Votre voisin exploite les terres que vous visiez sans autorisation d’exploiter : contester son agrandissement et obtenir les terres devant le tribunal administratif

Vous avez repéré des parcelles à reprendre près de votre siège, déposé une demande d’autorisation d’exploiter, puis appris que le préfet a autorisé votre voisin à les exploiter, ou qu’il les exploite sans aucune autorisation. Cette situation se règle devant le tribunal administratif, pas devant le tribunal paritaire des baux ruraux, et elle obéit à des règles procédurales strictes : ordre des priorités du schéma directeur régional, publicité des demandes, délai de recours de deux mois, mise en demeure préalable avant toute sanction. Un concurrent qui réagit tard ou qui attaque le mauvais acte perd son procès avant même l’examen du fond, comme l’illustre un exploitant débouté pour une requête déposée un mois trop tard. À l’inverse, un candidat évincé qui connaît la mécanique des priorités et des recours peut faire annuler l’autorisation concurrente, faire sanctionner l’exploitation irrégulière et déposer une nouvelle demande dans de meilleures conditions. Cet article présente la méthode complète : comprendre la bataille des priorités, former un recours pour excès de pouvoir recevable et dans les délais, provoquer la sanction de l’exploitation sans droit, puis sécuriser votre propre autorisation et le bail qui l’accompagne.

I. Faire annuler l’autorisation accordée à votre concurrent

A. L’ordre des priorités du schéma directeur décide qui obtient les terres, sauf circonstance particulière démontrée

Le contrôle des structures soumet à autorisation préalable les installations, les agrandissements et les réunions d’exploitations dès que la surface envisagée dépasse le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles, le SDREA. L’article L. 331-2 du Code rural et de la pêche maritime, en vigueur depuis le 15 octobre 2014, dispose ainsi que sont soumises à autorisation préalable « les installations, les agrandissements ou les réunions d’exploitations agricoles » lorsque la surface totale qu’il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma. Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe pour sa part, selon l’article L. 312-1 du même code, « l’ordre des priorités entre les différents types d’opérations concernées par une demande d’autorisation mentionnée à l’article L. 331-2, en prenant en compte l’intérêt économique et environnemental de l’opération ». Chaque région classe les projets : installation d’agriculteurs, confortation d’exploitations, agrandissement, et départage les ex aequo par des sous-critères comme l’engagement en agriculture biologique ou le maintien du nombre d’actifs agricoles.

Lorsque deux candidats visent les mêmes terres avec des rangs différents, le préfet applique en principe cet ordre et rejette la demande la moins prioritaire. L’article L. 331-3-1 du Code rural et de la pêche maritime prévoit en effet que l’autorisation « peut être refusée » dans plusieurs hypothèses, au premier rang desquelles le cas où il existe « un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles ». La viabilité de l’exploitation du preneur en place compromise par l’opération, l’agrandissement excessif au regard des critères du schéma, ou la réduction du nombre d’emplois en cas de mise à disposition à une société, constituent les autres motifs légaux de refus. La décision du préfet doit en outre être motivée au regard du schéma et de ces motifs : l’article L. 331-3 du même code exige que l’autorité administrative « se prononce sur la demande d’autorisation par une décision motivée », et le pouvoir réglementaire précise que cette motivation vise le schéma directeur et les motifs de refus énumérés par la loi. Un arrêté qui se borne à des formules générales sans rattacher l’opération aux rangs du schéma encourt l’annulation pour défaut de motivation.

