Le bail commercial conclu sur le domaine public : inopposabilité du statut, nullité absolue pour objet illicite, prescription et indemnité d’occupation
L’exploitation d’une activité commerciale au sein d’une dépendance immobilière publique suscite d’importantes difficultés relatives à la nature exacte du titre locatif consenti. De nombreux commerçants installés dans des gares, des enceintes portuaires ou des marchés d’intérêt national croient bénéficier des prérogatives du statut protecteur. L’assistance d’un avocat en baux commerciaux à Paris permet d’analyser la régularité juridique des conventions d’occupation souscrites. Or, la confrontation entre les règles de la domanialité publique et les prérogatives statutaires de la propriété commerciale engendre des incompatibilités fondamentales et indépassables. Dès lors, la qualification contractuelle conférée par les signataires ne saurait faire échec aux principes d’ordre public régissant l’affectation du domaine public.
Les dispositions impératives du décret du 30 septembre 1953 garantissent au preneur le droit au renouvellement du contrat de bail commercial. À défaut d’offre de renouvellement, le locataire évincé peut prétendre au versement d’une indemnité d’éviction compensant la perte intégrale de son fonds. Or, cette protection statutaire confère un droit réel accessoire incompatible avec l’inaliénabilité absolue consacrée par les textes fondamentaux de la domanialité publique. À cet égard, les parties tentent fréquemment d’insérer des clauses de soumission volontaire pour contourner la précarité inhérente aux autorisations administratives d’occupation. Par ailleurs, les juridictions suprêmes ont dû clarifier la sanction applicable lorsque des locaux commerciaux sont donnés à bail sur le domaine public.
Dans un arrêt de principe remarqué rendu le 21 mai 2026, la Cour de cassation a tranché avec fermeté ces incertitudes contentieuses récurrentes. La haute juridiction a rappelé la nullité absolue du contrat, précisé le délai de prescription applicable et fixé le régime des restitutions financières. En conséquence, cette décision redéfinit les obligations des personnes publiques et des exploitants privés lors de l’annulation d’un bail commercial sur domaine public. La présente étude examine l’incompatibilité de principe du statut commercial avec le domaine public avant d’analyser le régime procédural des restitutions consécutives.
I. L’incompatibilité absolue entre le domaine public et le statut des baux commerciaux
A. Le principe fondamental d’inaliénabilité et l’exclusion catégorique de toute soumission conventionnelle
L’application du statut protecteur des baux commerciaux suppose la réunion des conditions définies à l’article L. 145-1 du Code de commerce. Ce texte exige notamment l’exploitation d’un fonds de commerce appartenant à un commerçant immatriculé au sein de locaux stables et licitement occupés. Par ailleurs, le législateur a expressément délimité l’intervention des personnes publiques à l’article L. 145-2 du même code. Ce texte statutaire dispose en effet que le régime commercial est applicable aux baux d’immeubles nécessaires aux établissements publics industriels et commerciaux. Or, ce même article subordonne impérativement cette application à la condition textuelle formelle que ces baux ne comportent aucune emprise sur le domaine public.
Cette exclusion statutaire trouve son fondement direct dans l’article L. 3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques. Aux termes de ces dispositions fondamentales, les biens des personnes publiques qui relèvent du domaine public sont inaliénables et rigoureusement imprescriptibles. La Cour de cassation a affirmé ce principe dans son arrêt Cass. 3e civ., 7 mai 2026, n° 24-13.491. La haute juridiction énonce que « les biens des personnes publiques (…), qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ». La haute juridiction ajoute avec netteté qu’il « résulte de ce texte une interdiction de se défaire d’un bien appartenant à ce domaine ».
L’octroi d’un droit au renouvellement ou d’une indemnité d’éviction constituerait un démembrement perpétuel et une entrave intolérable à la libre gestion domaniale. Dès lors, l’occupation du domaine public ne peut procéder que d’un titre administratif temporaire, strictement précaire et révocable à tout instant pour intérêt public. L’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques impose en effet que nul ne peut occuper ce domaine sans titre administratif habilitant. Or, le statut des baux commerciaux confère une stabilité décennale et un droit perpétuel au maintien dans les lieux pour le preneur en place. En conséquence, les principes fondateurs du domaine public s’opposent catégoriquement à la constitution d’un quelconque droit au bail commercial sur ces dépendances.
