Prendre 10 % des droits de vote d’une société française cotée quand on investit depuis un pays hors Union européenne impose désormais une autorisation préalable du ministre chargé de l’économie, sur des marchés précisément listés par arrêté. Le décret n° 2026-718 du 30 juillet 2026 a refermé le dernier angle mort du dispositif en renvoyant la notion de marché réglementé à l’article L. 421-1 du code monétaire et financier, tandis que le règlement européen 2026/1386 du 8 juin 2026, entré en vigueur le 16 juillet 2026 et applicable à compter du 17 janvier 2028, installe une coopération renforcée entre autorités nationales qui rend chaque dépôt visible au-delà des frontières françaises. Pour un acquéreur, un fonds ou une direction juridique, la question n’est plus seulement de savoir si l’opération entre dans le champ du contrôle français : elle est de savoir quand déposer le dossier auprès de la direction générale du Trésor, quelles conditions accepter pour obtenir le feu vert, et quels recours exercer en cas de refus, d’injonction ou de sanction pécuniaire. Le Conseil d’État a déjà fixé le mode d’emploi du contentieux, notamment dans sa décision du 3 avril 2020 sur l’autorisation d’un fonds d’investissement à prendre le contrôle d’une société industrielle française. Ce décryptage donne la méthode complète : périmètre exact du contrôle après le décret de l’été 2026, procédure d’autorisation sans faux pas, et voies de recours devant le juge administratif pour défendre le calendrier de closing.
I. Franchir le seuil de 10 % dans une société française cotée : qui doit demander l’autorisation et sur quels marchés
A. Quels investisseurs et quelles prises de participation sont soumis à l’autorisation préalable de Bercy
Le principe reste posé par l’article L. 151-1 du code monétaire et financier : « Les relations financières entre la France et l’étranger sont libres. » Cette liberté s’exerce aussitôt « selon les modalités prévues par le présent chapitre, dans le respect des engagements internationaux souscrits par la France », et l’autorisation préalable en est la principale modalité. L’article L. 151-3 dispose en effet que « Sont soumis à autorisation préalable du ministre chargé de l’économie les investissements étrangers dans une activité en France qui, même à titre occasionnel, participe à l’exercice de l’autorité publique ou relève de l’un des domaines suivants : a) Activités de nature à porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale ; b) Activités de recherche, de production ou de commercialisation d’armes, de munitions, de poudres et substances explosives. » L’autorisation obtenue « peut être assortie le cas échéant de conditions visant à assurer que l’investissement projeté ne portera pas atteinte aux intérêts nationaux visés au I ».
Quatre catégories d’investisseurs entrent dans le champ. Aux termes de l’article R. 151-1, constitue un investisseur « 1° Toute personne physique de nationalité étrangère ; 2° Toute personne physique de nationalité française qui n’est pas domiciliée en France » au sens fiscal ; « 3° Toute entité de droit étranger ; 4° Toute entité de droit français contrôlée par une ou plusieurs personnes ou entités » relevant des trois premières catégories. En pratique, un fonds constitué à Luxembourg ou à Londres, une société américaine ou asiatique, mais aussi la filiale française d’un groupe extra-européen, doivent déposer une demande auprès de la direction générale du Trésor dès que l’opération touche une activité sensible. La chaîne de contrôle se reconstitue jusqu’au bénéficiaire ultime : le bureau Multicom de la direction générale du Trésor exige la transparence sur les personnes physiques ou collectivités publiques qui contrôlent en dernier ressort, y compris à travers des étages intermédiaires.
Quatre types d’opérations constituent un investissement soumis à autorisation selon l’article R. 151-2 : acquérir le contrôle d’une entité de droit français au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce, acquérir tout ou partie d’une branche d’activité, franchir seul ou de concert le seuil de 25 % des droits de vote, et, depuis la réforme pérennisée en 2023, « De franchir, directement ou indirectement, seul ou de concert, le seuil de 10 % de détention des droits de vote d’une société de droit français dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé. » (art. R. 151-2 du code monétaire et financier). Le contrôle au sens du droit des sociétés s’apprécie largement : « Toute personne, physique ou morale, est considérée, pour l’application des sections 2 et 4 du présent chapitre, comme en contrôlant une autre : 1° Lorsqu’elle détient directement ou indirectement une fraction du capital lui conférant la majorité des droits de vote dans les assemblées générales de cette société », directement ou en vertu d’un accord de vote, ou encore par détermination de fait des décisions d’assemblée. Un pacte d’actionnaires, une option d’achat ou une influence déterminante peuvent donc déclencher l’obligation alors même que le pourcentage de capital détenu paraît modeste.
