Le début de l’automne météorologique met en lumière une tension hydrique persistante sur le territoire national. Selon les données publiées par Météo-France le 15 septembre 2026, « La sécheresse des sols atteint un niveau inédit pour une mi-septembre, avec un danger de feu qui reste élevé. Une perturbation arrive aujourd’hui par le Nord-Ouest, apportant des nuages et du vent, ainsi que des pluies faibles. » Cette prolongation de conditions arides, associant déficit pluviométrique et températures élevées, réactive une préoccupation majeure pour les collectivités locales et les administrés : l’apparition et l’aggravation de désordres structurels liés au phénomène de retrait-gonflement des argiles (RGA). Les mouvements différentiels consécutifs à la sécheresse géotechnique figurent au premier rang des sinistres climatiques affectant le bâti résidentiel et les infrastructures communales, imposant aux élus municipaux une mobilisation sur le terrain juridique et administratif.
Face aux fissures sur les habitations et les édifices publics, les maires sont sollicités par leurs administrés pour engager la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle régie par l’article L. 125-1 du code des assurances. Ce dispositif légal conditionne l’indemnisation des victimes au titre de la garantie légale contre les catastrophes naturelles. Toutefois, l’obtention d’un arrêté interministériel constatant cet état s’avère complexe. L’autorité administrative centrale soumet l’instruction des dossiers communaux à des filtres scientifiques et statistiques d’une grande rigueur, reposant sur des modélisations hydrométéorologiques globales et des grilles de maillage territorial qui suscitent de vives contestations au niveau local.
Le rejet des demandes place les maires dans une situation délicate, entre désarroi des sinistrés et exercice de leurs prérogatives de police administrative. Lorsqu’un bâtiment menace ruine ou présente des instabilités structurelles causées par le tassement des assises de fondation, l’autorité municipale doit intervenir pour garantir la sécurité publique, tout en orientant les administrés vers les recours pertinents. La contestation des arrêtés interministériels de refus devant les juridictions administratives constitue un contentieux technique, au sein duquel la commune doit démontrer l’intensité anormale de l’aléa et caractériser d’éventuelles erreurs manifestes d’appréciation ou des vices de procédure commis par l’État.
Le présent article propose une analyse approfondie des règles applicables à ce contentieux. Il convient d’examiner le cadre juridique et scientifique présidant à l’instruction des demandes communales et à la caractérisation de l’intensité anormale de la sécheresse des sols, avant d’étudier les voies de recours contentieuses ouvertes aux collectivités devant le juge administratif et l’articulation entre la police des risques, l’urbanisme préventif et les actions indemnitaires privées.
I. Le cadre juridique et scientifique de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour sécheresse géotechnique
Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles instauré par la loi du 13 juillet 1982 et codifié aux articles L. 125-1 et suivants du code des assurances repose sur un principe de solidarité nationale couplé à une exigence d’anormalité de l’aléa. La détermination des conditions dans lesquelles un épisode de sécheresse géotechnique accède à cette qualification requiert l’application de critères cumulatifs et l’intervention d’organes consultatifs spécialisés, dont le fonctionnement encadre la compétence ministérielle.
A. Les critères cumulatifs d’intensité anormale et la modélisation hydrométéorologique
Aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances, sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. L’état de catastrophe naturelle est constaté par un arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s’est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci. Pour la sécheresse géotechnique et la réhydratation des sols, la caractérisation de cette intensité anormale a fait l’objet de doctrines administratives successives, précisées par des circulaires ministérielles et validées sous conditions par le Conseil d’État et les cours administratives d’appel.
La juridiction administrative rappelle la marge d’appréciation technique dont disposent les ministres compétents. Ainsi que l’a jugé la cour administrative d’appel de Bordeaux dans son arrêt n° 22BX00407 : « Il leur appartient, à cet effet, d’apprécier l’intensité et l’anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s’appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l’état des connaissances, pour caractériser l’intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu’ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d’un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. » (CAA Bordeaux, 5ème chambre, 27 juin 2024, n° 22BX00407). Cette décision pose les jalons du contrôle juridictionnel : l’autorité administrative peut recourir à des indicateurs scientifiques standardisés, pourvu que ces derniers n’altèrent pas la portée de la loi et ne conduisent pas à un refus automatique dépourvu d’examen concret des particularités locales.