Face à cette rigueur, certains contractants tentent régulièrement de stipuler une clause d’extension volontaire du statut des baux commerciaux dans leur convention. La liberté contractuelle permet habituellement aux parties de soumettre volontairement leur relation au statut commercial lorsque les conditions légales ne sont pas entièrement satisfaites. Toutefois, la Cour de cassation censure impitoyablement cette pratique dès lors que l’immeuble loué dépend matériellement ou juridiquement du domaine public. La cour suprême a fixé cette règle dans son arrêt Cass. 3e civ., 10 mars 2010, n° 09-12.714. La juridiction suprême a jugé que « les parties ne peuvent choisir de soumettre leurs relations locatives au statut des baux commerciaux ».
Cette prohibition catégorique a été réaffirmée dans un arrêt solennel rendu le 21 mai 2026 par la troisième chambre civile de la Cour de cassation. Dans cette espèce remarquable ayant pour cadre un restaurant érigé sur le domaine public maritime, les juges du fond avaient prononcé l’annulation sollicitée. La troisième chambre civile l’a réaffirmé dans son arrêt Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483. La haute cour a proclamé : « les parties ne pouvant choisir de soumettre leurs relations locatives au statut des baux commerciaux ». La Cour de cassation confirme ainsi que la volonté contractuelle des parties est impuissante à écarter le régime d’ordre public de la domanialité. À cet égard, la clause de soumission volontaire ne produit aucun effet juridique et ne peut faire naître aucun droit au renouvellement statutaire.
Il convient de distinguer cette situation de l’hypothèse où un fonds de commerce est exploité conformément aux dispositions de la loi Pinel de 2014. L’article L. 2124-32-1 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit en effet qu’un fonds peut être exploité sur le domaine public. Ce texte novateur subordonne la reconnaissance dudit fonds à l’existence avérée d’une clientèle propre détachable de celle des usagers du service public. Or, la reconnaissance légale d’un fonds de commerce n’emporte nullement l’application automatique du statut des baux commerciaux à la convention d’occupation consentie. Dès lors, l’exploitant dispose certes d’un actif cessible mais demeure assujetti à la précarité inhérente aux autorisations administratives unilatérales ou contractuelles.
La frontière entre domaine public et domaine privé demeure donc déterminante pour qualifier valablement les conventions conclues par les personnes morales publiques. Lorsque le local appartient au domaine privé communal ou étatique, l’article L. 145-2 autorise pleinement la conclusion d’un bail commercial régulier. En revanche, dès lors qu’une dépendance domaniale publique est concernée, toute velléité de contractualisation statutaire se heurte à une prohibition d’ordre public indépassable. Par ailleurs, le consentement des parties ne peut purger cette incompatibilité substantielle qui touche aux fondements mêmes de la souveraineté patrimoniale publique. En conséquence, les actes conclus en violation de ce principe fondamental encourent une sanction d’une rigueur absolue devant les tribunaux compétents.
B. La sanction de la nullité absolue pour objet illicite et l’ouverture de l’action aux tiers intéressés
La sanction civile frappant le bail commercial conclu sur le domaine public a longtemps fait l’objet de discussions doctrinales et jurisprudentielles passionnées. Certaines juridictions d’appel qualifiaient cette convention de contrat nul pour défaut de cause en raison de l’impossibilité de délivrer la propriété commerciale. La cour d’appel a retenu cette solution dans son arrêt CA Paris, 30 avril 2025, n° 21/07519. Dans cette décision, les magistrats ont relevé que le bail portant sur un terrain du domaine public était dépourvu de cause juridique valable. La cour d’appel déclarait en conséquence que « le bail commercial litigieux conclu le 8 juillet 2013, dépourvu de cause depuis l’origine, doit être annulé ».
