Un propriétaire reprend 35 hectares après le départ à la retraite de son fermier. Deux dossiers arrivent sur le bureau du préfet de région : d’un côté, la fille du propriétaire qui veut s’installer ; de l’autre, le GAEC voisin qui veut s’agrandir. Le préfet autorise l’une des deux demandes et rejette l’autre. Le candidat écarté perd non seulement des terres, mais parfois la viabilité de son exploitation. La question se pose alors en termes très concrets : sur quels critères le préfet a-t-il le droit de choisir, et comment attaquer son choix devant le tribunal administratif quand il est irrégulier.

Le contentieux des autorisations d’exploiter en concurrence concentre tout le contrôle des structures : installation contre agrandissement, rangs de priorité du schéma régional, autorisations tacites nées du silence, délais de recours qui piègent les retardataires. Les cinq dernières années ont apporté des décisions majeures, dont deux arrêts du Conseil d’État en 2023 et 2025 qui renversent des idées reçues. Cet article décrit la méthode du préfet, puis la conduite du recours pour le candidat évincé, pièces et délais à l’appui.

I. Le préfet départage les candidats selon le schéma régional des exploitations agricoles

A. Publicité des demandes, candidatures concurrentes et délai de décision

Tout commence par la publicité. L’article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime dispose que « L’autorité administrative assure la publicité des demandes d’autorisation dont elle est saisie, selon des modalités définies par décret ». Cette publicité n’est pas une formalité : c’est elle qui fait naître la concurrence. L’article D. 331-4-1 du même code précise que « Les demandes d’autorisation d’exploiter sont affichées pendant un mois à la mairie des communes où sont situés les biens qui font l’objet de la demande et publiées sur le site de la préfecture chargée de l’instruction ». Le même texte ajoute qu’« A l’expiration du délai de publicité, il est dressé la liste de toutes les candidatures enregistrées pour un même bien ». Concrètement, tout exploitant intéressé par des terres qui se libèrent doit surveiller l’affichage en mairie et le site de la préfecture, puis déposer son dossier avant la date limite indiquée. Celui qui apprend l’opération trop tard ne pourra plus se porter candidat et devra contester l’autorisation accordée à son concurrent, position bien plus difficile.

Le candidat qui ne possède pas les terres doit aussi prévenir le propriétaire. L’article R. 331-4 du code rural et de la pêche maritime exige que « Si la demande porte sur des biens n’appartenant pas au demandeur, celui-ci doit justifier avoir informé par écrit de sa candidature le propriétaire ». L’oubli de cette information écrite fragilise le dossier dès l’instruction et fournit au concurrent un moyen sérieux devant le juge.

Une fois les dossiers déposés, le préfet statue dans un délai contraint. L’article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime prévoit que « Le préfet de région dispose d’un délai de quatre mois à compter de la date d’enregistrement du dossier complet mentionnée dans l’accusé de réception pour statuer sur la demande d’autorisation ». Le même texte autorise une prorogation : « Il peut, par décision motivée, fixer ce délai à six mois à compter de cette date, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l’avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture ou de consultation du préfet d’une autre région ». Les candidatures multiples sont donc expressément visées comme motif de prolongation. À défaut de décision notifiée dans le délai, la sanction est automatique : « A défaut de notification d’une décision dans le délai de quatre mois à compter de la date d’enregistrement du dossier ou, en cas de prorogation de ce délai, dans les six mois à compter de cette date, l’autorisation est réputée accordée ». L’autorisation tacite ainsi née a la même valeur qu’une autorisation expresse, et « En cas d’autorisation tacite, une copie de l’accusé de réception mentionné à l’article R. 331-4 est affichée et publiée dans les mêmes conditions que l’autorisation expresse ». Le candidat évincé doit donc surveiller non seulement les décisions expresses, mais aussi les accusés de réception affichés : une autorisation tacite au profit du concurrent existe peut-être déjà alors qu’aucun arrêté n’a été pris.

