Le mécanisme de la transaction ministérielle prévu par l’article L. 464-9 du code de commerce demeure l’une des voies les moins étudiées du droit français des pratiques anticoncurrentielles. Il permet au ministre chargé de l’économie d’enjoindre à une entreprise de mettre fin à des pratiques prohibées et de lui proposer une transaction, lorsque ces pratiques relèvent du seul droit national et que les seuils de chiffre d’affaires fixés par le texte ne sont pas dépassés. Son intérêt pratique tient à la contrepartie offerte à l’entreprise qui transige : l’exécution des obligations issues de l’injonction et de la transaction éteint toute action devant l’Autorité de la concurrence pour les mêmes faits. L’enjeu du refus de transiger demeurait, en revanche, entouré d’incertitudes que l’arrêt rendu par la chambre commerciale de la Cour de cassation le 24 septembre 2025 vient de lever.
L’affaire en cause fournit le terrain d’application idéal de cette question. En 2014, la communauté urbaine de Lille a lancé un appel d’offres pour le marché de maintenance et de transformation de ses installations de gestion technique des bâtiments, exploitées au moyen d’un logiciel fermé configuré par la société Neu automation. Des échanges intervenus entre cette dernière et la société Santerne avant le dépôt des offres ont permis à celle-ci d’accéder à 47 % de l’offre financière de la société Neu hors partie forfaitaire, à 24 % de son offre financière totale, ainsi qu’à une part significative de son mémoire technique. L’Autorité de la concurrence a sanctionné cette coordination lors d’un appel d’offres, puis la cour d’appel de Paris et la Cour de cassation ont successivement statué sur les multiples critiques dirigées contre la décision.
Or, le débat soumis à la Cour de cassation ne portait pas seulement sur la qualification de la pratique. Les sociétés du groupe concerné soutenaient que le ministre de l’économie, qui n’avait proposé de transiger qu’à la seule filiale auteur matériel des faits, avait délimité le périmètre de la poursuite ultérieure, de sorte que l’Autorité de la concurrence ne pouvait plus imputer la pratique aux sociétés mères du groupe, ni retenir des qualifications différentes de celles retenues par le ministre. La réponse de la chambre commerciale, publiée au Bulletin, consacre une conception résolument in rem de la saisine de l’Autorité en cas de refus de transiger. Elle mérite d’être étudiée dans ses deux dimensions : la mécanique propre de la transaction ministérielle d’abord, la portée contentieuse de la solution ensuite.
I. La transaction ministérielle refusée, prélude d’une saisine aux contours redessinés
A. L’économie de la procédure d’injonction et de transaction de l’article L. 464-9
La procédure de l’article L. 464-9 du code de commerce est soumise à des conditions cumulatives strictes qui en dessinent le domaine. Selon ce texte, « le ministre chargé de l’économie peut enjoindre aux entreprises de mettre un terme aux pratiques visées aux articles L. 420-1 à L. 420-2-2 et L. 420-5 ou contraires aux mesures prises en application de l’article L. 410-3 dont elles sont les auteurs lorsque ces pratiques ne concernent pas des faits relevant des articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et sous réserve que le chiffre d’affaires que chacune d’entre elles a réalisé en France lors du dernier exercice clos ne dépasse pas 50 millions d’euros et que leurs chiffres d’affaires cumulés ne dépassent pas 200 millions d’euros » (article L. 464-9 du code de commerce). Le texte ajoute une borne pécuniaire propre à la transaction, dont le montant « ne peut excéder 150 000 € ou 5 % du dernier chiffre d’affaires connu en France si cette valeur est plus faible ».
Par ailleurs, la procédure ministérielle ne peut concurrencer la procédure classique devant l’Autorité. Le ministre ne peut en effet proposer de transaction ni imposer d’injonction lorsque les mêmes faits ont déjà fait l’objet d’une saisine de l’Autorité par une entreprise ou un organisme, sauf si l’Autorité a rejeté la saisine faute d’éléments suffisamment probants sur le fondement de l’article L. 462-8 du code de commerce. Cette articulation préserve la compétence naturelle de l’Autorité, dont la saisine par le ministre lui-même demeure toujours possible en vertu de l’article L. 462-5, I, du code de commerce, qui lui permet de saisir l’Autorité de toute pratique mentionnée aux articles L. 420-1 à L. 420-2-2 et L. 420-5 (article L. 462-5 du code de commerce).
