Un courrier du préfet vous apprend qu’un voisin a signalé vos parcelles comme incultes et que l’administration vous met en demeure de les remettre en valeur : un tiers demande l’autorisation de les exploiter à votre place, et si vous laissez passer le délai, vos terres peuvent lui être attribuées avec un bail à ferme imposé. La scène n’a rien d’exceptionnel. Des prairies éloignées que vous fauchez une année sur deux, des terres d’une indivision familiale que personne n’a le temps de suivre, une parcelle en pente que vous entretenez à votre rythme : pour un exploitant voisin à l’étroit, ce sont des terres qui dorment, et le Code rural et de la pêche maritime lui donne le droit de les réclamer.
La procédure de mise en valeur des terres incultes, prévue aux articles L. 125-1 et suivants du Code rural et de la pêche maritime, sanctionne le propriétaire distrait : deux mois pour répondre, un an pour remettre en valeur, et le silence vaut renonciation. Mais elle est exigeante pour le demandeur aussi, et un propriétaire qui réagit vite garde ses terres dans la plupart des cas. Deux arrêts rendus en 2021 et 2022 par les cours administratives d’appel de Nantes et de Douai montrent où ces dossiers basculent : preuve de l’entretien, régularité des notifications et choix du bon juge.
Ce guide est écrit du côté du propriétaire et du fermier en place : ce que le préfet a vérifié avant de vous écrire, comment répondre en deux mois, comment reprendre la main sur un fonds loué, et comment contester devant le bon tribunal.
I. Comprendre ce que la mise en demeure du préfet vous impose
A. D’où vient la procédure et ce que l’administration a déjà vérifié avant de vous écrire
La mise en demeure ne tombe jamais du ciel. Elle est l’aboutissement d’une demande formée par un tiers, car la loi ouvre cette voie à tout le monde : « toute personne physique ou morale peut demander au préfet l’autorisation d’exploiter une parcelle susceptible d’une mise en valeur agricole ou pastorale et inculte ou manifestement sous-exploitée depuis au moins trois ans ». En pratique, le demandeur est presque toujours un exploitant voisin qui cultive des parcelles limitrophes et manque de surface. Dans une affaire jugée à Douai en 2022, c’est un agriculteur exploitant des parcelles voisines qui, par une lettre du 26 avril 2021, a dénoncé au préfet l’état d’inculture d’une parcelle de trois hectares située à Téteghem-Coudekerque-Village, dans le Nord, avant d’en demander l’autorisation d’exploitation (cour administrative d’appel de Douai, 21 juin 2022, n° 21DA02504). Si vous recevez une mise en demeure, commencez donc par identifier le demandeur : c’est avec lui, autant qu’avec l’administration, que le rapport de force se joue.
L’état d’inculture doit remonter à au moins trois ans, délai que la loi « réduit à deux ans en zone de montagne ». Ce n’est pas une impression de terrain, c’est une comparaison encadrée : l’inculture ou la sous-exploitation s’apprécie par comparaison avec les conditions d’exploitation de parcelles de valeur culturale similaire des exploitations agricoles à caractère familial situées à proximité, et « aucune raison de force majeure ne peut justifier cette situation ». Concrètement, le demandeur doit montrer que des terres comparables, autour des vôtres, sont exploitées normalement alors que les vôtres ne le sont pas. Pour vous défendre, le raisonnement est symétrique : si vos prairies sont conduites comme celles des voisins de même valeur culturale, il n’y a pas de sous-exploitation manifeste. Dans l’affaire du Nord, les propriétaires faisaient valoir exactement cela, à savoir que leurs terres n’étaient pas destinées à être cultivées en champs et qu’elles étaient régulièrement entretenues. L’argument n’a pas suffi ce jour-là, mais il indique la bonne méthode : décrivez votre mode d’entretien réel, parcelle par parcelle, et rapportez-le aux usages voisins.
