Vous avez gagné devant le tribunal administratif : le refus de permis de construire opposé par le maire est annulé. Pourtant, des semaines ou des mois plus tard, rien ne bouge. La mairie ne délivre pas l’autorisation, garde le silence, ou vous notifie un nouveau refus fondé sur un autre motif. Cette situation, fréquente en contentieux de l’urbanisme, plonge les pétitionnaires dans l’incompréhension : à quoi sert une victoire juridictionnelle si l’administration refuse de l’exécuter ? La réponse du droit est claire. L’annulation du refus ressaisit l’administration de votre demande, et le juge peut lui enjoindre de délivrer le permis. Si elle résiste, l’astreinte puis la liquidation financière prennent le relais. Encore faut-il demander les bonnes mesures, au bon moment, devant la bonne juridiction. Cet article explique, à partir des textes en vigueur et de décisions lues intégralement, ce que l’annulation impose à la mairie, quand le juge doit ordonner la délivrance, ce que la commune peut encore vous opposer, et comment obtenir l’exécution forcée quand elle s’entête.
I. L’annulation du refus ressaisit la mairie et ouvre droit à l’injonction de délivrer
A. Une demande toujours vivante : réinstruction obligatoire, gel des règles nouvelles et confirmation dans les six mois
Premier réflexe après l’annulation : comprendre que votre demande de permis n’a pas disparu. La cour administrative d’appel de Douai l’a rappelé dans un arrêt du 18 janvier 2024 : « l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir de la décision qui a refusé de délivrer un permis de construire ou qui a sursis à statuer sur une demande de permis de construire, impose à l’administration, qui demeure saisie de la demande, de procéder à une nouvelle instruction de celle-ci, sans que le pétitionnaire soit tenu de la confirmer » (CAA Douai, 18 janvier 2024, n° 22DA01964). La mairie doit donc réexaminer votre dossier d’elle-même. Vous n’avez pas à déposer une nouvelle demande pour relancer la procédure, même si, comme on le verra, confirmer par écrit reste souvent utile pour faire courir les délais.
Deuxième protection, décisive quand le plan local d’urbanisme a changé entre-temps : les règles nouvelles ne peuvent pas vous être opposées. Aux termes de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, « Lorsqu’un refus opposé à une demande d’autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol ou l’opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l’objet d’une annulation juridictionnelle, la demande d’autorisation ou la déclaration confirmée par l’intéressé ne peut faire l’objet d’un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée sous réserve que l’annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire. » Concrètement, si le maire avait refusé votre maison en 2021 et que le nouveau plan, adopté en 2023, rend le terrain inconstructible, la mairie ne peut pas invoquer ce plan contre votre demande confirmée, à condition que l’annulation soit définitive et que vous ayez confirmé dans les six mois de sa notification.
Le Conseil d’État a précisé le fonctionnement de ce mécanisme dans un arrêt publié au recueil Lebon le 13 novembre 2023. Il juge que « lorsqu’un refus de permis de construire ou une décision d’opposition à une déclaration préalable a été annulé par un jugement ou un arrêt et que le pétitionnaire a confirmé sa demande ou sa déclaration dans le délai de six mois suivant la notification de cette décision juridictionnelle d’annulation, l’autorité administrative compétente ne peut rejeter la demande de permis, opposer un sursis à statuer, s’opposer à la déclaration préalable dont elle se trouve ainsi ressaisie ou assortir sa décision de prescriptions spéciales en se fondant sur des dispositions d’urbanisme postérieures à la date du refus ou de l’opposition annulé » (CE, 13 novembre 2023, n° 466407, publié au recueil Lebon). Dans cette affaire, des propriétaires avaient vu leurs déclarations préalables de division annulées puis confirmées, et la commune prétendait leur opposer un sursis à statuer fondé sur l’avancement du futur plan : le Conseil d’État a validé l’annulation de ce sursis. Le bénéfice reste toutefois suspendu au caractère définitif de l’annulation : le pétitionnaire « ne peut bénéficier de façon définitive du mécanisme institué par l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme que si l’annulation juridictionnelle de la décision de refus ou d’opposition est elle-même devenue définitive, c’est-à-dire, au sens et pour l’application de ces dispositions, si la décision juridictionnelle prononçant cette annulation est devenue irrévocable ». Si le permis délivré sur ce fondement est ensuite remis en cause parce que l’annulation du refus fait l’objet d’un sursis à exécution ou est annulée, la commune peut retirer l’autorisation dans les trois mois de la notification de la nouvelle décision, après vous avoir invité à présenter vos observations.