L’attrait principal du dispositif réside dans l’effet extinctif attaché à l’exécution de la transaction. La chambre commerciale le rappelle dans l’arrêt du 24 septembre 2025 : « L’exécution dans les délais impartis des obligations résultant de l’injonction et de l’acceptation de la transaction éteint toute action devant l’Autorité pour les mêmes faits. En cas de refus de transiger, le ministre saisit l’Autorité de la concurrence » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733, publié au Bulletin). L’entreprise qui accepte la proposition ministérielle acquiert ainsi une sécurité juridique complète : aucune sanction pécuniaire ne pourra plus lui être infligée par l’Autorité de la concurrence pour les faits couverts par la transaction. Cette garantie constitue le pendant exact du risque que prend l’entreprise qui refuse, laquelle s’expose alors à la saisine de l’Autorité.
Dès lors, la décision de transiger ou de refuser la transaction revêt une dimension stratégique majeure pour l’entreprise concernée. L’acceptation sécurise l’avenir moyennant le paiement d’une somme plafonnée et la cessation des pratiques ; le refus ouvre une procédure contentieuse de pleine juridiction dont l’issue, en cas de condamnation, peut excéder très largement le montant plafond de la transaction, la sanction pécuniaire prononcée par l’Autorité pouvant atteindre 10 % du chiffre d’affaires mondial de l’entreprise en application de l’article L. 464-2 du code de commerce (article L. 464-2 du code de commerce). L’affaire jugée le 24 septembre 2025 en fournit l’illustration : la filiale ayant refusé la transaction proposée par le ministre a finalement été sanctionnée par la décision n° 21-D-05 du 4 mars 2021 de l’Autorité à hauteur de 435 000 euros (communiqué de l’Autorité de la concurrence du 4 mars 2021).
B. Le refus de transiger comme point d’entrée d’une saisine in rem
La question centrale posée à la chambre commerciale était celle de l’étendue exacte de la saisine de l’Autorité consécutive au refus de transiger. Les sociétés poursuivies soutenaient que le ministre, en n’adressant l’injonction et la proposition de transaction qu’à la filiale auteur matériel des pratiques, avait borné la poursuite, tant quant aux personnes pouvant être mises en cause que quant aux qualifications pouvant être retenues. La Cour de cassation écarte cette lecture par une motivation construite en deux temps qui donne à la saisine une assise résolument factuelle. Elle observe d’abord que l’acceptation et l’exécution de la transaction éteignent l’action pour les mêmes faits, ce qui interdit à l’Autorité de poursuivre des personnes que le ministre n’aurait pas visées.
Le raisonnement se poursuit a contrario, et c’est là que réside la clé de la solution. Selon la Cour, « même si l’injonction et la proposition de transaction sont adressées à une ou plusieurs personnes morales identifiées par le ministre, l’acceptation et l’exécution par ces dernières des obligations qui en découlent éteignent toute action pour les mêmes faits, interdisant donc à l’Autorité de poursuivre, pour ces faits, des personnes morales à qui le ministre n’aurait pas reproché d’y avoir participé » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733). Or, ce que la transaction éteint en cas d’acceptation, le refus le libère entièrement : l’extinction d’action n’ayant pas joué, aucune limite tirée de l’identification des destinataires de la proposition ministérielle ne subsiste.
La Cour en déduit le principe directeur de l’arrêt : « il en résulte qu’en cas de refus de transiger, l’Autorité est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733). La saisine consécutive au refus de transiger porte donc sur les faits, et non sur une délimitation juridique préétablie : l’Autorité retrouve l’intégralité de ses pouvoirs d’appréciation, tant pour requalifier les faits que pour déterminer les personnes morales auxquelles la pratique sera imputée. La qualification de saisine in rem, consacrée par les intitulés officiels de l’arrêt, exprime exactement cette idée selon laquelle l’objet de la saisine est constitué par les faits eux-mêmes, indépendamment des contours que le ministre leur avait donnés.