La règle des priorités n’est pourtant pas mécanique : le préfet peut autoriser un candidat de rang inférieur si l’intérêt général ou des circonstances particulières liées aux objectifs du schéma le justifient. La cour administrative d’appel de Nantes l’a formulé avec netteté dans un arrêt du 12 juillet 2024 : saisi de demandes concurrentes relevant de rangs différents, « le préfet fait en principe application de l’ordre de priorité fixé par le schéma pour rejeter la demande placée à un ordre de priorité inférieur », mais « Il peut toutefois délivrer une autorisation concurrente à une demande de rang inférieur si l’intérêt général ou des circonstances particulières, en rapport avec les objectifs du schéma directeur, le justifient » (CAA Nantes, 4e chambre, 12 juillet 2024, n° 23NT03674). Dans cette affaire, deux candidats se disputaient 54 hectares 01 are 45 centiares sur les communes de Broons, Lanrelas, Plumaugat et Sévignac, dans les Côtes-d’Armor. Le préfet de Bretagne avait d’abord autorisé le requérant, installé en agriculture biologique et donc prioritaire au titre de la sous-priorité 4.2.6 du schéma breton arrêté le 4 mai 2018, puis avait également autorisé le groupement agricole d’exploitation en commun concurrent. Après une annulation prononcée par la cour en janvier 2022 puis une cassation du Conseil d’État le 12 décembre 2023 qui renvoyait l’affaire, la cour a finalement validé la double autorisation : le groupement avait pris des engagements importants sur la foi d’une première autorisation tacite, avec l’acquisition du cheptel, la location de la stabulation et la conclusion d’un bail rural le 1er avril 2018, et son projet permettait l’installation effective, depuis le 1er mars 2018, de deux jeunes agriculteurs, en phase avec les objectifs du schéma de favoriser l’installation et de maintenir le nombre d’actifs agricoles. Le candidat prioritaire, qui contestait l’autorisation concurrente, a donc été définitivement débouté, alors même que sa demande relevait d’un rang supérieur.

L’enseignement pratique est double. D’abord, votre rang de priorité ne suffit jamais à lui seul : vous devez démontrer, pièces à l’appui, que votre projet répond mieux aux orientations du schéma que celui du concurrent, et que les circonstances invoquées par le préfet pour autoriser ce dernier ne relèvent ni de l’intérêt général ni des objectifs du schéma. Dans l’affaire bretonne, le requérant soutenait que l’état avancé du projet concurrent ne constituait ni un motif d’intérêt général ni une circonstance en rapport avec les objectifs du schéma, que la seule installation de deux jeunes agriculteurs ne pouvait justifier une dérogation alors que sa propre candidature installait elle aussi un agriculteur à titre exclusif, et que son projet conduisait au maintien d’une exploitation là où le projet concurrent entraînait la disparition d’une exploitation. La cour a écarté ces moyens au vu des engagements matériels et juridiques déjà pris et de l’installation effective constatée. Ensuite, la comparaison doit porter sur le contenu réel des deux dossiers, y compris les orientations secondaires du schéma : développement du nombre d’exploitations viables, performance économique, sociale et environnementale, amélioration de la structure foncière, encouragement de l’agriculture biologique, qualité de l’eau. Un mémoire qui se limite à affirmer sa priorité sans décortiquer le schéma régional applicable et sans chiffrer les deux projets ne convainc pas le juge administratif. Procurez-vous le SDREA de votre région dans sa version applicable à la date de la décision attaquée, identifiez votre rang exact et vos sous-critères, puis construisez chaque moyen autour d’une rubrique précise du schéma.

B. Le recours du candidat évincé : excès de pouvoir, publicité à surveiller et délai de deux mois qui ne pardonne pas

Le recours contre l’arrêté préfectoral qui autorise votre concurrent est un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif territorialement compétent, dirigé contre l’autorisation elle-même, et non contre le seul rejet de votre recours gracieux. La cour administrative d’appel de Nantes rappelle que le recours gracieux n’a d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, de sorte qu’un recours contentieux formé après son rejet doit être regardé comme dirigé contre la décision initiale, dès lors qu’il est formé dans le délai (même arrêt du 12 juillet 2024). Formez donc vos conclusions contre l’arrêté d’autorisation du concurrent, en visant aussi, par prudence, la décision de rejet de votre recours gracieux, et sollicitez à titre principal l’annulation de l’autorisation concurrente. Si c’est votre propre demande qui a été refusée, demandez en outre, à titre subsidiaire, qu’il soit enjoint au préfet de réexaminer votre demande. Les moyens se répartissent entre la régularité externe, comme l’irrégularité de la procédure ou l’insuffisance de motivation au regard du schéma, et la légalité interne, comme l’erreur d’appréciation des rangs de priorité ou l’erreur manifeste dans l’application des critères de départage. Un propriétaire qui a promis les terres à un candidat peut également contester l’autorisation délivrée à un autre candidat, tandis que la contestation d’un simple refus opposé à un tiers lui est fermée : vérifiez votre qualité pour agir avant de saisir le juge.