La Cour de cassation a désormais fixé la qualification exacte de cette sanction dans son arrêt de principe rendu le 21 mai 2026. La troisième chambre civile l’a proclamé dans son arrêt Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483. La Cour de cassation a jugé qu’un « bail commercial ayant pour assiette un tel bien est nul de nullité absolue ». Cette motivation sans équivoque tranche définitivement le débat en rattachant la sanction à l’illicéité intrinsèque de l’opération juridique entreprise par les parties. Aux termes de l’article 1162 du Code civil, le contrat ne peut en effet déroger à l’ordre public par ses stipulations ou par son but. Or, affecter une dépendance domaniale publique aux contraintes perpétuelles du statut commercial enfreint directement les exigences impératives de l’ordre public protecteur.
La qualification de nullité absolue emporte des conséquences considérables quant au régime juridique de l’action et aux personnes habilitées à agir. L’article 1180 du Code civil dispose que la nullité absolue peut être demandée par toute personne justifiant d’un intérêt direct et légitime. En conséquence, l’action en nullité n’est nullement réservée à la seule personne publique propriétaire du domaine concerné par l’acte irrégulier. Le preneur à bail commercial dispose d’un intérêt juridique certain pour solliciter l’anéantissement rétroactif du contrat de bail qui le lie au bailleur. Dès lors, le locataire peut invoquer cette cause de nullité pour s’affranchir du paiement des loyers contractuels convenus lors de la prise à bail.
Par ailleurs, l’article 1180 du Code civil précise expressément que la nullité absolue ne peut jamais être couverte par la confirmation ultérieure du contrat. Même si le preneur a payé les loyers pendant plusieurs années sans protester, cette exécution spontanée ne saurait régulariser le titre conventionnel frappé d’illicéité. De même, la conclusion d’un avenant ou le renouvellement formel du contrat de bail ne peut aucunement purger le vice substantiel originel. La cour suprême a rendu cette solution dans l’arrêt Cass. 3e civ., 12 février 2026, n° 24-13.758. Dans cette affaire, la haute juridiction censurait une décision relative au renouvellement d’un bail commercial conclu sur le domaine public maritime.
Dans cette espèce bordelaise, la preneuse invoquait une erreur de droit déterminante sur l’étendue des droits conférés par le contrat de renouvellement consenti. La locataire soutenait qu’elle ignorait la nécessité d’obtenir une autorisation administrative d’occupation temporaire pour exploiter légalement son activité commerciale de restauration. Or, la Cour de cassation veille rigoureusement au respect des règles procédurales applicables devant le juge de la mise en état saisi d’une telle nullité. La haute juridiction rappelle avec force les pouvoirs dévolus à ce magistrat par l’article 789 du Code de procédure civile réformé en 2019. En conséquence, les plaideurs doivent articuler leurs moyens de défense avec une grande rigueur technique sous peine d’irrecevabilité procédurale irrémédiable.
L’article 1178 du Code civil consacre la sanction cardinale selon laquelle le contrat annulé est censé n’avoir jamais existé entre les parties. La nullité absolue pour objet illicite anéantit rétroactivement l’ensemble des clauses contractuelles stipulées dans le bail commercial conclu sur le domaine public. Les obligations de paiement du loyer, les clauses d’indexation, les clauses résolutoires et les clauses de garantie solidaire disparaissent rétroactivement de l’ordonnancement juridique. À cet égard, le bailleur ne peut plus exiger l’exécution forcée des engagements souscrits par le locataire au titre du bail anéanti. Dès lors, les rapports entre les contractants basculent instantanément du terrain contractuel statutaire vers le régime légal des restitutions réciproques.
L’anéantissement rétroactif du contrat commercial pose avec une acuité particulière la question de la libération physique des lieux occupés sans titre valable. Le preneur commercial dont le bail est déclaré nul perd rétroactivement toute légitimité juridique pour se maintenir dans les locaux domaniaux publics. Or, la Cour de cassation rappelle régulièrement que l’occupant sans titre ne peut revendiquer aucune des garanties protectrices du Code de commerce. La troisième chambre civile l’a souligné dans son arrêt Cass. 3e civ., 19 juin 2025, n° 23-19.744. La cour suprême y énonçait les règles présidant à la prolongation tacite et à l’exigence impérative d’un titre locatif licite.