En conséquence, le refus de transiger place l’entreprise dans une situation juridique profondément dissymétrique par rapport à celle de l’entreprise qui accepte. Cette dernière bénéficie de l’extinction d’action, y compris à l’égard de personnes morales que le ministre n’aurait pas identifiées, l’effet extinctif couvrant l’intégralité des faits en cause. Celle qui refuse expose au contraire l’ensemble du groupe auquel elle appartient à une poursuite qui pourra être étendue aux sociétés mères, aux sociétés sœurs et à toute personne morale susceptible de se voir imputer la pratique selon les règles du droit de la concurrence. L’arrêt du 24 septembre 2025 transforme ainsi le choix de transiger en arbitrage collectif : la décision d’une seule entité conditionne l’exposition contentieuse de toutes les autres.
II. La portée de la solution : les critiques écartées et les enseignements contentieux
A. Les irrégularités invoquées en vain : seuils, notion d’entreprise et pouvoir de saisine du ministre
Les sociétés poursuivies multipliaient les griefs de régularité contre la procédure, en s’appuyant principalement sur la notion d’entreprise du droit de l’Union. Elles faisaient valoir que la filiale n’était pas autonome dans la détermination de son comportement sur le marché, de sorte que les seuils de chiffre d’affaires de l’article L. 464-9 auraient dû être appréciés au niveau du groupe tout entier, ce qui aurait privé le ministre de sa compétence pour proposer la transaction. La chambre commerciale écarte l’argument d’un trait : « le fait que le ministre enjoigne à une personne morale qui fait partie d’une entreprise ayant réalisé en France, lors du dernier exercice clos, un chiffre d’affaires dépassant 50 millions d’euros, de mettre un terme à ses pratiques anticoncurrentielles et lui propose de transiger, n’est pas de nature à entraîner l’irrégularité de la saisine de l’Autorité en cas de refus de cette personne morale de transiger ou d’inexécution par elle des obligations qu’elle a souscrites » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733).
La justification de cette solution tient à la nature même de la procédure ministérielle. La Cour relève que, « lorsque, faisant application de l’article L. 464-9 du code de commerce, le ministre enjoint à des entreprises de mettre un terme aux pratiques visées aux articles L. 420-1 à L. 420-2-2 et L. 420-5 ou contraires aux mesures prises en application de l’article L. 410-3 du même code et leur propose de transiger, il s’engage dans une procédure dont il sait qu’elle aboutira à la saisine de l’Autorité en cas de refus de transiger ou d’inexécution des obligations souscrites » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733). Par ailleurs, « le recours à cette procédure est l’expression du pouvoir du ministre de saisir l’Autorité des mêmes pratiques, qu’il tient de l’article L. 462-5, I, du code de commerce et qui n’est pas subordonné à une tentative de transaction préalable ». L’éventuelle irrégularité affectant la phase de transaction est ainsi neutralisée par l’existence d’un titre de saisine autonome, fondé sur le pouvoir général de saisine conféré au ministre par l’article L. 462-5.
À cet égard, la distinction opérée par la Cour entre les règles matérielles du droit de la concurrence et les dispositions procédurales présente un intérêt doctrinal notable. L’article L. 464-9 est une disposition de procédure qui détermine la compétence du ministre, sans incidence sur le champ d’application matériel des règles de concurrence de l’Union. Les règles d’imputabilité issues du droit de l’Union, qui gouvernent la détermination de l’entité à laquelle une pratique anticoncurrentielle peut être imputée, ne se transposent donc pas mécaniquement à la phase de proposition de transaction. La chambre commerciale avait déjà eu l’occasion de rappeler la teneur de ces règles : « le comportement anticoncurrentiel d’une filiale peut être imputé à la société mère notamment lorsque, bien qu’ayant une personnalité juridique distincte, cette filiale ne détermine pas de façon autonome son comportement sur le marché, mais applique pour l’essentiel les instructions qui lui sont données par la société mère, eu égard en particulier aux liens économiques, organisationnels et juridiques qui unissent ces deux entités juridiques » (Cass. com., 7 juin 2023, n° 22-10.545, publié au Bulletin). Mais ces règles s’appliquent à la détermination du débiteur de la sanction, non aux conditions de compétence de la procédure de transaction.