Troisième levier, souvent méconnu : la confirmation écrite fait courir un nouveau délai qui peut produire un permis tacite. La même cour de Douai précise : « En revanche, un nouveau délai de nature à faire naître une autorisation tacite ne commence à courir qu’à dater du jour de la confirmation de sa demande par l’intéressé. » (CAA Douai, 18 janvier 2024, n° 22DA01964) La cour ajoute que cette confirmation fait courir le délai à l’expiration duquel le silence gardé par l’administration fait naître un permis tacite, en visant l’article R. 424-1. Dans l’affaire jugée, une société avait confirmé sa demande le 21 octobre 2021 après l’annulation d’un sursis à statuer, et obtenu ainsi un permis tacite à l’expiration du délai d’instruction de trois mois. Le texte applicable figure aujourd’hui à l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite. » La leçon pratique est directe : dès la notification du jugement d’annulation, confirmez votre demande par lettre recommandée avec accusé de réception dans les six mois, et conservez la preuve de cet envoi. Cette confirmation verrouille le gel des règles nouvelles et fait courir le délai du tacite.
B. L’injonction de délivrer : ce que vous devez demander au juge, et quand il doit l’ordonner
L’annulation seule ne vaut pas permis. Pour que le jugement ordonne la délivrance, vous devez avoir présenté des conclusions expresses en ce sens. Le fondement figure à l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. » Sans conclusions à fin d’injonction, le juge annule mais n’ordonne rien, et vous restez dépendant du bon vouloir de la mairie. Vérifiez donc vos écritures avant l’audience : la demande d’injonction doit y figurer, assortie si possible d’un délai d’exécution et d’une astreinte.
Lorsque ces conclusions existent et que tous les motifs du refus ont été censurés, l’injonction devient en principe obligatoire pour le juge. La formule de référence a été posée par le Conseil d’État dans son arrêt du 13 novembre 2023 : « lorsque le juge annule un refus d’autorisation d’urbanisme, y compris une décision de sursis à statuer, ou une opposition à une déclaration, après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative » (CE, 13 novembre 2023, n° 466407). Cette règle repose sur deux piliers que vous devez activer. D’une part, la motivation complète du refus, imposée par l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, », texte qui vise notamment l’ensemble des absences de conformité aux dispositions mentionnées à l’article L. 421-6. D’autre part, l’obligation faite au juge de purger tous les moyens, prévue à l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier. » Demandez systématiquement au juge de se prononcer sur chaque motif du refus : chaque motif écarté verrouille un peu plus l’injonction.
Deux exceptions seulement permettent au juge de refuser l’injonction malgré la censure de tous les motifs invoqués : « Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L 600-2 du code de l’urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. » (CE, 13 novembre 2023, n° 466407) Autrement dit, un motif d’illégalité que la mairie n’avait pas vu mais qui rend le projet objectivement impossible, ou un fait nouveau comme la destruction du terrain d’assiette ou l’apparition d’un risque avéré, peut faire échec à la délivrance. Hors ces deux cas, le juge doit enjoindre.