Pour mettre en œuvre ces principes, les services de l’État s’appuient sur deux critères cumulatifs. Comme le précise la cour administrative d’appel de Bordeaux : « pour apprécier l’intensité et l’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols, ayant causé des mouvements de terrain différentiels, pour la période courant du 1er juillet et 31 octobre 2018 sur le territoire de l’ancienne commune de Roumazières-Loubert, conditions nécessaires à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, l’administration s’est fondée sur deux critères cumulatifs : un premier critère géotechnique, tenant à la présence d’argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement, qui s’appuie sur des données techniques accessibles au public et un second critère météorologique. » (CAA Bordeaux, 5ème chambre, 27 juin 2024, n° 22BX00407). Le non-respect de l’un quelconque de ces critères entraîne le rejet de la demande communale.
Le premier filtre est géotechnique. Il vise à vérifier que le sous-sol communal présente une prédisposition physique au phénomène de retrait et de gonflement des argiles sous l’effet des variations hydriques. Ce critère est évalué à partir des cartes d’aléa élaborées par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Dans la méthodologie ministérielle, la commune doit justifier qu’au moins trois pour cent de sa superficie totale est couverte par des formations argileuses classées en aléa moyen ou fort. Si cette condition n’est pas satisfaite, la demande est rejetée sans examen des données climatiques, les désordres étant présumés résulter d’autres causes.
Le second filtre réside dans le critère météorologique. L’administration ne se fonde pas sur le simple constat d’un déficit pluviométrique, mais sur un indicateur synthétique complexe élaboré par Météo-France. Selon l’arrêt précité de la cour administrative d’appel de Bordeaux : « Le niveau d’humidité des sols superficiels est établi d’après un indice d’humidité des sols, couramment appelé indice SWI (Soil Wetness Index), qui représente, sur une profondeur d’environ deux mètres, l’état de la réserve en eau du sol par rapport à la réserve utile. » (CAA Bordeaux, 5ème chambre, 27 juin 2024, n° 22BX00407). Cet indice sans dimension traduit le volume d’eau disponible dans les horizons superficiels du sol sur une épaisseur d’environ deux mètres, zone affectée par les fondations superficielles des maisons individuelles.
Le calcul de l’indice SWI repose sur la chaîne de modélisation hydrométéorologique Safran-Isba-Modcou (SIM) développée par Météo-France. Le territoire métropolitain est découpé en un maillage de 8 981 mailles géographiques de huit kilomètres de côté. Chaque maille fait l’objet d’un calcul journalier intégrant précipitations, rayonnement, vent, humidité et température, couplé à un schéma de transfert hydrique du sol. Pour évaluer la sévérité d’un épisode, Météo-France calcule pour chaque mois un indicateur moyen correspondant à la moyenne de l’indice SWI du mois considéré et des deux mois précédents. Cette moyenne trimestrielle permet d’apprécier l’assèchement résultant d’un déficit prolongé.
L’anormalité au sens de l’article L. 125-1 du code des assurances est établie par comparaison statistique. La valeur mensuelle de l’indicateur d’humidité des sols est comparée aux valeurs historiques calculées sur la même maille au cours des cinquante dernières années. Pour que l’aléa soit qualifié d’anormal, la durée de retour statistique doit être supérieure ou égale à vingt-cinq ans, ou correspondre aux rangs les plus secs observés sur un demi-siècle. Une règle favorable tempère ce dispositif : lorsqu’une commune est couverte par plusieurs mailles géographiques, il suffit que le critère de durée de retour soit satisfait sur une seule maille pour que l’ensemble du territoire communal soit réputé remplir la condition météorologique pour la période considérée.
La doctrine ministérielle admet également des critères adaptés en cas de sécheresse estivale succédant à un déficit hivernal, ou sous l’égide de circulaires prévoyant un seuil décennal dans des configurations spécifiques. Néanmoins, la rigidité inhérente aux mailles de huit kilomètres conduit à des disparités où des communes limitrophes subissent des sorts divergents : une commune est reconnue car sa maille franchit le seuil de vingt-cinq ans, tandis que la commune voisine, présentant des caractéristiques géologiques et des dégradations similaires, voit sa demande rejetée parce que sa maille enregistre une durée de retour statistique légèrement inférieure. Cette situation alimente le contentieux municipal.
B. La procédure d’instruction ministérielle et le rôle de la commission consultative
L’instruction des demandes communales est initiée par une délibération du conseil municipal ou une décision du maire. La demande doit être transmise au préfet de département dans un délai rigoureusement encadré, porté de dix-huit à vingt-quatre mois suivant la survenance de l’aléa par les réformes législatives, afin de tenir compte de la manifestation différée des fissures après la réhydratation des sols. Le préfet instruit le dossier en collectant formulaires, rapports techniques et éléments d’urbanisme, avant transmission au ministère de l’Intérieur.
