Votre demande de permis de construire vient d’être refusée parce que le terrain se trouve en zone de montagne et que le projet ne respecterait pas la règle de continuité de l’urbanisation. Ce motif, tiré de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme, est l’un des plus fréquents dans les communes de montagne, et l’un des plus difficiles à renverser : le juge administratif contrôle concrètement la distance entre votre terrain et les constructions existantes, la perception d’un ensemble bâti et l’existence de voies et de réseaux. Quatre arrêts récents de cours administratives d’appel, rendus entre 2024 et 2026 et lus intégralement pour cet article, montrent où passe la frontière : 25 à 30 mètres avec une voie de desserte différente n’ont pas suffi au Bar-sur-Loup, 130 mètres n’ont pas suffi à Sentein, tandis qu’une parcelle contiguë à un ensemble de plusieurs dizaines de bâtiments a été jugée en continuité à La Plagne Tarentaise.
La donne vient de changer. La loi n° 2026-797 du 18 août 2026, dite Acte III de la loi montagne, a été promulguée le 18 août et publiée au Journal officiel du 19 août, selon le ministère chargé de l’écologie. Les nouvelles rédactions des articles L. 122-5, L. 122-5-1 et L. 122-11 du code de l’urbanisme, relevées sur Légifrance avec une date d’effet au 20 août 2026, modifient l’appréciation de la continuité et le régime des chalets d’alpage. Un refus notifié avant cette date se juge sous le droit ancien ; un refus postérieur, ou une nouvelle demande déposée aujourd’hui, se juge sous le droit nouveau. Cet article explique comment vérifier le motif du refus, quelles exceptions plaider et quels recours exercer dans les délais.
I. Comprendre le motif tiré de la continuité et mesurer ses chances
A. La continuité avec les bourgs, villages, hameaux ou groupes de constructions existants
La loi montagne s’applique dans les zones de montagne telles que définies par la loi du 9 janvier 1985. Le champ du dispositif est fixé par l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme, qui vise les zones de montagne définies par la loi du 9 janvier 1985. Avant d’analyser le refus, le pétitionnaire doit donc vérifier que sa commune est bien classée en zone de montagne et identifier le document d’urbanisme applicable, plan local d’urbanisme ou carte communale, car l’absence de ces documents change les règles d’interprétation.
Le coeur du dispositif est l’article L. 122-5, dans sa rédaction en vigueur depuis le 20 août 2026 : « L’urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux ou groupes de constructions existants, sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension ou de la surélévation limitées des constructions existantes, ainsi que de la construction d’annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ». Tout projet neuf doit donc s’inscrire en continuité d’un bourg, d’un village, d’un hameau ou d’un groupe de constructions existants. L’urbanisation diffuse, isolée au milieu des terres naturelles ou agricoles, est refusée sur ce seul fondement.
La jurisprudence a précisé ce qu’est un groupe de constructions existant. Selon une formule reprise par les quatre arrêts étudiés, « L’existence d’un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l’existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble ». Pour déterminer ensuite si le projet s’inscrit en continuité de ce groupe, « il convient de rechercher si, par les modalités de son implantation, notamment en termes de distance par rapport aux constructions existantes, ce projet sera perçu comme s’insérant dans l’ensemble existant ». Le demandeur doit donc réunir des plans, des photographies et des vues aériennes qui montrent cette insertion, car le juge statue au vu des pièces du dossier.