Le schéma régional ne se limite pas à une liste de rangs. L’article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit qu’il « fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l’autorisation d’exploiter est requise en application de l’article L. 331-2 », seuil compris entre le tiers et une fois la surface agricole utile régionale moyenne. Chaque région a donc son propre seuil de déclenchement et sa propre grille de priorités, tenant compte des spécificités des territoires et des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Le candidat doit impérativement travailler sur le schéma de sa région, dans sa version applicable au jour de la décision : invoquer le schéma d’une autre région, ou une version abrogée, fait tomber le moyen. Dans l’affaire jugée à Douai en 2020, toute la discussion a porté sur les définitions de l’installation et de l’agrandissement données par le schéma de la région Nord-Pas-de-Calais-Picardie, et la cour a qualifié l’opération au regard de ce seul texte. De même, la commission départementale d’orientation de l’agriculture rend un avis qui éclaire le préfet mais ne le lie pas : un avis défavorable n’interdit pas l’autorisation, et un avis favorable ne la garantit pas. Le candidat évincé a donc intérêt à demander communication de cet avis et du rapport d’instruction pour y chercher les failles de raisonnement du préfet, notamment une mauvaise qualification de son opération ou de celle du concurrent.

B. L’ordre des priorités du schéma régional et les limites posées par le juge

Le fondement du choix préfectoral se trouve dans le schéma directeur régional des exploitations agricoles. L’article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime fixe l’objectif : « L’objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l’installation d’agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d’installation progressive ». Le schéma régional décline cet objectif en rangs de priorité entre les types d’opérations : installation, confortation, agrandissement. L’article L. 331-3-1 du même code autorise le refus « Lorsqu’il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l’article L. 312-1 », ainsi que « Lorsque l’opération compromet la viabilité de l’exploitation du preneur en place ». La hiérarchie est donc claire en principe : à rangs différents, le mieux classé l’emporte.

La cour administrative d’appel de Douai l’a appliqué le 8 décembre 2020 dans une affaire de demandes concurrentes sur 35 hectares dans l’Oise : la demande de la jeune candidate, qualifiée d’installation à titre secondaire relevant du rang de priorité numéro 2 du schéma régional, l’a emporté sur celle de l’EARL concurrente, qualifiée d’agrandissement relevant du rang numéro 6 (CAA Douai, 8 décembre 2020, n° 19DA02127 et 19DA02128). La cour a refusé de comparer globalement les deux exploitations ou d’appliquer un critère de surface par actif dès lors que les rangs différaient : des rangs distincts tranchent le litige sans examen complémentaire. Le tribunal administratif de Versailles avait jugé dans le même sens le 5 octobre 2015 (n° 1202650) en annulant pour erreur de droit les décisions par lesquelles le préfet de l’Essonne avait écarté une salariée agricole pourtant mieux classée que ses concurrents au regard du schéma départemental. Dans cette affaire, la requérante relevait du rang de priorité B4 quand ses concurrents relevaient du rang B7. Le préfet avait préféré ces derniers en invoquant la situation des terres, occupées sous conventions annuelles précaires dans le périmètre d’aménagement de Sénart, et l’impossibilité pour la candidate de disposer durablement de la surface minimale d’installation de 120 hectares. Le tribunal a écarté ces deux motifs : des critères étrangers à l’ordre des priorités ne permettent pas d’écarter une candidature mieux classée. Le jugement se place dans la ligne du Conseil d’État du 30 juillet 2003, Klein, n° 241999, qui impose le respect de l’ordre de priorité fixé par le schéma. Pour le candidat évincé, la méthode de plaidoirie est donc écrite d’avance : établir son rang et celui du concurrent dans le schéma applicable, démontrer l’écart, puis exiger du préfet la justification d’intérêt général ou de circonstances particulières qui seule permet de passer outre.

Mais l’ordre des priorités n’est pas mécanique. Le Conseil d’État a posé le 12 décembre 2023 une règle que beaucoup de praticiens ignorent encore : « le préfet fait en principe application de l’ordre de priorité fixé par le schéma pour rejeter la demande placée à un ordre de priorité inférieur. Il peut toutefois délivrer une autorisation concurrente à une demande de rang inférieur si l’intérêt général ou des circonstances particulières, en rapport avec les objectifs du schéma directeur, le justifient » (CE, 12 décembre 2023, n° 462416 et 462503, GAEC de la Ruais). Le Conseil d’État a censuré la cour administrative d’appel de Nantes qui n’admettait une telle dérogation qu’à titre exceptionnel. Depuis cet arrêt, le candidat le mieux classé ne gagne plus automatiquement : le préfet peut légalement préférer un candidat de rang inférieur s’il motive des circonstances particulières liées aux objectifs du schéma, par exemple des investissements lourds déjà engagés pour une activité d’élevage ou l’installation de jeunes agriculteurs. Le candidat évincé, même prioritaire sur le papier, doit donc lire la motivation de l’autorisation concurrente avant de crier victoire.