Au niveau central, les demandes sont soumises à l’avis d’une instance collégiale spécialisée : la commission interministérielle relative aux catastrophes naturelles. Instituée par une circulaire du 27 mars 1984, cette commission réunit des représentants du ministère de l’Intérieur, notamment de la sécurité civile, du ministère chargé de l’Économie via la direction générale du Trésor, et du ministère du Budget. Le secrétariat matériel et technique est confié à la Caisse centrale de réassurance (CCR), entreprise publique réassurant les risques de catastrophe naturelle avec la garantie de l’État.
La nature juridique et la régularité des travaux de cette commission font l’objet d’un examen par les cours administratives d’appel. Dans son arrêt n° 22DA00390, la cour administrative d’appel de Douai a précisé la portée des avis émis : « La commission interministérielle prévue par la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 a pour mission d’éclairer les ministres compétents sur l’application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, notamment ceux issus des travaux de Météo France. Les avis qu’elle émet ne lient pas les autorités dont relève la décision. » (CAA Douai, 1ère chambre, 4 juillet 2023, n° 22DA00390). La commission n’exerce aucun pouvoir décisionnel propre ; elle constitue un organisme purement consultatif destiné à vérifier la conformité des demandes aux grilles d’analyse.
Les requérants contestent parfois la régularité de la composition de cette commission, en invoquant la présence de membres surnuméraires ou la participation de représentants de la Caisse centrale de réassurance. Le juge administratif applique à ce titre les règles issues de la jurisprudence Danthony : un vice de procédure n’entache d’illégalité la décision que s’il a exercé une influence sur son sens ou privé la collectivité d’une garantie substantielle. Ainsi, les juridictions d’appel retiennent que la présence d’agents de la CCR, dépourvus de voix décisionnelle finale, ou d’un nombre de participants supérieur aux mentions d’une circulaire indicative, ne méconnaît ni l’impartialité ni les garanties dues aux communes.
Une autre contestation porte sur la réalité de l’examen particulier des dossiers. Lors de ses séances, la commission examine plusieurs centaines de demandes communales sur la base de tableaux automatisés établis par Météo-France. Les communes soutiennent parfois que l’autorité administrative s’est estimée liée par ces données chiffrées sans examen individualisé. Le juge écarte ce grief lorsque le tableau comporte l’identification des mailles de rattachement, les rangs d’humidité calculés et la confrontation expresse aux seuils. L’expertise scientifique préalable d’un organisme public permet aux ministres d’apprécier la situation sans qu’une instruction manuelle supplémentaire soit requise en l’absence de production d’éléments contraires par la commune.
Enfin, l’article L. 125-1 du code des assurances impose que la décision des ministres soit notifiée à chaque commune par le représentant de l’État dans le département, assortie d’une motivation circonstanciée. La cour administrative d’appel de Douai a clarifié cette règle : « Si ces dispositions exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l’arrêté de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, notifiée par le représentant de l’État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de cet arrêté qui serait une condition de légalité de ce dernier. » (CAA Douai, 1ère chambre, 4 juillet 2023, n° 22DA00390). L’arrêté publié au Journal officiel n’a pas à expliciter les motifs individuels du rejet ; en revanche, la notification préfectorale doit impérativement comporter la fiche technique détaillant les paramètres retenus et les motifs du refus, sous peine d’illégalité externe.
II. Le contentieux administratif des refus de reconnaissance et l’engagement des responsabilités locales
En cas de refus ministériel, les communes disposent de voies de recours contentieuses pour défendre les intérêts de leur territoire. L’exercice de ces recours juridictionnels devant le tribunal administratif s’inscrit dans un cadre strict et s’articule avec les pouvoirs de police municipale et les recours assurantiels portés par les administrés sinistrés.
A. Les voies de recours des collectivités et le contrôle du juge administratif
La commune dont la demande a été rejetée justifie d’un intérêt pour agir afin de déférer l’arrêté interministériel au juge de l’excès de pouvoir. Le délai de recours contentieux de deux mois prévu par l’article R. 421-1 du code de justice administrative court à compter de la réception de la notification préfectorale individuelle motivée, et non de la publication de l’arrêté au Journal officiel. La collectivité peut préalablement former un recours gracieux ou hiérarchique, ce qui proroge le délai contentieux si cette démarche intervient dans les deux mois de la notification.