Avant toute mise en demeure, une commission s’est prononcée. À la demande du préfet, le président du conseil départemental saisit la commission départementale d’aménagement foncier, qui se prononce, après procédure contradictoire, sur l’état d’inculture et sur les possibilités de mise en valeur agricole ou pastorale du fonds. Cette décision fait l’objet d’une publicité organisée afin de permettre à d’éventuels demandeurs de se faire connaître. Vérifiez donc si vous avez été entendu par cette commission : convocation reçue, possibilité de présenter vos observations, visite de terrain en votre présence. Le contradictoire devant la commission est le cœur du dossier, car c’est là que se forge la qualification d’inculture, bien avant tout juge. Les services des préfectures décrivent la même chaîne : demande adressée au préfet avec relevé cadastral, plan, photographies et justificatifs des démarches amiables, enquête de terrain de la commission, affichage du résultat en mairie, puis mise en demeure du propriétaire, comme l’exposent par exemple les services de l’État en Ille-et-Vilaine et la préfecture du Var. Tout manquement au contradictoire ou à la publicité est un moyen de contestation à conserver.
Enfin, ne confondez pas cette procédure avec deux voisines. Le contrôle des structures, qui soumet à autorisation préalable les installations et les agrandissements au-delà des seuils du schéma directeur régional, continue de s’appliquer à côté : la loi le dit elle-même, la demande d’autorisation au titre des terres incultes joue « sans préjudice de l’application des dispositions » relatives au contrôle des structures, aujourd’hui codifiées à l’article L. 331-2 du même code. Et la résiliation d’un bail en cours pour friche ou défaut d’exploitation relève d’un autre régime, celui de l’article L. 411-31, qui autorise le bailleur à agir pour des agissements compromettant la bonne exploitation du fonds. Ici, la situation est différente : ce n’est pas votre bailleur qui vous reproche quelque chose, c’est un tiers qui veut prendre votre place avec l’appui du préfet.
B. Les deux mois pour répondre et l’année pour remettre en valeur
Le texte qui accompagne la mise en demeure mérite une lecture au mot près, car il fixe un compte à rebours impitoyable : « Dans un délai de deux mois à compter de la notification de la mise en demeure, le propriétaire ou le titulaire du droit d’exploitation fait connaître au préfet qu’il s’engage à mettre en valeur le fonds inculte ou manifestement sous-exploité dans un délai d’un an ou qu’il renonce. L’absence de réponse vaut renonciation ». Deux mois pour répondre, un an pour exécuter, et le silence vaut abandon. Si vous êtes fermier en place sur les parcelles visées, vous êtes directement concerné comme titulaire du droit d’exploitation : c’est à vous, autant qu’au propriétaire, de répondre et de vous engager.
La réponse qui protège vos terres comporte deux pièces : l’engagement exprès de remettre en valeur dans l’année et un plan de remise en valeur joint à la réponse. Soignez ce plan comme un dossier de candidature, car il sera comparé à celui du demandeur si vous échouez. Décrivez les travaux parcelle par parcelle avec un calendrier : broyage et débroussaillage, clôtures, drainage ou curage des fossés, amendements et analyses de sol, assolement prévu sur l’année, moyens humains et matériels. Chiffrez les travaux, conservez les devis et les factures, photographiez chaque étape avec des repères datés. Un engagement vague, sans plan ni calendrier, expose à une contestation de son sérieux et à un constat de carence au bout de l’année. À l’inverse, un plan précis et exécuté fait échec à la demande du tiers, puisque le préfet ne peut attribuer l’autorisation à un autre que si vous avez renoncé ou si le fonds n’a pas été effectivement mis en valeur dans les délais.
Si le fonds est loué, la loi donne au propriétaire un levier particulier : « Lorsque le fonds est loué, le propriétaire peut en reprendre la disposition, sans indemnité, pour le mettre lui-même en valeur ou le donner à bail à un tiers si le titulaire du droit d’exploitation a renoncé expressément ou tacitement, ou s’il n’a pas effectivement mis en valeur le fonds dans le délai d’un an ». Autrement dit, le fermier en place qui laisse la mise en demeure sans réponse, ou qui s’engage sans rien faire pendant un an, peut perdre la disposition des terres au profit de son propre bailleur, sans indemnité. Le propriétaire dispose alors d’un délai de deux mois à compter du fait qui lui ouvre ce droit pour exercer la reprise, et le fonds repris doit être effectivement mis en valeur dans l’année qui suit la reprise. Pour un bailleur, c’est une porte de sortie à manier avec prudence : la reprise suppose établie la renonciation ou l’inexécution du preneur, et elle oblige à une mise en valeur réelle dans l’année. Pour un fermier en place, le message est simple : une mise en demeure du préfet n’est jamais un courrier à classer, même quand les relations avec le bailleur sont bonnes.
