Vous avez trouvé un acquéreur pour votre maison, le prix est fixé, la déclaration d’intention d’aliéner est partie en mairie. Puis la lettre arrive : la commune exerce son droit de préemption, mais à un prix très inférieur à celui de votre vente. La décote est parfois brutale : dans une affaire jugée en 2026, une collectivité d’Île-de-France a proposé 360 000 euros pour un bien déclaré à 3 800 000 euros. Face à ce courrier, beaucoup de vendeurs croient que la cause est entendue et que la puissance publique impose son prix. C’est faux sur deux plans. D’abord, le prix offert par la mairie ne s’impose jamais : à défaut d’accord, c’est le juge de l’expropriation qui fixe le prix, selon les règles de l’expropriation. Ensuite, la décision de préemption elle-même peut être annulée par le tribunal administratif si elle ne repose pas sur un projet réel, clairement mentionné dans la décision. Le Conseil d’État l’a rappelé avec netteté en annulant une préemption motivée par un projet de logements sans consistance.
Cet article décrit les deux batailles à mener, dans l’ordre où elles se présentent : la bataille du prix, qui se joue devant le juge judiciaire de l’expropriation, puis la bataille de la légalité, qui se joue devant le juge administratif. Chacune obéit à des délais couperets, dont certains se comptent en quinze jours. Les manquer, c’est perdre un droit. Les tenir, c’est contraindre la collectivité à justifier son prix et son projet.
I. Le prix imposé par la mairie ne s’impose pas : la bataille du prix devant le juge de l’expropriation
A. Recevoir l’offre de la mairie, la refuser à bon escient et enfermer la collectivité dans des délais couperets
Tout commence par la déclaration d’intention d’aliéner, la DIA. Le texte est formel : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. » Cette déclaration indique obligatoirement le prix et les conditions de la vente projetée. Sans DIA régulière, la vente est nulle, et c’est le vendeur qui en supporte le risque. La DIA doit donc être complète et le prix affiché doit être le prix réel de la transaction convenue avec l’acquéreur.
À compter de la réception de la DIA, le titulaire du droit de préemption dispose de deux mois pour décider. Passé ce délai sans réponse, le droit est perdu : « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. » La mairie peut toutefois demander une fois des documents complémentaires pour apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ou visiter le bien, ce qui suspend le délai. Si le temps restant est inférieur à un mois après la reprise, la collectivité dispose d’un mois entier pour trancher. Vérifiez donc toujours la date de réception de votre DIA par la mairie : c’est elle qui fait courir tous les délais.
La décision de la commune prend alors l’une des formes suivantes : elle renonce et vous vendez librement, elle accepte d’acquérir au prix et aux conditions de votre DIA, ou elle décide de préempter en proposant un prix inférieur. C’est ce troisième cas qui vous concerne ici. Ce prix inférieur n’est qu’une offre. Le propriétaire peut l’accepter ou le refuser en maintenant le prix de sa DIA. Si vous contestez le prix offert, y compris dans un recours gracieux adressé à la mairie, cette contestation vaut maintien du prix figurant dans la DIA et exprime votre volonté de vendre à ce prix, comme le relève une analyse du cabinet Seban, avocats de collectivités, consacrée à la portée du recours gracieux en matière de préemption. Autrement dit, discuter le prix ne fait pas échouer votre vente : cela verrouille votre position sur le prix déclaré.
Une fois votre refus notifié, la balle est dans le camp de la collectivité, et le temps joue contre elle. Si elle estime votre prix exagéré, « il peut, dans le délai de quinze jours à compter de la réception de la réponse du propriétaire, saisir la juridiction compétente en matière d’expropriation par lettre recommandée adressée au secrétariat de cette juridiction. » Ce délai de quinze jours est impératif : « A défaut de saisine de la juridiction dans le délai fixé par le présent article, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l’exercice de son droit. » Concrètement, si la mairie laisse passer quinze jours après avoir reçu votre refus sans saisir le juge, elle est réputée avoir renoncé et vous pouvez vendre votre bien à votre acquéreur au prix de la DIA.