Un exemple concret illustre la mécanique. Par un arrêt du 24 mars 2022, la cour administrative d’appel de Marseille a annulé le refus opposé par le maire de Mimet à deux pétitionnaires qui voulaient construire une maison d’habitation, au motif que la commune n’avait pas démontré l’atteinte à la sécurité publique alléguée sur le fondement de l’article R. 111-2, alors que l’accès des secours était possible et qu’une citerne incendie pouvait être imposée par prescription. La cour a ensuite tiré la conséquence logique : « Il est enjoint au maire de la commune de Mimet de délivrer à Mmes A… et C… le permis de construire sollicité, le cas échéant assorti de prescriptions sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt » (CAA Marseille, 24 mars 2022, n° 20MA01675). Retenez la souplesse de l’outil : l’injonction peut imposer un permis assorti de prescriptions spéciales, sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, selon lequel « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. » Quand le risque allégué par la mairie peut être neutralisé par des prescriptions, concluez expressément à une injonction de délivrer, le cas échéant sous prescriptions : vous privez la commune de son dernier argument.
II. La mairie résiste : nouveau refus, silence ou manoeuvres, les réponses du droit
A. Ce que la commune peut encore vous opposer, et ce qui ne passe plus
Face à une injonction, certaines communes tentent de rouvrir le débat en notifiant un nouveau refus fondé sur un motif inédit, ou en exhumant un second refus précédemment opposé à une autre demande. Ces manoeuvres se heurtent à des verrous précis qu’il faut connaître pour les déjouer.
Premier verrou, dans le sens inverse : l’autorité de la chose jugée protège aussi la commune quand un permis identique a été définitivement annulé. Le Conseil d’État l’a jugé le 21 septembre 2023 dans un arrêt publié au recueil Lebon : « L’autorité de chose jugée s’attachant au dispositif d’un jugement, devenu définitif, annulant un permis de construire ainsi qu’aux motifs qui en sont le support nécessaire fait obstacle à ce que, en l’absence de modification de la situation de droit ou de fait, le refus opposé antérieurement ou ultérieurement par l’autorité administrative à la demande d’un permis ayant le même objet soit annulé par le juge administratif dès lors que ce refus est fondé sur le même motif que celui ayant justifié l’annulation du permis de construire » (CE, 21 septembre 2023, n° 467076, publié au recueil Lebon). Dans cette affaire, le permis accordé après le refus initial avait été définitivement annulé par les voisins pour risque de glissement de terrain, et la société attaquait le refus initial fondé sur ce même risque : le pourvoi a été rejeté. La morale est symétrique. Si les voisins ont fait annuler définitivement un permis identique au vôtre pour un motif de fond, ne vous acharnez pas à faire annuler le refus fondé sur ce même motif sans démontrer un changement de droit ou de fait. En revanche, si c’est votre refus qui a été annulé et que la mairie vous oppose un nouveau refus fondé sur le motif même que le juge a censuré, sans changement de circonstances, ce nouveau refus méconnaît l’autorité de la chose jugée et encourt à son tour l’annulation.
Deuxième verrou : un litige distinct, portant sur une autre demande, ne permet pas d’enterrer l’injonction. La cour administrative d’appel de Marseille vient de le rappeler dans un arrêt du 21 mai 2026. Un pétitionnaire avait obtenu en 2019 l’annulation du refus de 2017 avec injonction de délivrer, confirmée en appel en 2022. La commune refusait d’exécuter en invoquant un second refus, opposé en 2018 à une nouvelle demande sur le même terrain pour risque d’inondation, refus validé par un autre jugement devenu définitif. La cour écarte l’argument : « ce nouveau litige distinct demeure sans influence sur l’autorité de la chose jugée par le jugement du 25 novembre 2019 et les mesures d’exécution dont il est assorti ». Elle ajoute qu’« un tel motif de refus de permis, qu’elle n’a au demeurant pas invoqué au cours de l’instance contentieuse, ne peut être regardé comme une circonstance de fait nouvelle rendant matériellement impossible l’exécution du jugement à la date du présent arrêt » et que « la commune ne peut remettre en cause, dans le cadre de la présente procédure d’exécution, le bien-fondé de l’injonction prononcée par le tribunal administratif de Marseille par un jugement définitif » (CAA Marseille, 21 mai 2026, n° 24MA00250). Si la mairie vous oppose un second refus pour faire échec à l’injonction, répondez que le juge de l’exécution ne rejuge pas le fond : il exécute. La commune aurait dû soulever ce motif pendant l’instance ; après le jugement définitif, il est trop tard.