Les distances constatées par les juges donnent des repères concrets. À Le Bar-sur-Loup, un terrain éloigné de 25 à 30 mètres de la construction la plus proche et desservi par une voie différente n’a pas été regardé comme en continuité : la cour administrative d’appel de Marseille a jugé le 2 mai 2024 que le maire n’avait pas entaché son refus d’une erreur d’appréciation, et la requête du pétitionnaire a été rejetée avec 2 000 euros de frais au profit de la commune. À Sentein, en Ariège, un terrain situé à environ 130 mètres du hameau du Col de Rous d’en Bas n’a pas été jugé en continuité, alors même qu’une piste carrossable reliait les deux sites et que le terrain était raccordé aux réseaux : la cour administrative d’appel de Toulouse a rejeté la requête le 10 juillet 2025. À La Martre, dans le Var, des constructions voisines éloignées d’au moins 50 mètres du terrain, avec un troisième terrain construit à 100 mètres, n’ont pas suffi à caractériser un même ensemble, compte tenu du faible nombre d’habitations et de leur espacement : le certificat d’urbanisme opérationnel délivré pour une division en deux lots a été annulé sur déféré du préfet, annulation confirmée le 2 juillet 2026.
À l’inverse, la continuité a été admise à La Plagne Tarentaise : un projet d’hébergement hôtelier implanté sur une parcelle contiguë à un ensemble de plusieurs dizaines de bâtiments, desservi par la route des Bauches et par les réseaux, face à un parc de stationnement, a été regardé comme s’insérant dans l’ensemble existant, alors même qu’un groupe de quatre constructions était séparé des autres par une parcelle à l’état naturel. Par un arrêt du 23 septembre 2025, la cour administrative d’appel de Lyon a annulé le jugement qui avait annulé le permis et rejeté les conclusions des voisins. La contiguïté, la desserte par les mêmes voies et réseaux et la similitude de gabarit ont été déterminantes.
B. Ce que la loi du 18 août 2026 change pour les refus en cours
La loi n° 2026-797 modifie d’abord l’article L. 122-5-1, qui fixe les critères d’appréciation de la continuité. Sa nouvelle rédaction, en vigueur depuis le 20 août 2026, dispose que « Le principe de continuité intègre les caractéristiques locales de l’habitat traditionnel, les constructions implantées, l’existence de voies et réseaux et les coupures physiques ». La présentation officielle du texte indique que les coupures physiques, par exemple les cours d’eau, les talus, les espaces boisés ou les ruptures de pente, s’ajoutent désormais aux critères existants. Concrètement, une route, un chemin, un cours d’eau ou un talus séparant le terrain des constructions voisines entre désormais dans l’appréciation légale : ces éléments n’interrompent plus automatiquement la continuité, mais ils ne la créent pas non plus à eux seuls. Chaque dossier devra démontrer que, malgré la coupure, le projet reste perçu comme s’insérant dans l’ensemble existant.
La loi étend ensuite les constructions autorisées dans les espaces agricoles et naturels de montagne. L’article L. 122-11, dans sa rédaction en vigueur depuis le 20 août 2026, autorise notamment « La restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive, y compris lorsque la construction est à l’état de ruine, ainsi que les extensions limitées de chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière ». Mais cette ouverture est strictement encadrée : « Le bâtiment reconstruit à partir d’une construction en ruine ne peut être utilisé qu’à des fins d’activité pastorale ou de pratique de la randonnée, à l’exclusion de toute activité commerciale ». Transformer une ruine d’estive en résidence secondaire ou en hébergement touristique commercial reste donc hors du champ de cette exception.
Le texte ajoute que les documents et décisions d’occupation des sols doivent préserver les espaces et paysages montagnards : l’article L. 122-9 prévoit que « Les documents et décisions relatifs à l’occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard ». Et l’article L. 122-10 protège les terres agricoles, pastorales et forestières en disposant que « Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s’apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l’exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition ». Un refus peut donc cumuler le motif de discontinuité et celui de protection des terres ou des paysages : chaque motif doit être contesté séparément, car le juge peut maintenir le refus sur le seul motif subsistant.