La collectivité doit en outre consigner une garantie financière. Le texte prévoit que « le titulaire du droit de préemption doit consigner une somme égale à 15 % de l’évaluation faite par le directeur départemental des finances publiques. » La copie du récépissé de cette consignation doit être notifiée à la juridiction et au propriétaire dans les trois mois de la saisine, car « A défaut de notification d’une copie du récépissé de consignation à la juridiction et au propriétaire dans le délai de trois mois à compter de la saisine de cette juridiction, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l’acquisition ou à l’exercice du droit de préemption. » Deux couperets, donc : quinze jours pour saisir, trois mois pour justifier de la consignation. Chacun de ces délais manqués éteint la préemption.
Pendant toute cette phase, le propriétaire conserve une porte de sortie : à défaut d’accord sur le prix, il peut retirer son offre, et la collectivité peut elle-même renoncer en cours de procédure. Si le juge a fixé le prix et que sa décision est devenue définitive, la loi ouvre encore une dernière fenêtre : « pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. » Et « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption. » Autrement dit, le prix judiciaire n’est imposé qu’à ceux qui, deux mois après la décision définitive, n’y ont pas renoncé. Quand un accord existe sur le prix, ou quand le prix judiciaire est accepté, « En cas d’accord sur le prix indiqué par le propriétaire ou sur le prix offert par le titulaire du droit de préemption, un acte authentique est dressé dans un délai de trois mois à compter de cet accord pour constater le transfert de propriété. »
B. Comment le juge fixe le prix : méthode, preuves et leçons d’un jugement de 2026
Quand les parties ne s’accordent pas, la règle de principe est simple : « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. » Le juge applique les règles de l’expropriation : il visite les lieux, examine les références de transactions comparables et tient compte de l’avis du service des domaines comme des conclusions du commissaire du Gouvernement. N’attendez donc du juge ni le prix de votre DIA tel quel, ni le prix offert par la mairie : attendez un prix judiciaire, construit sur la consistance du bien, son occupation, son état et le marché local à la date de référence, qui est celle où le document d’urbanisme délimitant la zone est devenu opposable aux tiers.
Un jugement récent montre comment ce mécanisme fonctionne en pratique. Le 15 avril 2026, la juridiction de l’expropriation du tribunal judiciaire de Bobigny a statué sur la préemption d’un ensemble immobilier de 2 086 mètres carrés à Aubervilliers, composé en surface de quarante-cinq boxes de stationnement et en sous-sol de vingt réserves et d’un local technique (tribunal judiciaire de Bobigny, juridiction de l’expropriation de la Seine-Saint-Denis, 15 avril 2026, RG 25/00074). La société propriétaire avait adressé une DIA au prix de 3 800 000 euros, en valeur partiellement occupée. L’établissement public territorial a exercé son droit de préemption par une décision du 19 mars 2025 au prix de 360 000 euros, soit à peine un dixième du prix déclaré. La société a refusé cette offre par courrier du 5 mai 2025 en maintenant son prix, et la collectivité a saisi le juge par un mémoire du 19 mai 2025, réceptionné le 21 mai.
Le tribunal a d’abord vérifié les deux délais couperets. La réponse du propriétaire avait été distribuée le 7 mai 2025, et la saisine reçue le 21 mai entrait dans le délai de quinze jours : la collectivité n’était donc pas réputée avoir renoncé. Ensuite, l’évaluation du directeur départemental des finances publiques s’élevait à 2 090 000 euros, la consignation de 313 500 euros avait été opérée auprès de la Caisse des dépôts et consignations le 26 juin 2025, puis notifiée au juge le 8 juillet et au propriétaire le 3 juillet 2025, dans le délai de trois mois : la procédure était recevable et le prix devait être fixé par le juge.