L’histoire récente explique la sévérité actuelle. Le décret dit Montebourg du 16 mai 2014 avait déjà élargi les secteurs couverts. Le décret du 31 décembre 2019 a recodifié l’ensemble. Puis le décret du 22 juillet 2020, pris en pleine crise sanitaire, a abaissé temporairement de 25 % à 10 % le seuil applicable aux investisseurs non communautaires dans les sociétés cotées ; la mesure, prolongée à plusieurs reprises, a été pérennisée par le décret du 28 décembre 2023 avec un 4° nouveau à l’article R. 151-2. Le décret n° 2026-718 du 30 juillet 2026 parachève cette construction en levant l’ambiguïté qui subsistait sur les marchés concernés. Sont en revanche exclus du jeu des seuils les investisseurs de l’Union européenne et de l’Espace économique européen liés à la France par une convention d’assistance administrative fiscale, ainsi que les entités dont toute la chaîne de contrôle relève de ces États : un acquéreur allemand ou néerlandais échappe au seuil, tandis qu’un acquéreur britannique, américain, suisse hors convention, singapourien ou émirati y reste soumis, même pour une simple prise de participation minoritaire de 10 % dans une société cotée.
Premier réflexe opérationnel : cartographier l’opération avant toute signature. Identifier la nationalité et le domicile de chaque étage de la chaîne d’acquisition, mesurer les droits de vote directs et indirects en tenant compte des accords de concert, vérifier si la cible exerce une activité sensible au sens du décret en Conseil d’État pris pour l’application de l’article L. 151-3, et dater le franchissement de seuil au jour du closing envisagé. Une condition suspensive d’obtention de l’autorisation doit figurer dans le protocole d’accord chaque fois que le doute existe : réaliser l’investissement sans autorisation expose aux injonctions de dépôt, de modification ou de rétablissement de la situation antérieure, assorties d’astreintes, puis à la sanction pécuniaire. Le coût d’un dépôt inutile se limite à du temps et des honoraires ; le coût d’un dépôt omis se chiffre en remise en cause de l’opération entière.
B. Quelles sociétés cotées et quels marchés réglementés entrent dans le contrôle renforcé depuis l’été 2026
L’apport du décret n° 2026-718 du 30 juillet 2026 tient en une phrase ajoutée au 4° de l’article R. 151-2 : « Constitue un marché règlementé pour l’application des présentes dispositions tout marché répondant à la définition figurant à la première phrase du I de l’article L. 421-1. » Et le même texte ajoute qu’« Un arrêté du ministre chargé de l’économie fixe la liste des marchés regardés comme répondant à cette définition. » (art. R. 151-2). La définition de référence est donc celle du code lui-même : « Un marché réglementé d’instruments financiers est un système multilatéral qui assure ou facilite la rencontre, en son sein et selon des règles non discrétionnaires, de multiples intérêts acheteurs et vendeurs exprimés par des tiers pour des instruments financiers » (art. L. 421-1 du code monétaire et financier), reconnu et fonctionnant conformément au chapitre applicable. Autrement dit, le périmètre ne dépend plus d’une appréciation au cas par cas : soit les actions de la cible sont admises aux négociations sur un marché figurant sur la liste fixée par arrêté, soit elles ne le sont pas, et le seuil de 10 % s’applique ou non en conséquence.