Le piège principal reste le délai. Le recours doit être formé dans les deux mois de la publication ou de la notification de la décision, et ce délai court pour les tiers dès l’accomplissement des formalités de publicité prévues par les textes, même sans notification individuelle. L’article R. 331-6 du Code rural et de la pêche maritime organise cette publicité : le préfet notifie sa décision aux demandeurs, aux propriétaires et aux preneurs en place par lettre recommandée, la décision fait l’objet d’un affichage en mairie et d’une publication au recueil des actes administratifs, et « A défaut de notification d’une décision dans le délai de quatre mois à compter de la date d’enregistrement du dossier ou, en cas de prorogation de ce délai, dans les six mois à compter de cette date, l’autorisation est réputée accordée », la copie de l’accusé de réception tenant alors lieu d’autorisation tacite soumise aux mêmes mesures d’affichage et de publication. La cour administrative d’appel de Douai a tiré toutes les conséquences de ce dispositif dans un arrêt du 31 juillet 2025 : une demande déposée le 25 février 2022 pour 16 hectares 70 ares 14 centiares à Brosville et Tourneville, dans l’Eure, sur des terres appartenant au père de la demanderesse mais louées au requérant et mises en valeur par son exploitation agricole à responsabilité limitée, avait donné naissance à une autorisation tacite le 25 juin 2022 après quatre mois de silence, l’accusé de réception du 3 mars 2022 ayant été publié au recueil des actes administratifs le 22 juillet 2022 et affiché dans les deux mairies fin juin 2022 (CAA Douai, 2e chambre, 31 juillet 2025, n° 24DA01121). Le preneur en place, qui avait pourtant été informé de la demande concurrente dès son dépôt et avait pu présenter ses observations, n’a saisi le tribunal que le 21 octobre 2022, après l’expiration du délai qui courait jusqu’au 23 septembre 2022. La cour a jugé sa demande tardive et donc irrecevable, sans examiner le fond.

Trois précisions de cet arrêt conditionnent votre surveillance. D’abord, aucun texte n’impose la notification individuelle de l’accusé de réception au preneur en place, de sorte que vous ne pouvez pas attendre un courrier du préfet pour réagir : c’est à vous de surveiller l’affichage en mairie des communes concernées et le recueil des actes administratifs de la préfecture de région. Ensuite, l’absence de mention des voies et délais de recours sur l’accusé de réception affiché et publié ne fait pas obstacle au départ du délai pour les tiers, car l’obligation de mentionner ces voies et délais ne vaut que pour les destinataires d’une décision prise à leur égard. Enfin, le fait d’avoir été informé de la demande concurrente et d’avoir présenté des observations pendant l’instruction ne prolonge pas le délai et ne dispense pas de former le recours à temps. Concrètement, dès que vous apprenez qu’un voisin a déposé une demande sur des terres que vous convoitez ou que vous exploitez, notez la date de l’accusé de réception, consultez chaque semaine le recueil des actes administratifs et les panneaux d’affichage des mairies concernées, et préparez votre recours dès la naissance prévisible de l’autorisation tacite ou la publication de l’autorisation expresse. Si vous êtes preneur en place, constituez dès l’instruction un dossier d’observations comparant les rangs de priorité, la viabilité respective des deux exploitations et l’effet de l’opération concurrente sur la vôtre, car l’un des motifs légaux de refus vise précisément l’opération qui compromettrait la viabilité de l’exploitation du preneur en place. Et si votre propre demande a été refusée au profit du concurrent, attaquez les deux décisions dans le même délai, en articulant vos moyens autour du rang supérieur que vous revendiquez et de l’absence de circonstance particulière justifiant la dérogation accordée au concurrent. Pour situer ces règles dans l’ensemble du contentieux rural, notamment sur l’articulation avec le bail et la préemption, vous pouvez consulter notre analyse des arrêts 2026 sur le statut du fermage et la préemption.

II. Faire sanctionner l’exploitation sans droit et prendre la place du concurrent

A. Mise en demeure, cessation et amende par hectare : la sanction de celui qui exploite sans autorisation

Exploiter sans autorisation, ou poursuivre l’exploitation malgré un refus, expose à une procédure administrative de mise en demeure puis à une sanction pécuniaire lourde, reconductible chaque année tant que l’irrégularité persiste. L’article L. 331-7 du Code rural et de la pêche maritime prévoit que l’autorité administrative « met l’intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine et qui ne saurait être inférieur à un mois » : cette mise en demeure prescrit soit de déposer une demande d’autorisation, soit, si un refus est déjà intervenu, de cesser l’exploitation des terres concernées. Si l’intéressé, tenu de déposer une demande, ne le fait pas dans le délai, l’administration lui notifie une seconde mise en demeure de cesser d’exploiter dans un délai de même durée, en le mettant à même de présenter ses observations écrites ou orales. Si l’exploitation irrégulière se poursuit après ce délai, l’administration « peut prononcer à l’encontre de l’intéressé une sanction pécuniaire d’un montant compris entre 304,90 et 914,70 euros par hectare », calculée sur la surface de polyculture-élevage illégalement exploitée ou son équivalent après application des coefficients d’équivalence par nature de culture, et « Cette mesure pourra être reconduite chaque année s’il est constaté que l’intéressé poursuit l’exploitation en cause ».