Troisième point de vigilance : la demande d’éclaircissement ne suspend rien. Dans la même affaire, la commune avait saisi la cour d’une demande d’éclairage sur les modalités d’exécution. La cour constate que « cette demande ne tend pas à faire éclaircir la portée de l’injonction prononcée par le tribunal, à savoir la délivrance par le maire du permis de construire sollicité par M. B…, mais uniquement à faire état d’obstacles à l’exécution du jugement pour les motifs précédemment écartés » (CAA Marseille, 21 mai 2026, n° 24MA00250). Une vraie obscurité peut justifier une demande sur le fondement de l’article R. 921-1 du code de justice administrative, mais un prétexte dilatoire se retourne contre la commune et nourrit l’astreinte.
Enfin, anticipez l’argument tiré des voies de recours de la mairie. L’appel et le pourvoi en cassation ne sont pas suspensifs en contentieux administratif : la commune doit exécuter le jugement même si elle fait appel, sauf sursis à exécution accordé par le juge d’appel. Ne laissez pas un courrier municipal affirmant que « l’affaire est pendante devant la cour » paralyser votre dossier. Relancez par écrit, mettez en demeure, puis saisissez le juge de l’exécution.
B. Obtenir l’exécution forcée : demande au juge, astreinte et liquidation, étape par étape
Quand la mise en demeure reste lettre morte, la procédure d’exécution prend le relais. Son fondement figure à l’article L. 911-4 du code de justice administrative : « En cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d’en assurer l’exécution. Si le jugement ou l’arrêt dont l’exécution est demandée n’a pas défini les mesures d’exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d’exécution et prononcer une astreinte. » Adressez votre demande à la juridiction qui a rendu la décision : le tribunal pour un jugement définitif, la cour en cas d’appel, y compris quand le jugement frappé d’appel est en cause. Le juge de l’exécution ne peut pas remettre en cause les mesures déjà ordonnées ; il peut en revanche les préciser, fixer un délai et les assortir d’une astreinte, en tenant compte des circonstances de droit et de fait à la date où il statue, des diligences déjà accomplies et de celles qui restent possibles.
L’astreinte se demande dès la requête initiale en annulation, sur le fondement de l’article L. 911-3 du code de justice administrative : « La juridiction peut assortir, dans la même décision, l’injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d’une astreinte qu’elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d’effet. » Si le jugement n’en prévoyait pas, demandez-la au stade de l’exécution. Son régime est fixé par l’article L. 911-6 du code de justice administrative : « L’astreinte est provisoire ou définitive. Elle doit être considérée comme provisoire à moins que la juridiction n’ait précisé son caractère définitif. Elle est indépendante des dommages et intérêts. » Provisoire ou définitive, elle se liquide ensuite selon l’article L. 911-7 du code de justice administrative : « En cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive, la juridiction procède à la liquidation de l’astreinte qu’elle avait prononcée. » L’astreinte provisoire peut être modérée ou supprimée même en cas d’inexécution constatée, tandis que le taux de l’astreinte définitive ne peut être modifié lors de la liquidation, sauf cas fortuit ou force majeure établis. Concluez donc à une astreinte d’un montant sérieux par jour de retard, en chiffrant le préjudice que chaque mois de blocage vous coûte : loyers perdus, surcoût des matériaux, intérêts d’emprunt, prix de revente compromis. Le juge module en fonction du mauvais vouloir constaté.