II. Le régime procédural de la contestation et les restitutions consécutives à l’annulation
A. Le régime de la prescription quinquennale de droit commun et la répartition des compétences juridictionnelles
La détermination du délai d’action constituait une interrogation cruciale pour l’ensemble des praticiens du contentieux des baux commerciaux et administratifs. D’un côté, l’article L. 145-60 du Code de commerce édicte que toutes les actions exercées en vertu de ce chapitre se prescrivent par deux ans. De l’autre côté, l’action en nullité pour cause ou objet illicite relève traditionnellement du droit commun des obligations issu du Code civil. Or, les parties défenderesses à l’action en nullité soulevaient systématiquement la prescription biennale statutaire pour faire déclarer la demande purement irrecevable. La troisième chambre civile a rejeté avec fermeté cette argumentation dans son arrêt rendu le 21 mai 2026 sous le pourvoi 24-16.483.
Cette solution a été consacrée par l’arrêt de principe Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483. La cour suprême précise que l’action en nullité pour objet illicite se prescrit par cinq ans selon l’article 2224. La haute cour retient que la prescription « court dès lors à compter du jour où la partie demanderesse (…) a eu connaissance ». Cette solution logique s’explique par le fait que l’action en nullité absolue ne tend pas à l’application du statut commercial. En conséquence, cette action échappe totalement au champ d’application restrictif de la prescription biennale édictée par l’article L. 145-60 du Code de commerce.
Cette distinction de régime probatoire et temporel s’inscrit dans la jurisprudence constante relative à la qualification des actions contractuelles en matière commerciale. La Cour de cassation l’a confirmé dans son arrêt Cass. 3e civ., 19 juin 2025, n° 24-22.125. La haute juridiction retient que la « différence de régime, au regard des règles de prescription, (…) est justifiée par la différence de nature ». À cet égard, le point de départ glissant de l’article 2224 protège efficacement le preneur contre l’ignorance légitime du statut domanial des lieux loués. Dès lors, tant que l’illicéité de l’objet n’a pas été révélée à l’exploitant, le délai quinquennal de prescription extinctive ne saurait commencer à courir.
Sur le terrain procédural de la compétence, la délimitation de la frontière entre juridiction judiciaire et administrative soulève des questions particulièrement épineuses. Selon l’article L. 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, les contrats comportant occupation du domaine public relèvent de la juridiction administrative. Toutefois, les contrats conclus entre deux personnes de droit privé relèvent par principe de la compétence exclusive du juge judiciaire judiciaire. La cour suprême l’a énoncé dans son arrêt Cass. 3e civ., 19 juin 2025, n° 23-50.026. La haute cour a jugé que le litige de droit privé sur le domaine public « relève de la compétence des juridictions judiciaires ».
Lorsque la contestation porte sur la qualification même de la domanialité du bien loué, le juge civil ne peut trancher seul la question. La haute juridiction l’a proclamé dans l’arrêt Cass. 3e civ., 9 juillet 2026, n° 25-13.874. La cour suprême a jugé qu’il « n’appartient qu’à la juridiction administrative de se prononcer sur l’existence (…) du domaine public ». La Cour de cassation en déduit que le juge des référés saisi d’une contestation sérieuse sur ce point doit surseoir à statuer. En conséquence, la juridiction judiciaire doit transmettre une question préjudicielle au tribunal administratif compétent avant de trancher la validité du contrat de bail.
Cette articulation subtile entre les deux ordres juridictionnels se manifeste également lorsque le preneur invoque des manquements contractuels contre une collectivité. La cour a fixé ce principe dans son arrêt Cass. 3e civ., 14 mars 2024, n° 22-24.222. La juridiction suprême énonce que le juge civil saisi d’une incompétence doit déterminer avec soin le fondement exact de la demande indemnitaire. Si la juridiction judiciaire connaît de l’action en indemnisation fondée sur l’obligation de délivrance, la juridiction administrative est seule compétente pour les travaux publics. Par ailleurs, cette dichotomie juridictionnelle oblige les conseils à caractériser précisément le fait générateur du dommage pour éviter toute sanction d’incompétence.
