Vous venez de signer un compromis pour vendre votre maison ou votre terrain, puis le notaire vous annonce que la mairie envisage de préempter. La vente se fige, l’acquéreur s’impatiente et le prix que la commune propose ne correspond pas toujours à celui que vous aviez négocié. Cette situation, fréquente dans les zones urbaines tendues, obéit à une procédure stricte dont chaque étape compte : la déclaration d’intention d’aliéner, le délai de réponse de deux mois, la décision motivée de préemption, puis, en cas de désaccord sur le prix, l’intervention du juge de l’expropriation.
Le droit de préemption urbain permet à une commune d’acheter en priorité un bien mis en vente pour réaliser une opération d’aménagement d’intérêt général : logements, équipements collectifs, renouvellement urbain, résorption de l’habitat indigne. Il ne permet pas de constituer une réserve sans projet, ni d’évincer un acquéreur pour revendre ensuite librement à un opérateur privé. Pour le vendeur comme pour l’acquéreur évincé, la question pratique est toujours la même : la commune pouvait-elle préempter ici, à ce prix et pour ce motif, et quel recours reste ouvert dans quel délai.
Cet article décrit la mécanique complète applicable en 2026 : identifier le périmètre et la décision, purger la déclaration d’intention d’aliéner, discuter ou contester le prix, attaquer la décision devant le juge administratif quand le projet fait défaut, et tirer les conséquences d’une renonciation ou d’une annulation. Chaque affirmation déterminante renvoie au texte applicable et à des décisions récentes du Conseil d’État, lues dans leur texte intégral pour ce dossier.
I. La mairie peut-elle préempter votre bien à ce prix
A. Le périmètre, la déclaration d’intention d’aliéner et le délai de deux mois
Le droit de préemption urbain n’existe que là où il a été créé par délibération. Aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme : « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan ». Avant toute analyse, le vendeur doit donc identifier trois éléments : le document local applicable et sa version opposable, la délibération qui institue le périmètre, et la qualité de l’autorité qui préempte, commune, intercommunalité, établissement public foncier ou délégataire.
Cette vérification n’est pas formelle. Une préemption prononcée hors périmètre, sur le fondement d’une délibération inexistante ou abrogée, ou par une autorité sans délégation régulière, tombe devant le juge. Le notaire joint en principe la délibération et le plan au dossier, et le Géoportail de l’urbanisme permet de consulter les pièces opposables du plan local d’urbanisme. Quand la commune est soumise à un arrêté préfectoral de carence en logements sociaux, le droit peut en outre appartenir au représentant de l’État dans le département pour les biens affectés au logement, ce qui change l’interlocuteur et la motivation attendue.
La procédure démarre par la déclaration d’intention d’aliéner, que le notaire adresse en mairie. Aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien ». Cette déclaration indique obligatoirement le prix et les conditions de l’aliénation projetée, ainsi que l’identité de l’acquéreur pressenti quand il est connu. Une déclaration incomplète ou adressée à la mauvaise commune ne fait pas courir proprement le délai et expose la vente ultérieure à une nullité.
À compter de la réception d’une déclaration complète, le titulaire du droit dispose de deux mois pour répondre. Il peut renoncer expressément, préempter au prix et aux conditions de la déclaration, ou préempter en proposant un autre prix, ce qui ouvre la phase judiciaire de fixation du prix. Le silence gardé pendant deux mois vaut renonciation et libère la vente au prix déclaré. Le vendeur doit donc conserver la preuve de la réception et dater précisément le point de départ, car tout le contentieux des délais en dépend. Le titulaire peut aussi adresser dans ce délai une demande unique de pièces complémentaires limitativement fixées par décret pour apprécier la consistance de l’immeuble, ce qui suppose de répondre vite et par écrit.
Les aliénations concernées sont énumérées par l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme, qui vise l’essentiel des ventes, y compris quand elles portent sur des parts de société civile immobilière dans certains cas. Certains transferts échappent en revanche au droit de préemption urbain, notamment les cessions entre coïndivisaires ou certaines adjudications, et les ventes de lots de lotissement ou de zone d’aménagement concerté peuvent en être exclues par délibération pour cinq ans. L’erreur fréquente consiste à croire que tout compromis signé rend la préemption impossible : c’est l’inverse, le compromis ne purge rien tant que la déclaration n’a pas été faite et que le délai n’a pas expiré ou donné lieu à renonciation.