II. Contester le refus : exceptions à plaider et recours à exercer
A. Les exceptions qui permettent de construire malgré la discontinuité
Même en discontinuité avérée, la loi ouvre plusieurs exceptions que le pétitionnaire doit examiner avant de saisir le juge. La première tient à la nature des travaux : adaptation, changement de destination, réfection, extension ou surélévation limitées d’une construction existante, et annexes de taille limitée. La cour administrative d’appel de Toulouse a précisé le test de l’extension limitée : « L’extension d’une construction existante doit être regardée comme présentant un caractère limité dès lors qu’elle en constitue un simple agrandissement au regard de sa taille propre, de sa proportion par rapport à la construction et de la nature de la modification apportée ». Dans cette affaire, une extension qui augmentait l’emprise au sol d’environ 88 mètres carrés, soit une hausse de 193 % par rapport à l’existant, avec la création d’une maison jumelle sur des ruines, n’a pas été regardée comme limitée, alors même que la surface de plancher n’augmentait que de 9 %. Le pétitionnaire doit donc chiffrer son projet en surface et en emprise, et comparer ces chiffres à la construction existante seule, sans intégrer les ruines accolées.
La deuxième exception concerne les bâtiments anciens : l’article L. 111-23 du code de l’urbanisme, qui permet la restauration d’un bâtiment dont subsiste l’essentiel des murs porteurs lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien, sous réserve de respecter ses principales caractéristiques et sauf obstacle tiré des documents d’urbanisme ou de l’article L. 111-11. À Sentein, cette voie a échoué parce qu’il ne demeurait pas l’essentiel des murs porteurs des bâtiments accolés et que le projet ne respectait pas les principales caractéristiques du bâtiment d’origine. Le demandeur qui invoque ce fondement doit donc produire des photographies et des constats établissant l’état des murs porteurs, démontrer l’intérêt architectural ou patrimonial du bâtiment et dessiner un projet qui en conserve les caractéristiques principales.
La troisième voie tient au document d’urbanisme lui-même. L’article L. 122-7 permet au schéma de cohérence territoriale ou au plan local d’urbanisme de comporter une étude justifiant une urbanisation en discontinuité, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. En l’absence d’une telle étude, le plan ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d’habitations nouveaux intégrés à l’environnement. Le pétitionnaire doit donc lire le rapport de présentation et le règlement du plan applicable : si son terrain se trouve dans une zone à urbaniser délimitée en application de ces dispositions, le refus fondé sur la discontinuité devient contestable. Lorsque la commune n’a ni plan ni carte, l’article L. 122-6 prévoit que les critères de l’article L. 122-5-1 servent à l’interprétation des notions de hameaux et de groupes de constructions : la discussion porte alors directement sur les caractéristiques locales de l’habitat et l’existence des voies et réseaux.
Enfin, le motif tiré de la protection des terres agricoles doit être vérifié avec la même rigueur. À Sentein, la préfète avait refusé le permis en se bornant à indiquer que les parcelles se situaient dans un vaste espace naturel et forestier à préserver, sans apprécier la nécessité de préserver les terres au regard de leur rôle dans les systèmes d’exploitation locaux. La cour a jugé que ce motif ne pouvait légalement fonder le refus, dès lors que le terrain supportait déjà une maison d’habitation et que les parcelles n’étaient pas inscrites au registre parcellaire graphique des exploitations agricoles. Mais la cour a ajouté qu’« il résulte de l’instruction que la préfète de l’Ariège aurait pris les mêmes arrêtés si elle ne s’était fondée que sur les motifs tenant à l’absence de continuité avec l’urbanisation existante et à la circonstance que les projets n’entrent pas dans le champ des exceptions à l’obligation de construction en continuité avec l’urbanisation existante prévues par les dispositions de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme ». La leçon est directe : un motif mal motivé ne fait annuler le refus que si tous les autres motifs tombent avec lui. Le recours doit donc attaquer chaque motif du refus, sans exception.
B. Recours gracieux, tribunal administratif et nouvelle demande
Le premier réflexe après un refus est le recours gracieux adressé à l’autorité qui a refusé, maire ou préfet. Les quatre affaires étudiées en comportent toutes un : recours du 26 octobre 2018 au Bar-sur-Loup, du 19 juillet 2022 à La Plagne Tarentaise, des 19 juillet 2021 et 19 juillet 2021 à Sentein. Ce recours permet d’obtenir un réexamen sans saisir immédiatement le juge et de compléter le dossier avec des pièces nouvelles, notamment sous l’empire de la loi du 18 août 2026. Il doit être formé rapidement et par écrit, avec accusé de réception, en exposant précisément en quoi le terrain est en continuité ou relève d’une exception.