La jurisprudence de la chambre commerciale relative à la notion d’entreprise confirme d’ailleurs que l’imputation n’exige ni action ni connaissance de la pratique par les dirigeants. Dans un arrêt du 1er décembre 2021 rendu en matière d’obstruction à une enquête, la Cour a rappelé que « l’imputation à une entreprise d’une infraction à l’article L. 420-1 du code de commerce ne suppose pas une action ou même une connaissance de cette infraction par les associés ou des gérants principaux de l’entreprise concernée, mais l’action d’une personne qui est autorisée à agir pour le compte de l’entreprise » (Cass. com., 1er déc. 2021, n° 20-16.849, publié au Bulletin). Dès lors, le fait que le ministre n’ait proposé de transiger qu’à la filiale ne prive en rien l’Autorité de la faculté d’étendre ensuite l’imputation aux sociétés mères, dès lors que les conditions de l’imputabilité sont réunies, ce que la cour d’appel de Paris avait constaté en l’espèce.
B. La logique contentieuse de l’arrêt et ses prolongements procéduraux
La solution du 24 septembre 2025 s’insère dans un mouvement jurisprudentiel plus large qui tend à renforcer la cohérence du contentieux de la concurrence, sans sacrifier les droits de la défense. À cet égard, la chambre commerciale veille de manière constante à ce que les différentes voies procédurales ouvertes devant l’Autorité s’articulent sans se neutraliser. L’arrêt du 31 janvier 2024 l’avait déjà illustré à propos de la procédure d’engagements, en jugeant qu’une décision refusant une proposition d’engagements « peut faire l’objet d’un recours en légalité devant la cour d’appel de Paris », recours destiné à contrôler « que l’entreprise ou organisme concerné a bien été en mesure de présenter, dans les délais et conditions prévus par les dispositions légales et réglementaires applicables, une proposition d’engagements de nature à mettre un terme aux préoccupations de concurrence préalablement identifiées par l’Autorité » (Cass. com., 31 janv. 2024, n° 22-16.616, publié au Bulletin). La transaction ministérielle et les engagements relèvent ainsi d’un même esprit : garantir que l’entreprise dispose d’un accès effectif au juge, tout en préservant l’office de l’Autorité.
Par ailleurs, la saisine in rem consacrée par l’arrêt trouve un prolongement naturel dans le régime des présomptions applicables aux actions en réparation. La chambre commerciale juge depuis l’arrêt du 25 septembre 2024 qu’« aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants » (Cass. com., 25 sept. 2024, n° 23-13.067, publié au Bulletin). Cette solution manifeste la même préoccupation de rigueur dans la délimitation des effets attachés aux actes de procédure : la portée d’une décision ou d’une saisine se mesure aux faits qu’elle embrasse et à la réalité des garanties procédurales qui l’ont entourée, non aux qualifications provisoires qui ont pu être avancées.
La vigilance de la chambre commerciale sur les garanties procédurales ressort encore de l’arrêt du 14 janvier 2026, par lequel elle a renvoyé au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité relative aux perquisitions, après avoir relevé que « l’Autorité peut, en se fondant sur des pièces obtenues au cours d’une perquisition, notifier des griefs à la personne ayant fait l’objet de cette perquisition puis prononcer une sanction à son encontre, sans que, faute d’avoir été mise en examen ou en raison de la tardiveté de sa mise en examen, celle-ci ait été en mesure de contester la régularité de la procédure de perquisition » (Cass. com., 14 janv. 2026, n° 25-40.031). La rigueur procédurale qui fonde la saisine in rem s’accompagne donc d’un contrôle étroit des conditions dans lesquelles la preuve a été obtenue, ce qui éclaire la philosophie générale de la jurisprudence récente : l’efficacité de la répression des pratiques anticoncurrentielles ne saurait être obtenue au prix d’une atteinte aux droits fondamentaux des entreprises.
Enfin, l’arrêt du 24 septembre 2025 invite à méditer l’articulation entre la transaction ministérielle et les principes d’égalité et de légalité qui gouvernent la détermination des sanctions. La chambre commerciale a jugé, dans un arrêt du 8 janvier 2025, qu’« une société qui s’est régulièrement vu infliger une amende du fait de sa participation à une entente prohibée ne peut demander l’annulation ou la réduction de cette amende, au motif qu’un autre participant à la même entente n’aurait pas été sanctionné » (Cass. com., 8 janv. 2025, n° 22-22.610, publié au Bulletin). Il en découle qu’une entreprise ne peut tirer argument de la clémence ou de l’inaction du ministre à l’égard d’un tiers pour contester la sanction qui lui est infligée. La logique est identique dans l’affaire du 24 septembre 2025 : le refus de transiger d’une entité ne saurait enfermer l’Autorité dans les choix opérés par le ministre à l’égard d’autres entités.