Devant le tribunal administratif territorialement compétent, la requête tend à l’annulation de l’arrêté interministériel en tant qu’il refuse de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur le territoire communal. La commune y associe des conclusions à fin d’injonction fondées sur les articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, demandant le réexamen de la demande dans un délai déterminé ou la prise d’un arrêté modificatif. Bien que l’autorité administrative dispose d’un pouvoir d’appréciation technique, le juge administratif peut enjoindre à l’État de réexaminer la situation communale sous astreinte lorsque le refus initial est entaché d’illégalité.
Sur le fond, les moyens se partagent entre légalité externe et légalité interne. Au titre de la légalité externe, la commune peut exciper de l’insuffisance de motivation de la décision notifiée par le préfet. La fiche technique doit permettre aux élus de comprendre quels paramètres ont fait défaut, qu’il s’agisse du seuil géotechnique d’argiles BRGM ou de la durée de retour de l’indice SWI. L’absence de transmission de cette notice explicative ou son caractère incompréhensible justifie l’annulation de la décision pour vice de forme.
Au titre de la légalité interne, la collectivité peut invoquer l’erreur de droit, l’erreur de fait et l’erreur manifeste d’appréciation. L’erreur de fait est caractérisée si l’administration s’est fondée sur des coordonnées géographiques erronées, en rattachant la commune à une maille Météo-France inadéquate ou en commettant une inadvertance dans les calculs. L’erreur de droit est soulevée si les ministres ont ajouté une condition non prévue par la loi ou refusé d’appliquer un assouplissement réglementaire applicable à la période.
La contestation se concentre le plus souvent sur l’erreur d’appréciation de l’intensité anormale du phénomène. Pour convaincre le juge, la commune ne peut se limiter à produire des photographies de désordres, des constats d’huissier ou des pétitions d’habitants. Comme l’a jugé la cour administrative d’appel de Douai dans l’arrêt n° 22DA00390, la simple production d’une liste de bâtisses fissurées ou d’un rapport généraliste d’un syndicat de bassin ne suffit pas à prouver qu’un aléa anormal est survenu à l’échelle communale. De même, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté les conclusions d’une commune qui sollicitait une expertise territoriale sans apporter d’éléments probants de nature à contester les données de Météo-France (CAA Marseille, 5ème chambre, 15 mai 2023, n° 21MA03607).
La charge de la preuve pèse ainsi sur la collectivité. Pour combattre les modélisations étatiques, la commune doit produire des expertises hydrogéologiques indépendantes étayées, s’appuyant sur des mesures in situ de teneur en eau des sols, des carottages précis, des données de stations pluviométriques locales non intégrées au modèle SIM, ou la preuve d’un microclimat singulier non appréhendé par les mailles de huit kilomètres. Si la collectivité instaure un doute sérieux sur la représentativité du maillage ou la prise en compte de particularités géologiques locales, le juge administratif peut ordonner une expertise avant dire droit pour éclairer la décision.
B. L’articulation entre police municipale des risques, urbanisme préventif et régime assurantiel
La gestion d’un épisode de sécheresse sévère et de ses séquelles géotechniques dépasse le recours contre l’arrêté CatNat. Elle mobilise les pouvoirs de police administrative générale du maire. En vertu de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, ce qui comprend le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser les fléaux calamiteux tels que les éboulements de terre ou de rochers, ainsi que de pourvoir d’urgence aux mesures d’assistance et de secours. Lorsque des mouvements de terrain provoquent des désordres majeurs menaçant la stabilité des bâtiments, le maire doit intervenir pour conjurer le péril.
En présence d’un péril grave ou imminent résultant de dégradations structurelles soudaines liées au retrait d’argiles de fondation, l’autorité municipale met en œuvre les pouvoirs prévus par l’article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales. Le maire peut ordonner l’évacuation des occupants, interdire l’accès aux lieux par un périmètre de sécurité et engager les procédures relatives aux édifices menaçant ruine. La carence de l’autorité municipale à prendre les mesures conservatoires indispensables face à un risque avéré d’effondrement peut engager la responsabilité pour faute de la commune devant la juridiction administrative en cas de dommage corporel ou matériel subi par des tiers.