Deux précisions récentes complètent le tableau. D’abord, la demande s’apprécie dans sa globalité : la cour administrative d’appel de Lyon a jugé le 5 février 2025 que la surface pondérée par actif se calcule après réalisation du projet entier, sans isoler les seules parcelles en concurrence, et que le tribunal avait commis une erreur de droit en raisonnant parcelle par parcelle (CAA Lyon, 5 février 2025, n° 23LY01639 et 23LY01760). Ensuite, l’autorisation peut n’être que partielle et plusieurs autorisations peuvent coexister au même rang de priorité : le préfet n’est pas obligé de départager des candidats situés au même rang, et c’est alors le propriétaire qui choisit son fermier en signant le bail avec le candidat de son choix. Pour approfondir le statut du fermage et ses évolutions jurisprudentielles récentes, le lecteur peut consulter l’analyse des cinq arrêts du premier semestre 2026 qui redessinent le statut du fermage.

II. Le candidat évincé conteste l’autorisation du concurrent devant le juge administratif

A. Un recours d’urgence contre la montre : qualité pour agir, gracieux et délai de deux mois

Le candidat évincé a qualité pour demander l’annulation de l’autorisation accordée à son concurrent : son intérêt à agir découle directement de sa propre candidature rejetée ou de son éviction des terres convoitées. Les juridictions admettent sans difficulté ces recours croisés, comme le montrent les affaires jugées à Douai, Lyon et Dijon où le concurrent malheureux attaquait l’autorisation du voisin. Le propriétaire des terres peut également intervenir au soutien de l’une des candidatures, et le preneur en place dont la viabilité est menacée dispose de son propre intérêt à agir sur le fondement du deuxième motif de refus légal.

Le premier réflexe consiste à former un recours gracieux devant le préfet, qui proroge le délai contentieux, sans jamais s’en contenter : si le préfet rejette expressément ou implicitement le recours gracieux, le délai de deux mois repart et il faut saisir le tribunal administratif sans attendre. L’article R. 421-1 du code de justice administrative est strict : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Pour les tiers, le point de départ court à compter de l’affichage en mairie et de la publication au recueil des actes administratifs.

Le piège redoutable est celui de l’autorisation tacite. La cour administrative d’appel de Douai a jugé le 28 août 2024 qu’une autorisation tacite née le 15 juin 2021 du silence gardé sur une demande d’autorisation d’exploiter 35 hectares dans l’Oise ne pouvait plus être contestée par une requête enregistrée le 23 mars 2022 : l’accusé de réception avait été affiché en mairie pendant un mois et publié au recueil des actes administratifs avec mention du délai de recours de deux mois, de sorte que le délai avait couru à compter de la date d’affichage la plus tardive et expiré le 30 septembre 2021 (CAA Douai, 28 août 2024, n° 23DA00760). La requérante, pourtant informée de la demande concurrente dès février 2021 et ayant présenté ses observations en mars, a vu sa demande rejetée comme tardive et a été condamnée à 2 000 euros au titre des frais irrépétibles. La leçon est brutale : dès qu’une demande concurrente est connue, il faut surveiller l’affichage de l’accusé de réception en mairie et calculer le délai de deux mois à partir de la naissance de la décision tacite, quatre mois après l’enregistrement du dossier complet. Attendre la notification d’un arrêté qui ne viendra jamais, c’est perdre son recours avant même de l’avoir formé.

En pratique, le dossier de recours doit réunir dès le départ : la copie de sa propre demande et de son accusé de réception, la preuve de sa date d’enregistrement, les captures de l’affichage et de la publication au recueil des actes administratifs avec leurs dates, l’autorisation attaquée ou l’accusé de réception valant autorisation tacite, le schéma régional applicable avec le rang revendiqué, et tous les éléments chiffrés sur la viabilité de son exploitation. Le juge apprécie la légalité à la date de la décision préfectorale, de sorte que les pièces postérieures ne sauvent pas un dossier incomplet au jour où le préfet a statué.

B. Les moyens qui emportent l’annulation et ceux que le juge rejette

Le moyen le plus solide reste la violation de l’ordre des priorités. Quand le préfet écarte le candidat le mieux classé sans motif tiré de l’intérêt général ou de circonstances particulières, le juge annule pour erreur de droit, comme l’a fait le tribunal administratif de Versailles en 2015 face à un préfet qui avait préféré d’autres candidats à une salariée agricole pourtant mieux classée au regard du schéma départemental. Le défaut de motivation au regard du schéma constitue le jumeau de ce moyen : l’article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime impose que « La décision d’autorisation ou de refus d’autorisation d’exploiter prise par le préfet de région doit être motivée au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et des motifs de refus énumérés à l’article L. 331-3-1 ». Une autorisation qui ne précise pas le rang retenu, ou qui vise des considérations étrangères au schéma, encourt l’annulation.