Deux affaires récentes montrent ce que produit la procédure. À Décines-Charpieu, une société avait obtenu en mai 2023 l’annulation du refus opposé à son projet de soixante-six logements avec injonction de délivrer sous deux mois. La commune a fait appel, rejeté en novembre 2023, puis s’est pourvue en cassation, non admise en mai 2024, sans jamais délivrer le permis. La cour d’appel de Lyon a ouvert une procédure d’exécution, prononcé en mai 2024 une astreinte de 50 euros par jour de retard, puis, constatant que la commune « n’a pas communiqué à la cour copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la décision » et « doit être, par suite, regardée comme n’ayant pas exécuté cette décision », a procédé « au bénéfice de la SNC LNC Bérénice à la liquidation provisoire de l’astreinte pour la période du 1er août 2024 au 24 septembre 2024, au taux de 50 euros par jour de retard, soit 2 750 euros », plus 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 (CAA Lyon, 24 septembre 2024, n° 24LY00223). À Roquevaire, après sept ans de résistance communale, la cour de Marseille a assorti l’injonction d’« une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter du premier jour suivant l’expiration d’un délai de deux mois courant à compter de la notification du présent arrêt, jusqu’à la date à laquelle le jugement n° 1706173 du 25 novembre 2019 aura reçu exécution », en imposant à la commune, selon l’article 2 du dispositif, de « communiquera à la cour copie des actes justifiant des mesures prises » : « La commune de Roquevaire communiquera à la cour copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter l’article 1er du présent arrêt » (CAA Marseille, 21 mai 2026, n° 24MA00250) (CAA Marseille, 21 mai 2026, n° 24MA00250). Ces montants restent modestes affaire par affaire, mais ils s’ajoutent aux frais irrépétibles, signalent le mauvais vouloir au juge, et peuvent être relevés en cas de persistance : le juge lyonnais rappelle qu’il « peut majorer le taux de cette astreinte, notamment en cas de mauvais vouloir persistant opposé par l’administration à l’exécution de la décision juridictionnelle ».
En pratique, procédez dans cet ordre. D’abord, notifiez le jugement à la mairie et confirmez votre demande par écrit dans les six mois : cette confirmation déclenche le gel des règles nouvelles et le délai du permis tacite. Ensuite, à l’expiration du délai d’injonction ou du délai d’instruction, mettez la commune en demeure par lettre recommandée en rappelant l’injonction et l’astreinte encourue. Puis saisissez la juridiction d’une demande d’exécution sur le fondement de l’article L. 911-4, en joignant le jugement, la preuve de sa notification, votre confirmation, la mise en demeure restée sans réponse et le chiffrage de votre préjudice. Demandez au juge de fixer un nouveau délai, de prononcer ou de relever l’astreinte, et de condamner la commune aux frais. Si la mairie oppose un nouveau refus entre-temps, attaquez-le séparément tout en poursuivant l’exécution : les deux procédures se renforcent au lieu de se neutraliser. Pour situer ces recours dans la stratégie globale de défense des autorisations d’urbanisme, vous pouvez consulter la page du cabinet dédiée au permis de construire et à ses recours à Paris.
En résumé, l’annulation du refus ne termine pas le combat, elle en change la nature : la mairie reste saisie et doit réinstruire, les règles postérieures ne peuvent plus fonder un nouveau refus dès lors que vous avez confirmé dans les six mois et que l’annulation est définitive, et le juge doit ordonner la délivrance quand tous les motifs ont été censurés. Si la commune s’entête, le juge de l’exécution dispose de l’astreinte et de sa liquidation pour la contraindre, comme l’illustrent les condamnations prononcées à Lyon et à Marseille. Gagner le procès ne suffit pas : il faut exiger l’injonction dans les conclusions, confirmer la demande à temps, mettre en demeure, puis faire exécuter. Les pétitionnaires qui suivent cette chaîne obtiennent leur permis ; ceux qui attendent passivement que la mairie s’exécute perdent des mois.
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