La cour administrative d’appel de Nancy a appliqué ce dispositif avec rigueur dans un arrêt du 22 décembre 2020 : après un refus préfectoral devenu définitif portant sur 82,80 hectares à Villers-la-Montagne, une mise en demeure de cesser l’exploitation notifiée le 27 février 2014 dans un délai d’un mois, restée infructueuse et non contestée, le préfet avait infligé une sanction de 62 121,40 euros ramenée à 61 934,40 euros par la commission des recours du contrôle des structures du Grand Est, et le tribunal administratif de Nancy avait rejeté la demande de décharge (CAA Nancy, 4e chambre, 22 décembre 2020, n° 19NC00071). La cour a confirmé : la mise en demeure, dont ni la loi ni aucun principe ne limite les effets dans le temps, fondait les sanctions prononcées pour les campagnes suivantes tant que l’exploitation irrégulière continuait, sans qu’une nouvelle mise en demeure fût nécessaire pour chaque campagne. Autrement dit, ignorer une mise en demeure de cesser d’exploiter ne fige pas le risque à une seule amende : chaque année d’exploitation persistante peut donner lieu à une nouvelle sanction du même ordre de grandeur, calculée au prorata des hectares concernés.

La sanction n’est toutefois pas automatique dans son montant : elle se conteste d’abord devant une commission des recours avant tout recours contentieux, et ce recours est suspensif. L’article L. 331-8 du même code dispose que l’exploitant sanctionné « peut la contester, avant tout recours contentieux, dans le mois de sa réception, devant une commission des recours », que « les recours devant cette commission sont suspensifs » et que leur instruction est contradictoire, la commission statuant par décision motivée qui peut confirmer la sanction, la ramener à un montant qu’elle détermine dans les limites légales en tenant compte de la situation de la personne, ou constater l’absence de violation et annuler la sanction. La décision de la commission peut ensuite faire l’objet d’un recours de pleine juridiction devant le tribunal administratif, de la part de l’intéressé comme de l’administration. La modulation en fonction de la situation personnelle est effective : le 1er décembre 2021, la commission des recours d’Auvergne-Rhône-Alpes a ainsi ramené à 23 842,20 euros la sanction infligée à une société civile viticole, montant confirmé dans le cadre du contentieux jugé par la cour administrative d’appel de Lyon le 30 avril 2025 (CAA Lyon, 3e chambre, 30 avril 2025, n° 23LY02372). Si vous êtes visé par une mise en demeure, déposez donc immédiatement une demande d’autorisation ou cessez l’exploitation selon ce qui vous est prescrit, contestez toute sanction dans le mois devant la commission en documentant votre situation personnelle et financière, et conservez la preuve de chaque démarche. Si c’est votre concurrent qui exploite sans droit, signalez les faits par écrit au service chargé du contrôle des structures de la direction départementale des territoires, en joignant le parcellaire concerné, les dates d’exploitation constatées et toute pièce établissant l’absence d’autorisation, puis demandez à être informé des suites : la mise en demeure et la sanction fragilisent durablement sa position et ouvrent un espace pour votre propre candidature.