Le deuxième moyen sérieux protège le preneur en place. Le Conseil d’État a jugé le 4 avril 2025, dans un litige viticole à Chablis où le preneur contestait l’autorisation accordée à la société du bailleur après un congé pour reprise, que le préfet devait rechercher si l’autorisation compromettait la viabilité économique de l’exploitation du preneur en place, alors même qu’un contentieux sur la validité du congé était pendant devant le tribunal paritaire des baux ruraux (CE, 4 avril 2025, n° 471890). Le preneur qui exploite encore les terres au jour de la décision préfectorale reste un preneur en place au sens du contrôle des structures, même si son bail est contesté. Cet arrêt éclaire aussi l’articulation entre congé pour reprise et autorisation : l’article L. 411-58 du code rural et de la pêche maritime dispose que « Le bailleur a le droit de refuser le renouvellement du bail s’il veut reprendre le bien loué pour lui-même ou au profit de son conjoint, du partenaire auquel il est lié par un pacte civil de solidarité, ou d’un descendant majeur ou mineur émancipé ». Mais cette reprise de droit privé ne dispense pas le repreneur d’obtenir l’autorisation administrative, et le contrôle du juge administratif sur cette autorisation reste entier.

À l’inverse, trois moyens sont voués à l’échec et doivent être abandonnés. D’abord, confondre soumission à autorisation et motifs de refus : le Conseil d’État rappelle dans ce même arrêt du 4 avril 2025 que les critères qui soumettent une opération à autorisation, notamment les conditions de capacité ou d’expérience professionnelle, ne fondent pas à eux seuls un refus, seuls les motifs de l’article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime le permettant. Ensuite, invoquer le détournement du congé pour reprise : la législation du contrôle des structures étant indépendante de celle des baux ruraux, le preneur ne peut pas faire annuler l’autorisation du repreneur au motif que la demande d’autorisation détournerait les règles du congé, comme l’a tranché le Conseil d’État dans cette affaire de Chablis. Enfin, discuter le calcul global de la demande : contester que le préfet a pris en compte des parcelles hors concurrence pour déterminer le rang de priorité est une erreur, la cour administrative d’appel de Lyon ayant imposé l’appréciation globale du projet après réalisation.

Sur le plan financier, le perdant paie : 1 500 euros dans l’affaire de Douai en 2020, 2 000 euros dans celles de Lyon en 2025 et de Douai en 2024, 3 000 euros devant le Conseil d’État en 2023 et 2025, à chaque fois sur le fondement des frais irrépétibles. Ces montants s’ajoutent aux honoraires de son propre conseil et au coût du temps perdu pendant des procédures qui durent couramment deux à quatre ans entre le tribunal et la cour. Un recours voué à l’échec sur des moyens déjà rejetés par le Conseil d’État coûte donc cher pour aucun gain.

Le candidat évincé qui obtient l’annulation ne récupère pas automatiquement les terres : le juge enjoint au préfet de réexaminer les demandes concurrentes, comme l’avait fait le tribunal administratif de Clermont-Ferrand avant d’être censuré sur le fond par la cour de Lyon. Pendant le réexamen, le propriétaire reste libre de signer un bail avec le candidat de son choix parmi les titulaires d’une autorisation, et le contentieux du bail lui-même relève du tribunal paritaire des baux ruraux, pas du juge administratif. Les deux juges peuvent donc être saisis en parallèle : le tribunal administratif pour l’autorisation, le tribunal paritaire pour le congé ou le bail. Mener les deux procédures de front, avec des calendriers et des moyens distincts, est souvent la condition pour garder effectivement les terres.

En définitive, la concurrence entre candidats se gagne en trois temps : déposer tôt un dossier complet après avoir informé le propriétaire par écrit, vérifier le rang de priorité revendiqué dans le schéma régional applicable, puis surveiller l’affichage pour contester dans les deux mois toute autorisation expresse ou tacite accordée au concurrent. Le préfet choisit, le schéma encadre, et le juge administratif sanctionne l’erreur de droit comme le défaut de motivation. Celui qui néglige la publicité, confond les deux législations ou laisse passer le délai perd son procès avant même de l’avoir utilement plaidé devant le juge.

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