La cour d’appel de Rennes a appliqué cette même répartition dans un arrêt rendu le 20 février 2025 sous le numéro 24/02190. Dans cette espèce CA Rennes, 20 février 2025, n° 24/02190, une commune avait consenti un bail commercial avec une clause d’exclusivité d’activité. La cour d’appel a jugé le tribunal judiciaire compétent pour réparer la violation de l’exclusivité sur le fondement de l’article 1719 du Code civil. En revanche, la demande tendant à faire retirer l’autorisation domaniale accordée à un concurrent relevait de la compétence exclusive du juge administratif. Dès lors, les exploitants évincés doivent coordonner leurs actions devant les deux ordres de juridiction pour sauvegarder efficacement leurs droits patrimoniaux.
B. La liquidation des restitutions en valeur par la fixation d’une indemnité d’occupation équitable
Le prononcé de la nullité absolue d’un bail commercial conclu sur le domaine public déclenche l’application impérative du régime des restitutions. L’article 1178 du Code civil prévoit que les prestations exécutées donnent lieu à restitution selon les articles 1352 à 1352-9 du même code. Pour le preneur commercial, la restitution consiste matériellement à libérer immédiatement les locaux et à remettre les clés entre les mains du bailleur. Pour le bailleur, la restitution porte naturellement sur le remboursement intégral des sommes perçues à titre de loyers au cours de l’exécution contractuelle. Or, la question controversée résidait dans le droit du bailleur non propriétaire d’obtenir une indemnité compensant la jouissance effective des locaux loués.
Les juridictions du fond refusaient fréquemment d’allouer une quelconque indemnité d’occupation au bailleur privé souscripteur d’un bail nul sur domaine public. Les juges d’appel considéraient que le droit à indemnité d’occupation découle exclusivement du droit de propriété sur le bien immobilier litigieux. Dès lors que le bailleur n’était pas titulaire de la propriété domaniale publique, sa demande indemnitaire était purement et simplement rejetée. Or, cette solution consacrait un enrichissement sans cause manifeste au bénéfice du preneur qui avait exercé son activité commerciale sans contrepartie. La Cour de cassation a censuré avec éclat cette analyse prétorienne dans son arrêt de principe rendu le 21 mai 2026.
La haute juridiction s’est fondée sur les principes gouvernant la nullité pour imposer la restitution en valeur de la jouissance des locaux. Dans l’arrêt Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483, la cour suprême pose en principe que les parties doivent être remises dans leur situation antérieure. La troisième chambre civile énonce avec force que « chacune peut prétendre à la restitution en valeur des prestations fournies ». La Cour de cassation casse l’arrêt d’appel qui avait débouté le bailleur au motif erroné qu’il n’était pas propriétaire du bien litigieux. La haute cour relève au contraire que « le bailleur avait fourni à la locataire la jouissance effective d’un local à usage de restaurant ».
Cette solution s’appuie directement sur le texte de l’article 1352-8 du Code civil régissant les restitutions des prestations de service. Ce texte légal dispose expressément que la « restitution d’une prestation de service a lieu en valeur » appréciée à la date de fourniture. La jouissance continue d’un local commercial constituant une prestation en nature irréversible, sa restitution ne peut s’opérer que par équivalent monétaire. La haute cour l’a rappelé dans son arrêt Cass. 3e civ., 9 avril 2026, n° 24-17.405. La cour suprême a énoncé que « la restitution inclut les fruits et la valeur de la jouissance que la chose a procurée ».