À Paris et en Île-de-France, la vigilance porte aussi sur l’auteur de la décision. La Ville de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et l’Établissement public foncier d’Île-de-France interviennent fréquemment par délégation, en particulier pour des opérations de logement social ou de renouvellement urbain. L’arrêt récent rendu à propos d’une préemption exercée à Vincennes par l’Établissement public foncier d’Île-de-France illustre ce montage : la décision du 19 mars 2020 portait sur une parcelle de la rue Defrance en vue d’un immeuble collectif de cinquante-deux logements dont seize logements sociaux, et les acquéreurs évincés ont obtenu l’annulation devant le tribunal administratif de Melun, confirmée par la cour administrative d’appel de Paris avant le pourvoi examiné par le Conseil d’État le 25 mars 2026 (CE, 25 mars 2026, n° 504317). Le vendeur parisien ou francilien doit donc exiger la délégation écrite et vérifier que le projet affiché correspond bien à la compétence du délégataire.
B. Le prix proposé par la commune, le désaccord et le juge de l’expropriation
Quand la commune préempte à un prix inférieur à celui du compromis, le vendeur n’est pas prisonnier. Il peut accepter le prix proposé, le refuser et saisir avec la commune le juge de l’expropriation, ou retirer son offre de vente. Aux termes de l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme : « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ». Ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l’indemnité de réemploi, ce qui le distingue d’une expropriation classique.
La date de référence retenue pour évaluer le bien dépend de la situation du terrain. Pour les biens situés hors zone d’aménagement différé, le texte retient la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone où se trouve le bien. Concrètement, le juge fige l’usage du sol à cette date pour neutraliser les anticipations spéculatives liées au projet public lui-même, tout en tenant compte des références de transactions comparables dans la même zone ou, à défaut, dans des zones comparables. Les améliorations postérieures ne sont pas présumées spéculatives, ce qui protège le propriétaire qui a entretenu ou transformé son bien.
Pendant la phase judiciaire, chaque partie garde une porte de sortie. Aux termes de l’article L. 213-7 du code de l’urbanisme : « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation ». Le silence des deux parties pendant ce délai vaut acceptation et transfert de propriété au profit du titulaire du droit. Le vendeur qui estime le prix judiciaire insuffisant peut donc renoncer à vendre, mais il doit le faire dans ce délai de deux mois et par une manifestation claire, car le silence l’engage.
Si la commune renonce avant la fixation judiciaire du prix, le propriétaire retrouve la liberté de vendre au prix de sa déclaration, révisé selon l’indice du coût de la construction, à condition de passer l’acte authentique dans les trois ans. Aux termes de l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme, le propriétaire peut alors « réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration », faute de quoi une nouvelle déclaration devient nécessaire. Si la commune renonce après la fixation judiciaire du prix, elle ne peut plus préempter le même bien auprès du même propriétaire pendant cinq ans quand celui-ci revend au prix fixé par le juge. Ces délais expliquent pourquoi un vendeur ne doit jamais laisser une renonciation orale sans écrit : seule la date et la forme de la renonciation sécurisent la revente à l’acquéreur initial.
L’affaire jugée par le Conseil d’État le 28 octobre 2025 à propos d’une parcelle de Montereau-Fault-Yonne montre l’importance de ces notifications (CE, 28 octobre 2025, n° 499290). Après une promesse signée le 7 mars 2024, le maire avait préempté le 7 mai 2024, puis indiqué le 30 septembre 2024 que la propriétaire devait être regardée comme ayant renoncé à aliéner faute d’avoir précisé dans les deux mois qu’elle maintenait son prix. Le litige portait précisément sur cette renonciation tacite et sur l’obligation de saisir le juge du prix. La leçon pratique est directe : après une décision de préemption à un prix différent, le vendeur doit répondre par écrit dans les délais, indiquer s’il maintient son prix et demande la fixation judiciaire, ou s’il retire son offre, au lieu de laisser la commune constater une renonciation.
Pour chiffrer utilement, le vendeur rassemble dès la déclaration les références de ventes comparables, l’état du bien, les autorisations obtenues, les diagnostics et, pour une société civile immobilière, les éléments patrimoniaux demandés. Le juge de l’expropriation statue au vu de ces pièces et d’une visite éventuelle, selon les règles de l’expropriation adaptées par le code de l’urbanisme. L’acquéreur évincé n’est pas partie à la fixation du prix, mais il a intérêt à suivre la procédure car l’issue conditionne son propre recours en annulation et, le cas échéant, sa demande de rétrocession.