Sur le fond, le tribunal a retenu que les parcelles étaient enclavées, accessibles par une servitude de passage, que les boxes et les voies étaient en mauvais état, que les réserves du sous-sol souffraient de défauts d’étanchéité et que des épaves et encombrants occupaient les lieux. Le commissaire du Gouvernement proposait 2 295 000 euros. Le tribunal a finalement prononcé que fixé à 1 981 700 euros, en valeur occupée, le prix de vente du bien préempté du bien préempté, en écartant l’exécution provisoire, en condamnant la collectivité à 3 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile et aux dépens.
Le tribunal applique en outre les règles de renvoi du code de l’urbanisme vers le code de l’expropriation pour la date de référence et l’estimation : la valeur se discute à la date du jugement de première instance, en considération de l’usage effectif du bien à la date où le document d’urbanisme délimitant la zone est devenu opposable, et les améliorations postérieures ne sont pas présumées spéculatives. L’occupation joue un rôle mesuré mais réel : un bien occupé vaut moins qu’un bien libre, et le jugement retient expressément une valeur occupée. Si votre maison est louée, assumez-le dans la DIA plutôt que de le dissimuler : le bail apparaîtra de toute façon dans la visite du juge, et la transparence protège votre prix. Si elle est libre, prouvez-le par les factures d’énergie, l’absence de bail et l’état des lieux de sortie du dernier occupant. Trois leçons se dégagent pour le vendeur. Premièrement, l’offre initiale de la mairie ne préjuge en rien du prix final : 360 000 euros proposés, 1 981 700 euros fixés, soit plus de cinq fois l’offre. Deuxièmement, l’état d’entretien, l’enclavement et l’occupation pèsent lourd : le prix judiciaire est resté très inférieur à la DIA de 3 800 000 euros, ce qui montre qu’une DIA surévaluée expose le vendeur à une décote judiciaire. Faites donc évaluer votre bien par un expert avant de déposer la DIA, conservez les diagnostics, les baux, les photos d’entretien et les références de ventes comparables dans le quartier. Troisièmement, la bataille des délais se joue sur pièces : avis de réception de la DIA, de la décision de préemption, de votre refus et de la saisine du juge. Chacun de ces documents peut éteindre la préemption si la collectivité tarde. Constituez dès le premier jour un dossier complet : copie de la DIA avec son accusé de réception, preuve de sa date de réception par la mairie, décision de préemption avec son enveloppe, votre lettre de refus avec son accusé de réception, et copie de tout courrier du greffe du juge de l’expropriation. Ajoutez les pièces qui feront le prix : acte de propriété, diagnostics techniques, baux en cours et quittances, factures de travaux d’entretien, photographies datées de l’état intérieur et extérieur, taxe foncière, et trois à cinq références de ventes comparables dans le même quartier avec leurs dates et leurs surfaces. Ce dossier sert deux fois : devant le juge du prix, il nourrit l’évaluation ; devant le juge administratif, il prouve les dates et verrouille les délais. Un vendeur qui produit vite des références sérieuses pèse sur la fixation judiciaire et crédibilise sa contestation de la légalité, car il montre que son prix de DIA reposait sur le marché et non sur l’humeur.
II. La décision de préemption elle-même peut tomber : la bataille de la légalité devant le juge administratif
A. Pas de préemption sans projet réel, mentionné noir sur blanc dans la décision
Même quand la procédure de prix suit son cours, la décision de préempter peut être contestée pour elle-même devant le tribunal administratif. Le fondement tient en deux phrases du code. D’une part, « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 », et ces objets couvrent notamment « mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat » ainsi que l’accueil d’activités économiques, les équipements collectifs ou le renouvellement urbain. D’autre part, « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. » Une commune ne peut donc préempter ni pour faire obstacle à une vente qui lui déplaît, ni pour constituer un portefeuille foncier sans affectation, ni au visa d’un projet inventé après coup. Ajoutez que le droit de préemption urbain lui-même n’existe que là où la commune l’a institué par délibération, car « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan » : vérifiez toujours que votre bien se situe bien dans le périmètre et que la délibération est en vigueur.