La liste fixée par l’arrêté du ministre chargé de l’économie distingue trois cercles. D’abord les marchés situés au sein de l’Union européenne inscrits sur la liste officielle de l’Autorité européenne des marchés financiers, Euronext Paris compris : une société française cotée sur Euronext entre donc de plein droit dans le dispositif dès qu’un investisseur extra-communautaire franchit 10 % des droits de vote. Ensuite les marchés couverts par des décisions d’équivalence en vigueur, à savoir les marchés australien, de Hong Kong et des États-Unis. Enfin six places nommément visées : le London Stock Exchange, le SIX Swiss Exchange, le Toronto Stock Exchange, le Singapore Exchange, le Japan Exchange et le Korea Exchange. Concrètement, un investisseur américain qui monte à 12 % d’un groupe français coté à Paris est soumis à autorisation ; un fonds singapourien qui prend 11 % d’une société française dont les actions sont admises à Londres l’est également ; en revanche, un investisseur extra-communautaire qui entre au capital d’une société française non cotée reste soumis au seuil de droit commun de 25 %, et un investisseur européen échappe dans tous les cas au jeu des seuils dès lors que sa chaîne de contrôle est intégralement européenne.
Le contexte politique assumé éclaire l’interprétation que les services feront des dossiers. La France demeure, pour la septième année consécutive, la première destination européenne des investissements étrangers devant le Royaume-Uni et l’Allemagne, avec 852 projets recensés en 2025 selon le baromètre EY publié le 21 mai 2026, et 1 878 décisions d’investissement enregistrées l’année dernière pour 47 734 emplois créés ou maintenus selon Choose France et Business France. C’est au nom de ce succès que le Premier ministre entend, selon l’analyse publiée le 1er septembre 2026 par Maître Clément Mogavero, avocat associé au sein du cabinet Fidal, le Premier ministre justifie ce tour de vis par la volonté de prémunir le pays contre des prises de participation opportunistes d’investisseurs non européens dans des entreprises françaises cotées susceptibles de menacer la sécurité nationale. L’argument de la cible méconnue ou de la participation purement financière ne portera donc pas : dès lors que la société opère dans un secteur sensible et que le seuil est franchi sur un marché listé, l’autorisation est due, quelle que soit l’intention affichée.
Au niveau européen, le règlement 2026/1386 du 8 juin 2026, entré en vigueur le 16 juillet 2026 et applicable à compter du 17 janvier 2028, renforce la convergence sans créer d’autorisation centralisée : les États membres conservent la décision finale d’autoriser, d’interdire ou de conditionner, mais la coopération et les échanges d’informations deviennent systématiques dans les opérations transfrontalières. Une opération notifiée à Bercy pourra intéresser Berlin, Rome ou Madrid, et une notification déposée dans un autre État membre pourra susciter des observations françaises. Pour les parties, la conséquence est directe : le dossier français doit être cohérent avec les dépôts effectués ailleurs en Europe, car toute contradiction nourrit les questions complémentaires et allonge les délais. La période transitoire qui court jusqu’en janvier 2028 ne doit pas faire illusion : les mécanismes nationaux s’appliquent déjà pleinement, et les habitudes de coopération prises maintenant détermineront la fluidité des autorisations sous le régime convergé.
Deuxième réflexe opérationnel : qualifier le marché avant de calculer le seuil. Vérifier le lieu d’admission des actions de la cible et sa présence sur la liste de l’arrêté, additionner les droits de vote détenus directement et indirectement avec ceux des personnes agissant de concert, et anticiper les instruments qui confèrent des droits de vote futurs. Lorsqu’une société est cotée à la fois à Paris et sur une place tierce listée, le seuil de 10 % s’apprécie globalement et non marché par marché. En cas d’hésitation sur la qualité de marché réglementé d’une place exotique, interroger le bureau Multicom en amont par un pré-dépôt plutôt que de parier sur une lecture restrictive : la doctrine relève que plus de la moitié des autorisations délivrées en 2025, soit 52 %, ont été assorties de conditions, preuve que l’administration instruit finement et n’hésite pas à encadrer plutôt qu’à refuser sec.