Les entreprises confrontées à une proposition de transaction ministérielle doivent en tirer les conséquences pratiques. La proposition est en principe adressée aux auteurs directs des pratiques, mais son refus réexpose l’ensemble du groupe à une poursuite dont ni les qualifications ni le périmètre personnel ne sont prédéterminés. La décision d’accepter ou de refuser doit donc être prise en considération de l’ensemble des personnes morales susceptibles de se voir imputer la pratique, et non de la seule entité destinataire de la proposition. Par ailleurs, le formalisme des voies de recours contre les décisions de l’Autorité demeure d’une grande sévérité : la chambre commerciale rappelle que la copie de la déclaration de recours doit être adressée à l’Autorité « dans les cinq jours qui suivent le dépôt de sa déclaration de recours au greffe de la cour d’appel de Paris et à peine de caducité de cette dernière relevée d’office » (Cass. com., 28 mai 2025, n° 23-14.180, publié au Bulletin). La protection effective des droits des entreprises suppose donc une maîtrise complète de la chronologie procédurale.
La qualification retenue au fond par la cour d’appel dans l’affaire du 24 septembre 2025 mérite, pour finir, une attention particulière, car elle éclaire l’enjeu réel de la procédure. La cour d’appel de Paris a retenu que les informations échangées entre les deux soumissionnaires allaient au-delà de ce qui était nécessaire à la négociation de la sous-traitance, et la chambre commerciale a approuvé cette analyse en relevant que « les informations échangées allaient au-delà de celles nécessaires à la négociation de la sous-traitance, la cour d’appel a pu retenir que la pratique incriminée constituait une restriction de concurrence par objet » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733). La Cour rappelle à cette occasion que « l’échange d’informations entre concurrents est susceptible d’être contraire aux règles de la concurrence lorsqu’il atténue ou supprime le degré d’incertitude sur le fonctionnement du marché en cause avec comme conséquence une restriction de la concurrence entre entreprises » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733). Les entreprises soumissionnaires à des appels d’offres publics, singulièrement lorsqu’elles envisagent une sous-traitance, doivent ainsi veiller à ce que leurs échanges demeurent strictement limités à ce qu’exige la préparation de la coopération envisagée.
Conclusion
L’arrêt rendu par la chambre commerciale le 24 septembre 2025 consolide l’édifice de la transaction ministérielle en lui donnant sa pleine portée. Le refus de transiger déclenche une saisine de l’Autorité de la concurrence portant sur les faits eux-mêmes, sans que les qualifications retenues par le ministre ni les personnes morales identifiées dans la proposition de transaction ne lient l’Autorité. La solution est fondée sur la dualité de l’effet extinctif : ce que l’acceptation éteint, le refus le laisse entier, et l’Autorité retrouve alors l’intégralité de ses pouvoirs de qualification et d’imputation.
Cette solution, publiée au Bulletin, éclaire la stratégie contentieuse des entreprises confrontées à une proposition de transaction ministérielle. Accepter, c’est sécuriser définitivement la situation de l’ensemble du groupe pour des faits déterminés ; refuser, c’est assumer le risque d’une poursuite étendue aux sociétés mères et susceptible de requalifications, dont la sanction pourra atteindre le plafond légal de l’article L. 464-2 du code de commerce. La décision ne peut donc être prise qu’après une analyse complète de la chaîne d’imputation potentielle au sein du groupe et de la solidité des éléments de preuve dont dispose l’administration.
Par ailleurs, l’arrêt s’inscrit dans une jurisprudence d’ensemble qui, sans jamais remettre en cause les garanties fondamentales des entreprises, affirme la cohérence et l’efficacité de la procédure française de concurrence. Les décisions rendues par la chambre commerciale depuis 2021 dessinent un régime dans lequel chaque mécanisme procédural — transaction ministérielle, engagements, clémence, transaction du rapporteur général — possède une fonction propre et des effets précisément bornés. L’entreprise avisée, et son conseil, gagneront à maîtriser cette grammaire procédurale avec la même rigueur que le droit de fond de la concurrence, tant les choix de procédure déterminent désormais, autant que la défense au fond, l’issue des affaires.
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