Envoyez votre réponse en recommandé avec accusé de réception, ou déposez-la contre récépissé à la direction départementale des territoires, en gardant une copie complète du plan joint. Si les terres appartiennent à une indivision, faites signer l’engagement par tous les indivisaires ou, à défaut, par ceux qui disposent d’un mandat exprès : la procédure ne s’arrête pas pour un coïndivisaire introuvable, puisque le préfet peut faire désigner un mandataire pour représenter le propriétaire ou les indivisaires dont l’identité ou l’adresse n’a pu être déterminée. Une indivision divisée qui laisse un seul membre répondre faiblement offre au demandeur un angle d’attaque tout trouvé. Vérifiez aussi la régularité formelle de la mise en demeure elle-même : parcelles désignées par leurs références cadastrales, rappel du délai de deux mois, mention de la possibilité de s’engager avec un plan. Une mise en demeure imprécise sur les parcelles ou muette sur vos droits se conteste, et chaque irrégularité conservée par écrit pourra servir devant le tribunal paritaire si la constatation de l’état d’inculture est portée devant lui.
Si personne ne s’engage ou si l’engagement n’est pas tenu, le préfet constate la carence par une décision notifiée au propriétaire et aux demandeurs, qui doivent alors confirmer leur demande en adressant un plan de remise en valeur. C’est à ce stade que le demandeur voisin prend l’avantage, et c’est pourquoi les deux premiers mois sont décisifs. Passé ce cap sans réponse de votre part, vous ne discutez plus de votre engagement, vous discutez de l’attribution à un autre, en position défensive. Notez aussi que pendant ces délais, tout boisement des parcelles est soumis à autorisation, ce qui interdit de figer la situation en plantant pour échapper à la mise en valeur agricole.
II. Garder vos terres : exécuter la remise en valeur ou contester utilement
A. Mettre en valeur pour de bon et verrouiller la sortie de crise
L’exécution est la voie la plus sûre, à condition d’être réelle et prouvée. La loi est explicite sur la sanction : le fonds doit être mis en valeur dans le délai d’un an, et l’autorisation donnée à un tiers peut être résiliée s’il n’exécute pas, ce qui vaut aussi comme avertissement pour vous. Organisez l’année comme un chantier suivi : ordre de démarrage écrit, journal des interventions, factures d’entreprises ou relevés de temps passé, photographies avant, pendant et après avec les mêmes angles de vue, attestations de voisins ou du maire sur la reprise effective de l’exploitation. Faites constater l’état final par un commissaire de justice si le demandeur conteste la réalité des travaux. L’objectif n’est pas seulement cultural, il est probatoire : en cas de litige sur la carence, c’est votre dossier d’exécution qui sera pesé.
Si malgré vos efforts le préfet attribue l’autorisation à un tiers, tout n’est pas perdu, mais le terrain change. « L’autorisation d’exploiter emporte de plein droit l’existence d’un bail à ferme soumis aux dispositions du titre Ier du livre IV nouveau du code rural sans permettre la vente sur pied de la récolte d’herbe ou de foin ». Un bail à ferme naît donc de plein droit entre vous et l’attributaire, et à défaut d’accord amiable, c’est le tribunal paritaire des baux ruraux qui en fixe les conditions et le fermage, le propriétaire pouvant demander l’application du régime des baux à long terme. Le fermage ainsi fixé obéit aux règles ordinaires : « Le prix de chaque fermage est établi en fonction, notamment, de la durée du bail », de l’état des bâtiments, de la qualité des sols et de la structure parcellaire. Vérifiez que le fermage retenu respecte l’encadrement préfectoral applicable dans votre département, et faites fixer par le tribunal un état des lieux d’entrée précis, car il conditionnera l’indemnité d’améliorations et les dégradations en sortie.