II. Obtenir l’autorisation Multicom, exécuter les conditions et contester un refus : comment sécuriser le closing
A. Comment obtenir l’autorisation de Bercy et exécuter les conditions sans bloquer le calendrier de l’opération
La procédure suivie par la direction générale du Trésor se déroule en deux temps : un examen initial qui débouche sur un refus, une autorisation pure et simple ou l’ouverture d’un examen complémentaire, puis, dans ce dernier cas, une autorisation assortie de conditions négociées avec l’investisseur. Le dossier doit établir trois choses : l’identité complète de la chaîne de contrôle jusqu’aux personnes physiques ou collectivités publiques ultimes, la description précise de l’activité sensible de la cible et de la part qu’elle représente, et les engagements proposés pour préserver les intérêts nationaux. La décision du Conseil d’État du 3 avril 2020, rendue sur l’autorisation donnée à un fonds d’investissement de droit luxembourgeois de prendre le contrôle d’une société française active dans les fibres pour l’automobile, l’aéronautique et l’électronique, fixe la règle de transparence applicable aux fonds : « pour une opération réalisée par un fonds d’investissement, il incombe au demandeur d’indiquer l’identité du gestionnaire du fonds et, lorsque ce gestionnaire est lui-même une personne morale, l’identité des personnes physiques ou des collectivités publiques qui la contrôlent », tandis qu’« aucune disposition n’impose que soit précisée l’identité de tous les investisseurs participant à ce fonds » (Conseil d’État, 3 avril 2020, n° 422580). Le gestionnaire se documente donc intégralement, les souscripteurs passifs non.
Le fond du dossier se joue sur les engagements. Le juge administratif ne censure l’appréciation du ministre qu’en cas d’erreur manifeste, et il a validé dans cette même affaire une autorisation accordée au vu d’engagements de pérennisation de la société cible, après avoir relevé l’expérience du gestionnaire, agréé par l’autorité britannique, ses onze années de pratique industrielle et ses résultats dans le redressement d’entreprises en difficulté, ainsi que des engagements « de nature à pérenniser la société B… Industries » dont il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis qu’ils ne seraient pas respectés (Conseil d’État, 3 avril 2020, n° 422580). Pour l’investisseur, la leçon est claire : proposer d’emblée des engagements crédibles, chiffrés et vérifiables sur le maintien des capacités industrielles et de recherche, des savoir-faire, de l’emploi et des obligations sensibles de la cible, plutôt que d’attendre les questions de l’administration. Les conditions les plus fréquentes portent sur la pérennité des activités et des capacités de recherche et développement, la continuité d’exploitation des installations d’importance vitale et des réseaux, la protection de la santé publique et des données, et la bonne exécution des marchés publics et contrats de défense dont la cible est titulaire ou sous-traitante.
Le calendrier se pilote et ne se subit pas. Déposer tôt, idéalement dès la signature du protocole et avant les dépôts étrangers coordonnés, car le règlement européen rendra les échanges entre autorités systématiques et toute incohérence entre dossiers nationaux se paie en délais. Solliciter un pré-échange informel avec le bureau Multicom sur les points délicats : périmètre sensible exact, calcul du seuil en cas de concert, liste des pièces attendues sur la chaîne de contrôle. Faire de l’autorisation une condition suspensive du closing avec une date butoir réaliste et un mécanisme de réitération, et prévoir le sort des conditions dans la documentation de financement, car un engagement de maintien d’actifs ou d’investissements peut affecter les covenants bancaires. Avec 52 % d’autorisations conditionnelles en 2025, l’hypothèse de conditions doit être intégrée dès la valorisation : un engagement de maintien d’emplois ou de localisation de recherche a un coût, et ce coût se négocie dans le prix avant la signature, pas après l’autorisation.
La dimension européenne ajoute une couche de vigilance documentaire. Même si la décision reste nationale, le dossier français sera potentiellement lu par d’autres capitales : harmoniser les descriptions d’activité, les périmètres chiffrés et les calendriers entre tous les dépôts, désigner un coordinateur unique des filings étrangers, et conserver la preuve de chaque dépôt avec accusés de réception. Les opérations multi-juridictions gagnent à présenter un narratif unique sur la logique industrielle de l’investissement, car c’est ce narratif qui, repris de la même manière partout, rassure chaque autorité sur l’absence de contournement. Un investisseur qui explique clairement pourquoi il achète, ce qu’il compte faire de la cible pendant cinq ans et comment il finance l’opération obtient plus vite un feu vert conditionné qu’un investisseur qui se contente de cocher des cases.