II. Contester la préemption et sauver la vente
A. Faire annuler une préemption sans projet réel, mal motivée ou hors intérêt général
Toute préemption doit servir un projet d’aménagement d’intérêt général. Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 ». Et le même article ajoute : « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé ». Une décision qui se borne à viser la délibération générale, sans dire ce que la commune veut faire du bien, encourt l’annulation pour défaut de motivation.
Les objets autorisés sont définis par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques », ainsi que les équipements collectifs, la lutte contre l’insalubrité, le renouvellement urbain ou la mise en valeur du patrimoine. La commune n’est pas tenue de présenter un projet dessiné au millimètre à la date de la préemption, mais elle doit établir la réalité du projet et en faire apparaître la nature dans la décision.
Le Conseil d’État l’a rappelé dans une formule que les vendeurs et acquéreurs doivent connaître. Dans l’affaire de Villemomble, il juge que « pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date » (CE, 19 décembre 2019, n° 420227). En l’espèce, la décision du 16 avril 2015 portant sur des parcelles de l’avenue de Rosny avait été annulée à la demande de l’acquéreur évincé, la société MJ Développement, et le pourvoi de la commune a été rejeté. La motivation de pure circonstance, le projet décrit après coup ou l’opération manifestement inadaptée à la parcelle ne suffisent pas.
L’arrêt du 25 mars 2026 précise l’exigence sous ses deux faces : « les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption » (CE, 25 mars 2026, n° 504317). Dans cette affaire de Vincennes, la cour administrative d’appel de Paris avait estimé que le projet de cinquante-deux logements ne pouvait être mené à bien de manière certaine et dans un délai raisonnable au vu de la maîtrise foncière partielle, et le Conseil d’État était saisi du pourvoi de l’établissement public foncier. Pour le requérant, l’angle utile consiste donc à croiser la décision elle-même, les délibérations antérieures, les documents d’urbanisme et l’état réel de la maîtrise foncière, afin de montrer que le projet n’existait pas à la date de la décision ou qu’il ne pouvait concerner ce bien.
Qui peut agir. Le vendeur peut attaquer la décision qui bloque sa vente, et l’acquéreur évincé, nommément désigné dans la déclaration d’intention d’aliéner, a intérêt à agir contre la décision qui le prive de l’acquisition, comme l’illustrent les affaires de Villemomble, d’Échirolles et de Vincennes où les requérants étaient les acquéreurs. Le recours pour excès de pouvoir relève du tribunal administratif dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision, avec possibilité de recours gracieux qui proroge le délai contentieux s’il est formé à temps. Le référé-suspension peut être demandé quand l’urgence est caractérisée et qu’un doute sérieux pèse sur la légalité, par exemple quand la vente risque d’être définitivement compromise ou quand le bien doit être revendu à bref délai. La décision de rejet du recours gracieux doit elle aussi être conservée, car elle fait courir un nouveau délai.
Les moyens qui prospèrent en pratique se vérifient pièce par pièce : incompétence de l’auteur sans délégation régulière, délibération institutive illégale ou périmètre inexact, défaut de mention de l’objet, projet inexistant ou postérieur à la décision, détournement de pouvoir quand la commune veut seulement faire échec à un acquéreur ou constituer une réserve sans affectation, erreur manifeste sur le prix ou sur la consistance du bien. Le juge contrôle la réalité du projet à la date de la décision, pas au jour où il statue, ce qui interdit à la commune de régulariser après coup par des délibérations nouvelles. Quand l’annulation est prononcée sans transfert de propriété intervenu, la commune ne peut pas préempter à nouveau le même bien pendant un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, et le propriétaire n’est plus tenu par le prix de sa déclaration initiale.
Pour les lecteurs qui suivent aussi les questions de permis, le cabinet décrit les recours contre un permis de construire à Paris sur sa page d’expertise, utile quand la préemption croise un projet de construction ou une opération d’aménagement dans la capitale. Ce lien ne remplace pas l’analyse du périmètre et de la décision de préemption, qui reste le coeur du dossier.
B. Après la décision : renoncer à vendre, revendre librement ou exiger la rétrocession
Obtenir l’annulation ne suffit pas toujours, il faut encore sécuriser la vente. Quand la décision de préemption est annulée par le juge administratif sans transfert de propriété, le vendeur peut vendre librement, sans être lié par le prix de l’ancienne déclaration. Quand la commune a renoncé, les délais des articles L. 213-7 et L. 213-8 reprennent toute leur importance : acte authentique dans les trois ans après une renonciation avant fixation du prix, respect du prix judiciaire pendant cinq ans après une renonciation postérieure à la fixation. Le notaire doit purger à nouveau la déclaration si le délai est dépassé, car une vente conclue sur une déclaration périmée reste fragile.