Plusieurs garde-fous légaux méritent d’être connus pour négocier ou contester l’attribution. En cas de pluralité de demandes, l’autorisation va « en priorité à un agriculteur qui s’installe ou, à défaut, à un exploitant agricole à titre principal » : si le demandeur n’est ni l’un ni l’autre, son plan est fragile. Si l’autorisation porte sur un fonds donné à bail, « ledit bail prend fin sans indemnité à la date de notification à l’ancien titulaire du droit d’exploitation de l’autorisation donnée au nouveau » : le fermier en place évincé perd son bail sans indemnité, ce qui rend la défense en amont vitale pour lui. Si le propriétaire est inconnu ou si l’indivision est introuvable, le préfet peut demander au juge judiciaire de désigner un mandataire, car « le juge compétent de l’ordre judiciaire peut désigner un mandataire chargé de représenter, dans la procédure tendant à la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées, le propriétaire ou les indivisaires dont l’identité ou l’adresse n’a pu être déterminée ». Les indivisions doivent donc se montrer vigilantes : l’absence d’un coïndivisaire n’arrête pas la procédure, elle la fait poursuivre avec un représentant désigné. Et à l’extrême, si les terres restent sans preneur après carence, « Le préfet peut aussi provoquer l’acquisition amiable ou, à défaut et après avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture, l’expropriation des fonds », notamment pour les mettre à disposition d’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural. L’expropriation reste l’arme ultime, mais son existence donne au préfet un poids considérable dans la phase amiable.
Négociez le bail imposé comme un bail ordinaire, car il vous liera pour neuf ans au moins. Outre le fermage, discutez la durée, la clause de reprise éventuelle, la répartition des travaux d’entretien des fossés et des clôtures, et l’état des lieux d’entrée contradictoire : un bail né d’une autorisation préfectorale ne dispense ni de l’état des lieux ni des règles de sortie, et l’imprécision initiale se paie en fin de bail. Si le tribunal paritaire est saisi pour fixer les conditions, présentez des baux comparables du secteur et l’arrêté préfectoral encadrant les fermages, afin d’éviter un fermage déconnecté de la valeur culturale réelle de terres restées longtemps sans entretien. Le bénéficiaire de l’autorisation doit lui-même mettre en valeur dans l’année, sous peine de résiliation : si l’attributaire se révèle défaillant, ce manquement rouvre votre propre faculté de reprise et de contestation, à condition d’avoir conservé vos preuves d’exécution et de suivi.
Pour situer cette procédure dans l’ensemble du droit rural, un détour par notre synthèse des arrêts récents qui redessinent le statut du fermage, la préemption et le contrôle des structures aide à comprendre comment le bail imposé au titre des terres incultes s’articule ensuite avec le renouvellement, le congé et la préemption du preneur en place.
B. Contester devant le bon juge, avec les moyens qui portent
Le choix de la juridiction est le piège classique de ces dossiers, et la loi le tranche par une répartition à connaître par cœur : « Les contestations relatives à la constatation de l’état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste prévue aux articles L. 125-1 à L. 125-4 sont portées devant le tribunal paritaire des baux ruraux », tandis que « Les contestations relatives à l’état des fonds incultes ou manifestement sous-exploités dressé en application des articles L. 125-5 à L. 125-7 et à l’autorisation d’exploiter accordée par le préfet en vertu de ces mêmes articles sont portées devant la juridiction administrative. Celle-ci peut ordonner le sursis à l’exécution ». En clair : la demande individuelle d’un voisin contre vos parcelles se discute devant le tribunal paritaire des baux ruraux, juge naturel du fermage ; la procédure collective du périmètre départemental et l’autorisation préfectorale qui en découle se contestent devant le tribunal administratif. Saisir l’autre juge, c’est perdre des mois et risquer l’irrecevabilité.
L’arrêt de Douai de 2022 l’illustre sans détour. Les propriétaires de la parcelle de trois hectares avaient saisi le tribunal administratif de Lille pour faire annuler la décision de la commission départementale qui avait déclaré leurs terres en état de sous-exploitation depuis plus de trois ans. La présidente du tribunal avait rejeté leur demande comme portée devant une juridiction incompétente, et la cour d’appel a confirmé : la constatation de l’état de sous-exploitation dans le cadre d’une demande individuelle relève du tribunal paritaire des baux ruraux, non du juge administratif. « La requête de Mmes F… est rejetée », avec deux condamnations de mille euros chacune au titre des frais, l’une au profit du département, l’autre au profit du demandeur voisin intervenu à l’instance. La leçon pour un propriétaire est double : portez la contestation de la constatation devant le tribunal paritaire, et ne laissez pas le demandeur voisin seul face à l’administration, car son intervention pèse sur l’issue et sur les frais.