Troisième réflexe opérationnel : traiter l’autorisation comme un livrable du deal au même titre que l’audit et le financement. Nommer un responsable interne du filing, établir une data room réglementaire distincte avec organigrammes de contrôle, pièces d’identité des dirigeants ultimes, lettres d’engagement modèles et calendrier des dépôts européens, et tester chaque engagement proposé contre les contraintes du business plan. Une condition acceptée à la légère devient une épée de Damoclès : son inexécution expose aux injonctions et aux sanctions, et sa renégociation ultérieure suppose de démontrer un changement de circonstances. Mieux vaut une condition négociée avec des indicateurs de suivi réalistes et une clause de revoyure qu’un engagement maximaliste consenti pour aller vite et impossible à tenir.
B. Comment contester un refus, une injonction ou une sanction pécuniaire devant le juge administratif
Le refus d’autorisation est une décision motivée : le ministre écarte l’investissement lorsqu’il existe une présomption sérieuse que l’investisseur serait susceptible de commettre certaines infractions graves, ou lorsque les conditions susceptibles d’assortir l’autorisation ne suffiraient pas à préserver les intérêts protégés, notamment la pérennité des activités et des capacités industrielles et de recherche, l’intégrité et la continuité d’exploitation des installations d’importance vitale et des réseaux, la protection de la santé publique et des données, ou l’exécution des marchés publics et contrats intéressant la défense et la sécurité. Face à un refus, l’investisseur dispose du recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Paris, compétent en premier ressort pour les actes des ministres, dans le délai de droit commun : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée », selon l’article R. 421-1 du code de justice administrative. Lorsque le closing est imminent, le référé-suspension de l’article L. 521-1 du même code permet au juge des référés, « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision », d’ordonner la suspension de l’exécution du refus en attendant le jugement au fond.
Les moyens utiles contre un refus portent sur la compétence et la procédure, sur la qualification des faits et sur la proportionnalité. Erreur de droit sur le périmètre : la cible n’exerce aucune activité sensible au sens du décret d’application, le seuil n’est pas franchi une fois le concert correctement délimité, ou la chaîne de contrôle est intégralement européenne. Erreur d’appréciation sur les engagements : comme l’a jugé le Conseil d’État le 3 avril 2020 dans l’affaire du fonds Warwick, le juge vérifie concrètement les garanties offertes, et des engagements documentés de pérennisation de la cible font échec au grief d’atteinte aux intérêts nationaux, ainsi que le montre cette décision du Conseil d’État du 3 avril 2020. Vice de procédure : défaut de motivation, méconnaissance du contradictoire ou détournement du pouvoir de conditionner. Chaque moyen doit s’appuyer sur des pièces : organigrammes de contrôle, attestations d’activité, lettres d’engagement, comparables d’autorisations obtenues dans des configurations proches. Un recours nu, sans démonstration documentée, n’a pratiquement aucune chance face au pouvoir d’appréciation reconnu à l’administration dans ce domaine régalien.
Lorsque l’investissement a été réalisé sans autorisation, ou lorsque les conditions assortissant l’autorisation sont méconnues, l’article L. 151-3-1 du code monétaire et financier autorise le ministre à prendre une ou plusieurs mesures : « 1° Injonction à l’investisseur de déposer une demande d’autorisation ; 2° Injonction à l’investisseur de rétablir à ses frais la situation antérieure ; 3° Injonction à l’investisseur de modifier l’investissement », ces injonctions pouvant être assorties d’une astreinte dont le montant journalier maximal est fixé par décret en Conseil d’État. Au stade suivant, l’article L. 151-3-2 du même code vise « réalisation d’un investissement sans autorisation préalable, d’obtention par fraude d’une autorisation préalable, de méconnaissance des prescriptions du II de l’article L. 151-3 » et « d’inexécution totale ou partielle des décisions ou injonctions prises sur le fondement de l’article L. 151-3-1 » : dans ces cas, « le ministre chargé de l’économie peut, après avoir mis l’investisseur à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés dans un délai minimal de quinze jours, lui infliger une sanction pécuniaire dont le montant s’élève au maximum à la plus élevée des sommes suivantes : le double du montant de l’investissement irrégulier, 10 % du chiffre d’affaires annuel hors taxes de l’entreprise qui exerce les activités définies au I de l’article L. 151-3, cinq millions d’euros pour les personnes morales et un million d’euros pour les personnes physiques. » Le texte ajoute que « Le montant de la sanction pécuniaire est proportionné à la gravité des manquements commis » et qu’il « est recouvré comme les créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine ».