Parallèlement aux mesures d’urgence, la prévention pérenne relève de l’urbanisme. Aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, l’État élabore des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) délimitant les zones exposées et fixant les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde. Dans les secteurs couverts par un PPRN au titre du retrait-gonflement des argiles, les servitudes imposent des prescriptions constructives adaptées : réalisation d’études géotechniques préalables, approfondissement des fondations au-delà de la zone de dessiccation, chaînages de structure et gestion des plantations. Le respect de ces exigences conditionne les autorisations d’urbanisme, et le maire peut s’opposer à un projet sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme s’il compromet la sécurité publique. L’accompagnement par un avocat intervenant en recours contre les permis de construire sécurise la régularité des actes communaux et prévient les contentieux ultérieurs.
Sur le plan civil et assurantiel, la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle emporte des effets directs pour les sinistrés. Conformément à l’article L. 125-2 du code des assurances, les assureurs sont tenus d’indemniser les dommages matériels directs ayant pour cause déterminante la catastrophe naturelle constatée. Cette garantie légale permet la prise en charge des travaux de reprise en sous-œuvre indispensables, tels que l’injection de résine ou la pose de micropieux destinés à stabiliser le bâtiment. De plus, l’article L. 125-1-1 du code des assurances régit la prise en charge des frais de relogement d’urgence lorsque le logement devient temporairement inhabitable.
La mise en œuvre de ces garanties suscite des litiges entre assurés, compagnies d’assurance et assureurs dommages-ouvrage, ces derniers invoquant parfois des défauts de construction originels ou des malfaçons pour contester leur prise en charge. Le recours à un avocat spécialisé dans l’expertise en bâtiment permet d’établir le lien de causalité entre l’aléa climatique et les dégradations. Lorsque les sinistres touchent des constructions récentes, les maîtres d’ouvrage doivent concilier régime CatNat et garantie décennale, domaine relevant de l’avocat en droit de la construction.
Les juridictions judiciaires tranchent régulièrement ces contentieux indemnitaires. Ainsi, la cour d’appel a rappelé l’application des règles encadrant les intérêts légaux sur les indemnités dues : la juridiction « dit que les autres sommes allouées par le tribunal au titre des travaux de reprise et de l’assurance dommages ouvrage porteront intérêts au taux légal à compter du 9 novembre 2019 » (Cour d’appel, 1ère chambre, 13 janvier 2026, n° 24/00523). Cette décision illustre les conséquences financières et les obligations de réparation pesant sur les assureurs en cas de retard dans l’indemnisation des travaux de reprise structurelle.
En outre, l’article L. 125-6 du code des assurances prohibe toute clause tendant à exclure le risque de catastrophe naturelle dans les traités de réassurance, consolidant la viabilité du régime de solidarité nationale, tandis que l’article L. 125-7 du code des assurances précise les modalités de financement et de gestion applicables aux indemnisations. L’ensemble de ce dispositif forme une chaîne cohérente : l’arrêté CatNat ouvre le droit à indemnisation, le contrôle juridictionnel en sanctionne les refus injustifiés, la police du maire prévient les dangers immédiats et l’urbanisme local sécurise l’implantation du bâti futur. Les collectivités ont intérêt à suivre ces évolutions doctrinales, commentées dans les analyses juridiques du cabinet Kohen Avocats, pour prémunir leur territoire contre les risques climatiques.
Conclusion
La persistance d’une sécheresse exceptionnelle des sols en septembre 2026 confirme le caractère récurrent de l’aléa retrait-gonflement des argiles en France métropolitaine. Loin d’être un phénomène isolé, la dessiccation profonde des couches géologiques impose aux acteurs publics locaux une attention soutenue. Le régime de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle fondé sur l’article L. 125-1 du code des assurances, indispensable à l’indemnisation des administrés sinistrés, demeure conditionné par des critères scientifiques et statistiques rigoureux, articulés autour du modèle SIM de Météo-France et de seuils d’occurrence statistiques exigeants.
Face à des refus ministériels qui impactent le patrimoine des habitants, les maires et leurs conseils municipaux disposent de voies de recours adaptées. Le recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif permet de contester les décisions entachées d’erreurs d’appréciation ou de vices de motivation, sous réserve d’étayer les dossiers par des expertises hydrogéologiques et des relevés pluviométriques locaux probants, aptes à contrebalancer les simulations numériques nationales.
Enfin, la gestion territoriale du risque sécheresse exige une cohérence entre les mesures de police d’urgence prévues par l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et les servitudes de prévention définies par les plans de prévention des risques naturels. En combinant vigilance procédurale dans la contestation des arrêtés et rigueur dans l’instruction des autorisations de construire, les collectivités territoriales préservent la sécurité de leurs administrés et garantissent une protection juridique efficace face aux aléas climatiques contemporains.