Le Conseil d’État a donné à cette exigence un contenu redoutable pour les collectivités dans un arrêt du 15 juillet 2020 (Conseil d’État, 1re et 4e chambres réunies, 15 juillet 2020, n° 432325, ECLI:FR:CECHR:2020:432325.20200715). Le maire d’Échirolles avait préempté une parcelle en septembre 2011 pour y construire des logements, en invoquant le programme local de l’habitat. La règle posée par le Conseil d’État est double : pour exercer légalement ce droit, les collectivités doivent « justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. » Un projet flou peut suffire dans ses contours, mais il doit être réel à la date de la décision et sa nature doit figurer dans la décision elle-même.
En l’espèce, la décision mentionnait bien la construction de logements, mais le Conseil d’État a constaté que le programme local de l’habitat ne prévoyait aucune construction dans le secteur, que le schéma de faisabilité établi en août 2011 était particulièrement succinct, que la parcelle était enclavée sur trois côtés, exposée aux dangers d’une centrale hydroélectrique et d’une plateforme chimique, constructible seulement sous réserve de mesures de confinement, et qu’elle avait été revendue dès janvier 2012 à l’établissement public foncier local dans un but de réserve foncière. Conclusion : la réalité du projet à la date de la décision n’était pas établie. Le Conseil d’État a annulé l’arrêt d’appel, le jugement du tribunal administratif de Grenoble et les deux décisions du maire, en mettant 5 000 euros à la charge de la commune au titre des frais de justice. Retenez la méthode : comparez la décision de préemption au document d’urbanisme, au programme local de l’habitat et à la réalité physique de votre terrain, puis demandez à la commune les pièces du prétendu projet. Quand le projet n’existe que sur le papier de la décision, le recours a de sérieuses chances de succès. Élargissez la vérification au-delà du projet : contrôlez que la délibération instituant le droit de préemption couvre bien votre parcelle et qu’elle est toujours en vigueur, que l’auteur de la décision avait délégation pour signer, et que la décision mentionne précisément l’objet poursuivi plutôt qu’une formule passe-partout. Demandez par écrit à la commune la communication des pièces du projet allégué : délibération d’objectif, études, plans, calendrier, budget. Une collectivité qui préempte pour un équipement collectif doit pouvoir montrer où en est cet équipement ; une commune qui invoque le logement doit pouvoir rattacher votre terrain à sa programmation. Chaque réponse évasive nourrit le moyen tiré de l’absence de projet réel, et chaque pièce communiquée se confronte au document d’urbanisme applicable. Cette contestation relève du contentieux administratif des décisions d’urbanisme, comparable dans sa logique au fait de contester une décision d’urbanisme à Paris : délais stricts, moyens de légalité précis et pièces à produire sans tarder.
B. Agir dans les deux mois, demander la suspension et tirer les effets de l’annulation
Le recours en annulation obéit à un délai franc : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. » Conservez l’enveloppe et l’avis de réception de la décision de préemption : la date de notification fait courir le délai. Un recours gracieux adressé au maire dans ce délai peut prolonger le temps pour saisir le tribunal, comme le montre l’affaire d’Échirolles où les propriétaires avaient contesté la décision du 20 septembre 2011 avant de saisir le juge contre le rejet du 8 décembre 2011. Mais le recours gracieux ne suspend pas la procédure de fixation du prix devant le juge de l’expropriation : menez les deux actions en parallèle, sans sacrifier l’une à l’autre.
Quand la vente est imminente et que le transfert de propriété menace de rendre l’annulation sans objet pratique, demandez au juge des référés la suspension de la décision. La loi prévoit que « le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. » L’urgence se démontre par la menace d’un transfert irréversible et la perte de votre acquéreur ; le doute sérieux s’alimente des moyens tirés de l’absence de projet réel, du défaut de mention de l’objet dans la décision ou de l’incompétence de l’auteur. Si la suspension est prononcée, le tribunal statue ensuite au fond dans les meilleurs délais. La grille des recours possibles est d’ailleurs bien résumée par l’analyse de l’Union nationale des propriétaires immobiliers, qui distingue le recours en annulation, le référé-suspension, l’action indemnitaire et l’action en réévaluation du prix devant le juge de l’expropriation (grille des quatre recours publiée par l’Union nationale des propriétaires immobiliers) : votre dossier relève le plus souvent des deux premiers et du quatrième.