La défense contre une injonction ou une sanction se prépare dès la mise en demeure. Le délai minimal de quinze jours pour présenter des observations est un plancher, pas une faveur : l’investisseur doit y répondre par un mémoire complet qui conteste les faits, démontre la régularisation en cours et chiffre l’effort de mise en conformité, car tout ce qui n’est pas versé au dossier administratif sera plus difficile à invoquer ensuite devant le juge. La sanction se conteste par recours de plein contentieux, où le juge exerce un contrôle entier et peut réformer le montant : l’argument de proportionnalité y est central, en rapportant la sanction à la gravité réelle, à la bonne foi et aux mesures correctrices déjà prises. Le contentieux des tiers existe également : concurrents, anciens actionnaires familiaux ou collectivités peuvent attaquer une autorisation accordée, comme l’ont fait les cédants dans l’affaire jugée en 2020, et l’investisseur autorisé a alors tout intérêt à intervenir volontairement à l’instance pour défendre son autorisation. Les frais irrépétibles suivent le sort du litige sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : dans l’affaire de 2020, les requérants déboutés ont été condamnés à verser 1 000 euros à chacune des sociétés bénéficiaires de l’autorisation.
Quatrième réflexe opérationnel : ne jamais laisser une décision défavorable sans réponse procédurale immédiate. Dater précisément la notification pour calculer le délai de deux mois, saisir le juge des référés sans attendre lorsque le calendrier du deal l’exige, et parallèlement rouvrir le dialogue avec les services sur une autorisation modifiée ou des conditions renforcées : la voie contentieuse et la voie négociée ne s’excluent pas, et un recours bien fondé renforce la position dans la renégociation. Pour les opérations en cours au second semestre 2026, intégrer aussi la coopération européenne dans la stratégie contentieuse : un refus français motivé par des observations d’un autre État membre se conteste sur ses motifs propres, et la cohérence des dépôts européens redevient un atout décisif. L’appui d’un avocat rompu au plein contentieux administratif, qui articule les mesures d’instruction, demandes de sursis et mémoires au fond, conditionne l’issue autant que le mérite du dossier.
Conclusion
Le décret n° 2026-718 du 30 juillet 2026, en renvoyant aux marchés répondant à la définition de l’article L. 421-1 et listés par arrêté, a donné au seuil de 10 % sa pleine portée : tout investisseur extra-européen qui franchit ce seuil dans une société française cotée sur un marché listé doit obtenir l’autorisation du ministre chargé de l’économie, dans un cadre désormais harmonisé au niveau européen par le règlement 2026/1386. Les textes applicables forment un ensemble lisible, depuis la liberté des relations financières posée à l’article L. 151-1 du code monétaire et financier jusqu’aux injonctions et sanctions des articles L. 151-3-1 et L. 151-3-2, en passant par la définition de l’investisseur et des seuils aux articles R. 151-1 et R. 151-2 et la jurisprudence du Conseil d’État sur la transparence des fonds et le contrôle des engagements. La méthode gagnante tient en quatre gestes : qualifier tôt l’opération et le marché, déposer un dossier complet avec des engagements crédibles, intégrer les conditions dans le prix et le financement, et contester vite et fort tout refus ou sanction, par le référé et le recours au fond. Dans un régime devenu une police administrative assumée de la souveraineté économique, l’autorisation n’est plus une formalité de fin de deal : elle en est une pièce maîtresse, qui se prépare dès la lettre d’intention et se défend, si nécessaire, devant le juge.
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