’attaquer ou de défendre une préemption. Par sa décision n° 419259 du 13 mars 2019, rendue à propos d’une préemption exercée à Soisy-sous-Montmorency, il juge que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit « si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date », à condition de faire apparaître la nature de ce projet dans la décision. Trois précisions encadrent ce contrôle. D’abord, la réalité du projet s’apprécie à la date de la décision de préemption, et non au moment où la commune a eu connaissance de votre DIA : un projet élaboré après la réception de la DIA n’est pas pour autant artificiel, et l’arrêt censure la cour d’appel qui avait déduit l’absence de projet antérieur de cette seule chronologie. Ensuite, la mise en oeuvre du droit doit répondre à un intérêt général suffisant, apprécié notamment au regard des caractéristiques du bien et du coût prévisible de l’opération. Enfin, et c’est un point souvent plaidé à tort, la légalité de la préemption n’est pas subordonnée à la preuve que la commune ne pourrait pas réaliser son opération sans votre bien : exiger cette démonstration constitue une erreur de droit. Pour le vendeur, le moyen utile porte donc sur l’absence de projet réel à la date de la décision, sur l’absence de mention de sa nature dans la décision, ou sur l’insuffisance manifeste de l’intérêt général au regard du bien et de son coût, et non sur l’existence d’alternatives foncières dont disposerait la commune.
La motivation formelle de la décision appelle une vigilance du même ordre, dans les deux sens. Par sa décision n° 412820 du 9 mai 2018, le Conseil d’État rappelle que le compte rendu de séance du conseil municipal affiché à la porte de la mairie ne contient que des extraits et n’a pas à reprendre la motivation exigée par l’article L. 210-1 : la cour d’appel ne pouvait donc annuler la délibération de préemption au seul vu d’une photographie de ce compte rendu sommaire, sans inviter les parties à produire la délibération elle-même. Concrètement, si vous attaquez une délibération, réclamez la délibération intégrale et son objet mentionné avant de conclure au défaut de motivation, et si vous défendez la régularité d’une préemption, produisez systématiquement la décision complète avec l’exposé de l’opération envisagée. Dans les deux cas, l’affaire se joue sur pièces, et les pièces décisives sont la DIA, la décision de préemption avec son objet, les documents établissant la réalité du projet à la date de la décision, et la preuve de l’affichage et des notifications qui font courir les délais.
B. Les vices qui libèrent la vente : préemption partielle, prix jamais payé et détournement du bien
Même motivée par un projet réel, la préemption tombe quand elle ne porte pas sur l’intégralité de ce que le vendeur aliène, quand la commune ne paie jamais, ou quand le bien préempté est détourné de sa destination. La cour administrative d’appel de Marseille en a donné une illustration nette par son arrêt n° 20MA00504 du 27 décembre 2021. Le propriétaire avait déposé deux DIA portant sur deux lots issus de la division d’un même immeuble, en précisant dans chacune que la vente de chaque lot était indissociable de la vente concomitante de l’autre, avec mise en copropriété prévue aux compromis. Le maire n’avait préempté que l’un des deux lots. La cour juge que ces deux déclarations, englobées dans une même offre de vente, concernaient une même unité foncière et appelaient une décision de préemption commune, de sorte que la préemption limitée au seul lot n° 1 est annulée. La portée pratique dépasse la copropriété : quand votre projet de vente forme un tout indissociable, par exemple deux parcelles vendues ensemble à un même acquéreur ou un ensemble dont l’équilibre financier suppose la cession globale, faites figurer expressément cette indissociabilité dans chaque DIA avec les pièces qui l’établissent, car la préemption partielle qui la méconnaît encourt l’annulation.
Le même arrêt éclaire le sort du prix qui n’est jamais versé. Le maire avait préempté au prix de la DIA, 80 000 euros, sans payer ni consigner dans les quatre mois. Or l’article L. 213-14 du code de l’urbanisme dispose que le prix est payé ou consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d’acquérir au prix du vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive du juge de l’expropriation, soit l’acte ou le jugement d’adjudication, et qu’en cas de non-respect de ce délai, le vendeur peut aliéner librement son bien. La cour en déduit que la décision devenue caduque pour défaut de paiement reste attaquable : « sa caducité n’entraîne pas sa disparition rétroactive », et dès lors qu’elle a temporairement bloqué la vente, le recours en annulation conserve son objet. Deux conséquences s’en déduisent pour 2026. D’une part, notez la date de la décision d’acquérir ou de la décision judiciaire définitive et comptez quatre mois : sans paiement ni consignation, vous redevenez libre de vendre sans nouvelle DIA préalable liée à cette préemption. D’autre part, ne regardez pas la caducité comme dispensant de tout recours : l’annulation conserve un intérêt, notamment pour effacer les effets produits pendant la période de blocage et pour préparer une demande indemnitaire si le retard vous a causé un préjudice documenté.
Reste l’hypothèse où la commune a payé et acquis, mais utilise ensuite le bien à d’autres fins que l’intérêt général affiché. L’article L. 213-11 du code de l’urbanisme impose que les biens préemptés soient utilisés ou aliénés pour l’un des objets de l’article L. 210-1, cet objet pouvant différer de celui mentionné dans la décision initiale, et organise un droit de retour : si la commune décide, dans les cinq ans de l’acquisition, d’utiliser ou d’aliéner le bien pour d’autres objets, elle doit en informer les anciens propriétaires et leur proposer l’acquisition en priorité, ainsi qu’à l’acquéreur évincé dont le nom figurait dans la DIA en cas de renonciation des premiers. À défaut d’accord amiable, le prix de cette rétrocession est fixé par le juge de l’expropriation selon les règles de l’article L. 213-4. Le non-respect de ces obligations ouvre une action en dommages-intérêts devant le tribunal judiciaire, prévue par l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme. Surveillez donc le devenir du bien pendant cinq ans après la préemption : une revente rapide à un opérateur privé sans délibération motivée, un changement d’affectation sans décision de l’organe délibérant, ou un terrain qui reste en friche sans aucune opération d’aménagement constituent les indices qui justifient de faire vérifier le respect de ces obligations et d’agir en rétrocession ou en indemnisation avec les preuves correspondantes.
En synthèse, la vente menacée par une préemption à prix décoté ne se défend jamais sur un seul front. Répondez à l’offre dans les deux mois en maintenant votre prix et en acceptant le juge, surveillez la saisine du juge par la commune dans les quinze jours, préparez l’évaluation avec des termes de comparaison solides et une attention extrême à la date de référence, et attaquez en parallèle la décision devant le juge administratif quand le projet fait défaut, quand la préemption est partielle ou quand le prix n’est pas payé dans les quatre mois. Cette discipline des délais et des pièces fait la différence entre une vente sauvée au prix du marché et une renonciation subie par silence.
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