L’annulation obtenue produit des effets puissants, à condition qu’il n’y ait pas encore eu de transfert de propriété. La loi dispose que « Lorsque la décision par laquelle le titulaire du droit de préemption décide d’exercer son droit est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative et qu’il n’y a pas eu transfert de propriété, ce titulaire ne peut exercer son droit à nouveau sur le bien en cause pendant un délai d’un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive. » Pendant cette année de répit, la commune ne peut pas préempter une seconde fois le même bien. Mieux : « Dans ce cas, le propriétaire n’est pas tenu par les prix et conditions qu’il avait mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner. » Vous vendez donc librement, au prix et aux conditions de votre choix, sans être prisonnier de l’ancienne DIA. Si le transfert de propriété a déjà eu lieu avant l’annulation, la situation se règle autrement, par la restitution du bien ou par une indemnisation, selon l’état de la procédure et les actes passés : c’est une raison supplémentaire de saisir le juge des référés très tôt, avant que la vente forcée ne soit actée. Tenez le calendrier des deux procédures en parallèle : côté prix, quinze jours pour la saisine du juge par la mairie après votre refus, trois mois pour la consignation, puis visite des lieux, audience et jugement, avec deux mois d’option après la décision définitive ; côté légalité, deux mois pour le recours administratif à compter de la notification, référé-suspension immédiat si le transfert menace, puis jugement au fond. Notez chaque date sur un tableau unique partagé avec votre avocat : un délai de prix manqué par la mairie vous rend la vente, un délai de recours manqué par vous vous en prive. Les deux juges ignorent chacun la procédure de l’autre, et aucun ne vous relèvera d’une forclusion.
Enfin, surveillez ce que la collectivité fait du bien après l’avoir acquis, car la loi lui impose d’utiliser son acquisition conformément à l’intérêt général : « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 », un objet qui peut d’ailleurs différer de celui mentionné dans la décision initiale. Si, dans les cinq ans de l’acquisition, la collectivité affecte le bien à un objet étranger à ces finalités, « il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l’acquisition de ce bien en priorité. » Vous disposez alors de trois mois après la notification de la décision de justice devenue définitive pour accepter, faute de quoi vous êtes réputé avoir renoncé, et la personne qui voulait acquérir votre bien doit elle aussi se voir proposer l’acquisition si son nom figurait dans la DIA. Conservez donc votre DIA et l’identité de votre acquéreur : ces documents fondent votre droit de retour si la commune détourne le bien de sa destination.
En somme, la mairie qui préempte votre maison à prix cassé ne gagne qu’une manche provisoire. Refusez l’offre par écrit en maintenant votre prix, surveillez les quinze jours de saisine du juge et les trois mois de consignation, préparez la fixation judiciaire du prix avec un dossier d’état et de références solides, et attaquez en parallèle la décision devant le tribunal administratif dans les deux mois en visant le projet allégué. Le jugement de Bobigny de 2026 montre qu’un prix divisé par dix dans l’offre peut être multiplié par cinq par le juge ; l’arrêt du Conseil d’État de 2020 montre qu’une décision sans projet réel est annulée, avec une année d’immunité et une vente libre à la clé. Chaque délai manqué profite à la collectivité, chaque délai tenu la contraint à prouver son prix et son projet.
Besoin d’un avis rapide sur votre dossier
Vous venez de recevoir une décision de préemption sur votre maison ou votre terrain et le prix proposé ne correspond pas à votre vente. Maître Reda KOHEN, avocat au Barreau de Paris, examine votre DIA, la décision de la mairie et vos délais pour construire la réponse adaptée en droit de l’urbanisme. Appelez le 06 46 60 58 22 ou écrivez via le formulaire de contact du cabinet en joignant la décision reçue et votre déclaration d’intention d’aliéner.