B. Sécuriser votre reprise : nouvelle demande d’autorisation, bail valable et dossier à l’épreuve du juge

L’autorisation d’exploiter et le bail rural sont liés : sans autorisation, le bail peut être anéanti. L’article L. 331-6 du Code rural et de la pêche maritime impose d’abord au preneur de faire connaître au bailleur, dès la conclusion du bail, la superficie et la nature des biens qu’il exploite, avec mention expresse dans le bail, puis il énonce la règle décisive : « Si le preneur est tenu d’obtenir une autorisation d’exploiter en application de l’article L. 331-2 , la validité du bail ou de sa cession est subordonnée à l’octroi de cette autorisation », et « Le refus définitif de l’autorisation ou le fait de ne pas avoir présenté la demande d’autorisation exigée en application de l’article L. 331-2 dans le délai imparti par l’autorité administrative en application du premier alinéa de l’article L. 331-7 emporte la nullité du bail » et « peut faire prononcer par le tribunal paritaire des baux ruraux ». Vérifiez donc systématiquement, avant de signer ou de reprendre un bail, si l’opération dépasse le seuil du SDREA et relève de l’autorisation : un bail conclu sans l’autorisation requise reste suspendu à une nullité que le bailleur, le préfet ou la SAFER préemptrice peut faire prononcer. Réciproquement, si votre concurrent exploite en vertu d’un bail mais sans autorisation ou malgré un refus définitif, cette nullité constitue une arme entre les mains du bailleur et du préfet, parallèlement à votre recours administratif contre son autorisation.

Votre propre demande doit être irréprochable sur la forme comme sur le fond. Sur la forme, la demande d’autorisation s’établit selon le modèle ministériel avec ses justificatifs, et si elle porte sur des biens qui ne vous appartiennent pas, vous devez justifier avoir informé par écrit le propriétaire de votre candidature ; le dossier s’adresse par recommandé avec accusé de réception au préfet de la région du fonds visé, ou se dépose auprès du service instructeur, qui l’enregistre et délivre un accusé de réception après vérification des pièces. Sur le fond, anticipez la comparaison des rangs : décrivez votre projet en reprenant les rubriques du SDREA applicable, chiffrez l’effet sur le nombre d’actifs, la viabilité, la performance environnementale et la structure foncière, et joignez l’étude de viabilité, les engagements bio ou les formations lorsqu’ils conditionnent une sous-priorité, comme le stage et l’étude exigés pour l’installation dans le schéma breton. Si une autorisation tacite est née au profit du concurrent pendant que vous prépariez votre dossier, ne la laissez pas se consolider : attaquez-la dans les deux mois de sa publicité, en visant l’accusé de réception affiché et publié qui en tient lieu. Si votre demande est refusée, formez dans le mois le recours administratif préalable lorsqu’il est requis selon la matière, puis saisissez le tribunal administratif dans les deux mois avec une demande d’injonction de réexamen. Et si le préfet proroge le délai d’instruction de quatre à six mois pour cause de candidatures multiples et d’avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture, mettez ce délai à profit pour déposer des observations complémentaires plutôt que pour attendre : dans les concurrences foncières, le dossier le mieux documenté au regard du schéma l’emporte le plus souvent sur la simple ancienneté de la candidature.

En pratique, ordonnez vos démarches ainsi : surveillez les publications foncières et les affichages, déposez vite une demande complète avec information écrite du propriétaire, présentez des observations sur toute demande concurrente dès l’instruction, attaquez toute autorisation concurrente dans les deux mois de sa publicité, signalez par écrit toute exploitation sans droit pour provoquer mise en demeure et sanction, et ne signez le bail qu’une fois l’autorisation obtenue ou, à défaut, en y insérant une condition expresse liée à son octroi. Les frais de ces procédures relèvent du régime général des dépens administratifs, la partie perdante pouvant être condamnée à rembourser à l’autre une somme au titre des frais exposés : dans les affaires citées, les cours ont systématiquement statué sur ces conclusions accessoires en les rejetant ou en les accueillant selon l’issue du litige. Une concurrence foncière bien conduite combine donc la vigilance calendaire, la maîtrise du schéma régional et l’articulation entre le juge administratif, qui tranche l’autorisation, et le tribunal paritaire, qui tranche la validité du bail.

Pour résumer, votre voisin ne garde les terres que si son autorisation survit à votre recours et à la mise en demeure. L’ordre des priorités du schéma vous donne votre meilleur moyen d’annulation, à condition de le démontrer rubrique par rubrique et de réfuter toute circonstance particulière invoquée pour le concurrent. Le délai de deux mois courant dès l’affichage et la publication vous impose une surveillance hebdomadaire des mairies et du recueil des actes administratifs, sans attendre une notification qui ne viendra jamais pour les tiers. L’exploitation sans autorisation se combat par un signalement écrit précis qui déclenche mise en demeure, cessation et amende par hectare reconductible, avec un recours suspensif devant la commission pour le sanctionné. Et votre reprise ne devient solide qu’avec une demande complète, un bail subordonné à l’autorisation et un dossier chiffré au regard du schéma. Menée dans cet ordre, la contestation cesse d’être une protestation pour devenir une reprise.

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