De surcroît, le droit du bailleur à obtenir la restitution de la valeur de la jouissance ne dépend pas de sa bonne foi. La haute cour l’a jugé dans son arrêt Cass. 3e civ., 5 décembre 2024, n° 23-16.270. La juridiction suprême a retenu que la créance de restitution du bailleur n’est nullement subordonnée à l’absence de faute de sa part. Même si le bailleur connaissait l’appartenance du terrain au domaine public lors de la signature, le preneur ne peut bénéficier d’une jouissance gratuite. En conséquence, les juges du fond doivent procéder à une compensation financière stricte entre les loyers à restituer et l’indemnité d’occupation.
La fixation du quantum de l’indemnité d’occupation obéit quant à elle à des critères d’évaluation économique rigoureux sous le contrôle suprême. L’indemnité d’occupation consécutive à l’annulation du bail ne correspond pas nécessairement au montant du loyer stipulé dans la convention anéantie. Le juge judiciaire doit apprécier la valeur locative réelle du local en tenant compte des sujétions spécifiques résultant de la précarité domaniale publique. Par ailleurs, le calcul de cette indemnité doit être opéré avec une rigueur mathématique exacte selon le principe de réparation intégrale. La troisième chambre civile l’a rappelé dans l’arrêt Cass. 3e civ., 13 mars 2025, n° 23-19.112 en censurant un calcul approximatif d’indemnité d’occupation.
En cours d’instance, le bailleur confronté au défaut de paiement des loyers peut solliciter la condamnation de l’occupant en référé. Toutefois, la Cour de cassation rappelle les limites des pouvoirs du juge des référés en matière d’indemnité d’occupation consécutive à une nullité. La haute juridiction l’a jugé dans l’arrêt Cass. 3e civ., 15 janvier 2026, n° 24-16.720. La cour suprême a jugé que le « juge des référés excède ses pouvoirs en allouant une indemnité d’occupation et non une provision ». Dès lors, le bailleur diligent doit cantonner ses prétentions provisoires à une provision indemnitaire jusqu’à la liquidation définitive du litige par les juges du fond.
Conclusion
L’arrêt rendu le 21 mai 2026 par la Cour de cassation parachève la construction prétorienne relative aux baux commerciaux conclus sur le domaine public. En affirmant la nullité absolue pour objet illicite, la haute cour rappelle la suprématie intangible des principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité de la domanialité publique. L’impossibilité d’une soumission volontaire au statut des baux commerciaux protège l’affectation des biens publics contre toute appropriation contractuelle privée déguisée. Or, cette rigueur doctrinale s’accompagne d’un pragmatisme économique équilibré en garantissant la restitution de la valeur de la jouissance effective au bailleur. En conséquence, les deux parties contractantes se trouvent replacées dans une situation patrimoniale équitable excluant tout enrichissement indu de l’occupant des lieux.
Sur le plan temporel, la consécration de la prescription quinquennale de l’article 2224 du Code civil offre un délai d’action adapté aux litiges domaniaux. Le report du point de départ au jour de la connaissance de l’illicéité permet d’assainir des situations juridiques parfois masquées par des montages complexes. Par ailleurs, l’intervention conjointe du juge judiciaire et du tribunal administratif impose aux justiciables une stratégie contentieuse particulièrement fine et rigoureuse. Les exploitants de fonds commerciaux sur le domaine public doivent impérativement s’orienter vers des titres domaniaux conformes aux dispositions de la loi Pinel. Dès lors, la sécurité juridique des investissements commerciaux en dépendance publique requiert une vigilance absolue lors de la rédaction des conventions initiales.
Face à ces contentieux hautement techniques, l’appui d’un cabinet d’avocats en baux commerciaux à Paris s’avère indispensable pour auditer la régularité des titres locatifs. Le cabinet Kohen Avocats accompagne les bailleurs institutionnels et les commerçants pour anticiper les risques de requalification et défendre leurs intérêts patrimoniaux. Cette jurisprudence confirme que le droit des baux commerciaux ne saurait prospérer à l’encontre de la domanialité publique sans une habilitation législative expresse. La maîtrise de ces principes permet d’éviter l’anéantissement rétroactif des conventions et de sécuriser l’exploitation commerciale sur l’ensemble du territoire national.