Quand le bien a été acquis par préemption, la commune ne peut pas en disposer librement. Aux termes de l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme : « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 ». Si la commune utilise ou revend le bien pour un autre objet dans les cinq ans, elle doit informer les anciens propriétaires et leur proposer en priorité le rachat, puis, à défaut, proposer le bien à l’acquéreur évincé dont le nom figurait dans la déclaration. À défaut d’accord sur le prix de rétrocession, le juge de l’expropriation le fixe. Quand ces obligations sont méconnues, les anciens propriétaires comme l’acquéreur évincé peuvent saisir le tribunal judiciaire d’une action en dommages-intérêts, en application de l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme.
En pratique, l’acquéreur évincé surveille donc l’usage réel du bien pendant cinq ans : revente à un promoteur sans délibération motivée, changement d’affectation sans décision de l’organe délibérant, abandon du projet de logements ou d’équipement annoncé dans la décision. Les pièces à réunir sont les délibérations de revente, les actes publiés au fichier immobilier, les permis déposés sur le terrain et les constats d’occupation. Le vendeur, de son côté, conserve la déclaration, la décision de préemption, les échanges sur le prix, la saisine du juge de l’expropriation et les preuves de renonciation, car ces dates conditionnent la revente libre et l’éventuelle interdiction faite à la commune de préempter à nouveau.
Le cas parisien mérite une attention particulière sur les délais procéduraux. Devant le tribunal administratif de Paris comme devant celui de Melun pour le Val-de-Marne, le requérant joint la décision attaquée, la déclaration d’intention d’aliéner avec son accusé de réception, la délibération créant le périmètre, l’extrait du plan local d’urbanisme opposable et, quand elle existe, la délégation au préempteur. Le recours gracieux préalable, adressé dans les deux mois, permet souvent d’obtenir la motivation complète ou de révéler l’absence de projet avant de saisir le juge. Quand une vente est en cours, le vendeur informe par écrit l’acquéreur initial de chaque étape, afin d’éviter une action en résolution du compromis fondée sur un retard que la préemption explique mais que le silence aggrave.
Enfin, la fiscalité et le financement ne doivent pas être oubliés dans la décision de renoncer ou d’accepter le prix judiciaire. Renoncer à vendre maintient le bien dans le patrimoine avec ses charges et reporte l’imposition de la plus-value, tandis qu’accepter le prix du juge purge le litige mais fige un prix sans indemnité de réemploi. Chaque option se chiffre avant l’expiration du délai de deux mois suivant la décision devenue définitive, avec le notaire pour l’acte et l’avocat pour les recours croisés administratif et judiciaire. C’est cette articulation entre les deux ordres de juridiction, administratif pour la légalité de la décision et judiciaire pour le prix et la rétrocession, qui fait la spécificité du contentieux de la préemption urbaine.
Conclusion
Une préemption de la mairie n’est ni une expropriation ni une fin de non-recevoir. Le vendeur garde trois leviers : vérifier le périmètre, la délibération et la délégation ; répondre par écrit dans le délai de deux mois et porter le désaccord sur le prix devant le juge de l’expropriation ; attaquer la décision devant le juge administratif quand aucun projet réel d’intérêt général ne la soutient à sa date. L’acquéreur évincé, quand son nom figurait dans la déclaration, dispose du même recours en annulation et d’un droit de regard pendant cinq ans sur l’usage du bien, avec une action en dommages-intérêts en cas de détournement.
Le dossier gagnant repose sur des pièces datées : déclaration complète et accusé de réception, décision mentionnant son objet, délibération et plan opposable, échanges sur le prix, saisine du juge et preuve des renonciations. Les décisions récentes du Conseil d’État confirment que le juge vérifie la réalité du projet à la date de la préemption et sanctionne les motivations de façade, y compris pour des opérations franciliennes menées par délégation. Quand une source déterminante manque, mieux vaut conserver le compromis sous condition et tracer le blocage que de purger une vente fragile.
Si la commune vient de préempter votre terrain ou votre maison, faites dater chaque courrier, ne laissez passer aucun délai de deux mois sans réponse écrite, et faites vérifier sans attendre la légalité de la décision et le prix proposé avant d’accepter ou de renoncer.
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