L’arrêt de Nantes de 2021 montre l’envers du décor, côté procédure collective. Le département du Finistère avait fait arrêter un périmètre de mise en valeur sur la commune de Moëlan-sur-Mer, et le syndicat des propriétaires ruraux avait obtenu du tribunal administratif de Rennes l’annulation de la délibération. La cour d’appel a confirmé l’annulation : « l’irrégularité de la procédure tenant à l’absence de notification de l’avis de consultation à tous les propriétaires concernés entache d’illégalité les décisions contestées ». L’administration s’était contentée de déposer les avis en mairie au lieu de les notifier à chaque propriétaire, y compris aux indivisaires, et ce vice a privé les intéressés d’une garantie. Le département a en outre été condamné à quinze cents euros de frais. Pour un propriétaire visé par un périmètre collectif, le réflexe est donc de vérifier chaque notification : destinataires, adresses, respect du contradictoire, et d’agir vite, car le recours contre une décision préfectorale se forme « dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée » devant la juridiction administrative, avec la possibilité de demander le sursis à exécution.
Anticipez aussi les frais et les délais de chaque voie. Devant le juge administratif, comptez le délai de deux mois pour agir, puis l’instruction et l’audience publique avec les conclusions du rapporteur public ; les deux arrêts cités montrent que le perdant supporte en pratique des frais au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative, mille à mille cinq cents euros dans ces espèces, en plus de ses propres honoraires. Devant le tribunal paritaire des baux ruraux, la procédure est gratuite dans son principe et la conciliation est tentée avant tout débat au fond : préparez-y un dossier aussi rigoureux que devant le préfet, avec vos preuves d’entretien échelonnées sur trois ans, car le tribunal rejuge la réalité de l’inculture et non la seule régularité formelle. Dans les deux cas, une demande de sursis à exécution ou de mesure provisoire peut figer la situation le temps du jugement, à condition de démontrer l’urgence et le doute sérieux : l’attribution imminente des terres à un tiers et la perte d’une récolte en cours constituent typiquement cette urgence.
Sur le fond, les moyens qui portent sont ceux qui attaquent les conditions légales une par une. Contestez la durée : l’inculture doit être établie depuis trois ans au moins, preuves échelonnées à l’appui, et une interruption d’exploitation récente et documentée fait échec à la demande. Contestez la comparaison : si vos terres sont conduites comme les exploitations familiales voisines de même valeur culturale, la sous-exploitation manifeste n’est pas caractérisée. Invoquez la force majeure quand elle existe vraiment : maladie durable, sinistre, contrainte réglementaire dument établie, en sachant que le simple manque de temps ou l’éloignement ne suffisent pas. Contestez la régularité : défaut de contradictoire devant la commission, publicité insuffisante, notification irrégulière, incompétence du signataire. Et n’oubliez pas l’articulation avec le contrôle des structures : l’attributaire qui s’agrandit au-delà des seuils doit aussi obtenir son autorisation à ce titre, ce qui ouvre un second front de contrôle. En revanche, ne mélangez pas les régimes : la résiliation pour friche en cours de bail obéit à l’article L. 411-31, qui exige du bailleur qu’il justifie d’un motif précis, car « le bailleur ne peut demander la résiliation du bail que s’il justifie de l’un des motifs suivants ». Un tribunal paritaire saisi d’une constatation d’inculture n’applique pas les mêmes textes qu’un bailleur qui demande la résiliation : qualifiez exactement votre litige dès l’assignation.
Pour conclure sur un plan d’action concret : dès réception de la mise en demeure, faites dater votre réponse et envoyez-la en recommandé avec accusé de réception dans les deux mois, avec un engagement exprès et un plan de remise en valeur chiffré et calendé. Si vous êtes fermier en place, répondez vous-même comme titulaire du droit d’exploitation et informez votre bailleur. Si vous êtes bailleur d’un fonds loué et que votre preneur reste inerte, préparez la reprise sans indemnité dans le délai de deux mois, puis mettez réellement en valeur dans l’année. Parallèlement, faites vérifier la procédure : contradictoire devant la commission, publicité en mairie, notifications à chaque propriétaire et indivisaire. Et si la constatation est contestable, saisissez le tribunal paritaire des baux ruraux pour une demande individuelle, ou le tribunal administratif dans les deux mois pour un périmètre collectif, en demandant le sursis si l’attribution est imminente. La procédure des terres incultes punit les propriétaires silencieux, mais elle récompense ceux qui répondent vite, exécutent réellement et contestent devant le bon juge.
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