Le recours contentieux se porte devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la notification du refus. L’article R. 421-1 du code de justice administrative dispose que « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Le délai court contre le pétitionnaire dès la notification, et le recours gracieux ne doit pas faire manquer l’échéance du recours contentieux contre la décision initiale ou contre la décision de rejet du recours gracieux. La requête doit identifier le terrain, la décision attaquée avec sa date, le document d’urbanisme applicable et la qualité du demandeur, puis développer chaque moyen avec les pièces qui l’appuient : plan de situation, plan de masse, photographies proches et lointaines, vues aériennes et attestations sur la desserte par les voies et réseaux. Joignez le plan de situation du terrain dans la commune, le plan de masse coté, les plans de façades, des photographies de l’environnement proche et du paysage lointain avec les points de prise de vue reportés, ainsi que les justificatifs de raccordement aux voies et aux réseaux. Si le dossier initial était incomplet ou si les pièces nouvelles modifient l’appréciation de la continuité, une demande modifiée ou une nouvelle demande peut être préférable à un recours contentieux voué à juger le dossier tel qu’il a été refusé.
Le pétitionnaire doit aussi anticiper l’intervention du préfet. À La Martre, un certificat d’urbanisme opérationnel favorable à une division en deux lots a été déféré par le préfet du Var et annulé, alors même que le terrain se trouvait en zone urbaine du plan local d’urbanisme : la cour a jugé que le classement en zone UC ne faisait pas échec à l’application de l’article L. 122-5. Le représentant de l’État dispose à cet effet d’un déféré régi par l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ». Dans cette affaire, le déféré enregistré le 1er juillet 2024 contre un certificat transmis le 27 février 2024 a été jugé recevable, le délai ayant été prorogé par un recours gracieux du sous-préfet. Le bénéficiaire d’une autorisation obtenue en zone de montagne doit donc conserver son dossier complet : un tiers ou le préfet peut encore la contester.
Lorsque le refus repose sur une version ancienne du projet, déposer une nouvelle demande modifiée reste souvent la voie la plus rapide. À Sentein, la pétitionnaire a déposé successivement deux demandes, en 2019 puis en 2021, en réduisant son projet à une réhabilitation sur l’emprise originelle : les deux ont été refusées, mais la seconde a permis de tester précisément le terrain de l’extension limitée et de la restauration. Sous le droit issu de la loi du 18 août 2026, une nouvelle demande peut utilement invoquer les coupures physiques nouvellement intégrées à l’article L. 122-5-1, l’étude de discontinuité du plan applicable ou l’exception des chalets d’alpage, avec un dossier photographique et technique refondu. Pour une stratégie complète sur les délais et la sécurisation du projet après un refus, la page du cabinet consacrée aux recours contre les permis de construire présente la démarche suivie par le cabinet.
Le contentieux de la zone de montagne se joue donc sur trois tableaux : la preuve de la continuité ou de l’exception, la contestation de chaque motif du refus et le respect des délais. Les distances et la configuration des lieux tranchent la plupart des dossiers, comme le montrent les quatre arrêts cités. La loi du 18 août 2026 offre des moyens nouveaux, autour des coupures physiques et des bâtiments d’estive, mais elle ne rend constructible aucun terrain par son seul effet : chaque projet doit démontrer son insertion dans l’ensemble existant ou son entrée dans une exception précisément définie. Vérifiez enfin la date de votre refus : notifié avant le 20 août 2026, il se juge sous les rédactions antérieures des articles L. 122-5, L. 122-5-1 et L. 122-11 ; notifié après, ou repris dans une nouvelle demande, il se juge sous la loi n° 2026-797. Cette question de droit applicable doit figurer dans vos écritures, car le juge applique le droit en vigueur à la date de la décision attaquée.
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