I. Le régime de l’action en démolition et en mise en conformité ouverte à la commune
L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme confère à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme une action civile directe contre les ouvrages édifiés sans autorisation ou en méconnaissance de celle-ci. Ce texte dispose que l’autorité publique « peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l’article L. 421-8 » (article L. 480-14 du code de l’urbanisme). Or, le même texte précise que « l’action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux ». La troisième chambre civile a, entre 2020 et 2026, précisé les conditions de mise en œuvre de cette action, tant dans son champ d’application que dans son articulation avec les voies de droit commun, avant de consacrer la subsidiarité de la démolition au profit de la mise en conformité acceptée par le propriétaire.
A. Les conditions de l’action de la commune et la prescription décennale
L’action fondée sur l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme constitue une action civile d’un type particulier, dont l’exercice n’est subordonné à la démonstration d’aucun préjudice personnel de la commune. La seule constatation de l’édification d’un ouvrage sans l’autorisation requise ouvre la voie à la demande de démolition ou de mise en conformité. La cour d’appel de Montpellier, dans une affaire soumise à la censure puis au rejet de la Cour de cassation, a ainsi rappelé que le juge des référés pouvait ordonner une remise en état des lieux dès lors que le trouble manifestement illicite résultant de l’infraction aux dispositions de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme était démontré (Civ. 3e, 5 novembre 2020, n° 19-24.253, courdecassation.fr). En l’espèce, la commune de Lavérune se heurtait toutefois à la difficulté de rapporter la preuve du changement de destination des lieux, de sorte que le trouble manifestement illicite n’était pas avéré et que la demande de remise en état ne pouvait prospérer en référé.
Le délai de prescription décennale constitue la seconde condition temporelle de l’action. Il court à compter de l’achèvement des travaux, et non de leur commencement ni de la découverte de l’irrégularité par la commune. Cette règle, inscrite au second alinéa de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, a été appliquée par la troisième chambre civile dans une série d’arrêts rendus à partir de 2020. Dans l’affaire opposant la société International développement à la commune de Montceaux-lès-Meaux, la Cour a rejeté le pourvoi formé contre l’arrêt qui avait ordonné la remise en état d’un ouvrage, sans qu’aucun des moyens articulés, tirés notamment des conditions d’exercice de l’action de la commune, ne soit de nature à entraîner la cassation (Civ. 3e, 23 septembre 2020, n° 19-18.044, courdecassation.fr). Par ailleurs, la jurisprudence a eu l’occasion de préciser que l’action de la commune n’était pas enfermée dans les délais de droit commun de l’action en responsabilité, la prescription décennale spécifique de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme s’appliquant à l’ensemble des demandes fondées sur ce texte.
La nature des ouvrages concernés par l’action doit également être délimitée avec rigueur. L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme vise les ouvrages édifiés sans autorisation, ceux édifiés en méconnaissance d’une autorisation délivrée, ainsi que les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité mais réalisés en violation de l’article L. 421-8 du même code. La mesure de remise en état ordonnée par le juge ne saurait, en revanche, excéder la démolition des ouvrages irréguliers et s’étendre à des opérations étrangères à cette finalité, telles que la suppression d’un empierrement ou le remblaiement d’un terrain décapé, ainsi que le soutenait la société Dosiredo devant la Cour de cassation (Civ. 3e, 20 mars 2025, n° 23-11.527, courdecassation.fr). La haute juridiction n’a pas retenu cette lecture restrictive et a confirmé que la remise en état pouvait comprendre l’ensemble des mesures propres à rétablir la conformité des lieux aux règles d’urbanisme.
B. La coexistence de l’action au fond avec la voie du référé
La question de l’articulation entre l’action spécifique de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme et les pouvoirs du juge des référés a donné lieu à un contentieux nourri, tranché par un arrêt de principe de la troisième chambre civile du 20 mars 2025. La Cour devait déterminer si le texte spécial, qui autorise la commune à saisir le tribunal judiciaire au fond, privait l’autorité publique de la faculté d’agir en référé sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile. Aux termes de ce dernier texte, le président du tribunal judiciaire « peut toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite » (article 835 du code de procédure civile).
La troisième chambre civile a répondu par la négative en affirmant que l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme « n’a ni pour objet ni pour effet de priver ces autorités de la faculté de saisir le juge des référés, sur le fondement de l’article 835 du code de procédure civile, pour faire cesser le trouble manifestement illicite ou le dommage imminent résultant de la violation d’une règle d’urbanisme et prescrire les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent » (Civ. 3e, 20 mars 2025, n° 23-11.527, FS-B, publié au Bulletin, courdecassation.fr). En conséquence, la commune conserve le choix entre l’action au fond, enfermée dans la prescription décennale, et la procédure de référé, subordonnée à la démonstration d’un trouble manifestement illicite ou d’un dommage imminent. Cette dualité de voies offre à la commune une arme procédurale redoutable, la voie du référé permettant d’obtenir rapidement une mesure de remise en état exécutoire de plein droit.
L’avis rendu par la troisième chambre civile le 5 décembre 2024, à la demande de la deuxième chambre civile, avait déjà esquissé ce régime en précisant les pouvoirs du juge des référés saisi par une commune. La Cour a estimé que le juge des référés qui ordonne une mesure de remise en état ou de démolition pour faire cesser un trouble manifestement illicite « peut autoriser la commune, à défaut de complète exécution de la remise en état par ce bénéficiaire dans le délai qu’il fixe, à y procéder d’office aux frais de celui-ci, mais ne peut pas prescrire que cette exécution aura lieu à ses risques et périls » (Civ. 3e, avis, 5 décembre 2024, n° 22-12.787, courdecassation.fr). La solution consacre ainsi l’effectivité de la remise en état, tout en préservant la règle selon laquelle l’exécution forcée d’une décision de justice exécutoire à titre provisoire n’a lieu qu’aux risques et périls de celui qui la poursuit.
II. La subsidiarité de la démolition et la protection du propriétaire
La jurisprudence de la troisième chambre civile a progressivement fait de la démolition une mesure de dernier recours, dont le prononcé suppose que la mise en conformité de l’ouvrage soit impossible ou refusée par le propriétaire. Cette construction jurisprudentielle trouve son fondement dans la décision du Conseil constitutionnel du 31 juillet 2020, qui a déclaré les mots « la démolition » figurant à l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme conformes à la Constitution sous réserve d’une interprétation stricte. Dès lors, la démolition judiciaire d’un ouvrage irrégulier ne peut être ordonnée que si aucune autre mesure, acceptée par le propriétaire, ne peut assurer la conformité de la construction aux règles d’urbanisme, l’office du juge étant alors d’opérer les vérifications nécessaires, au besoin d’office.
A. La recherche d’office de la mise en conformité acceptée par le propriétaire
L’arrêt du 18 juin 2026 constitue le point d’orgue de cette évolution. Dans cette affaire, une société civile immobilière avait réalisé un exhaussement de sol sur ses parcelles sans avoir déposé la déclaration préalable exigée en raison de l’ampleur des travaux, et la commune l’avait assignée en démolition et remise en état sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme. La cour d’appel de Chambéry avait ordonné la remise en état des lieux dans leur état d’origine, en retenant que la mesure s’imposait dès lors que les conditions d’application du texte étaient réunies, sans qu’il soit besoin d’examiner la conformité de l’exhaussement aux règles d’urbanisme applicables. La troisième chambre civile a censuré cette solution (Civ. 3e, 18 juin 2026, n° 24-14.342, FS-B, publié au Bulletin, courdecassation.fr).
La Cour de cassation rappelle que, selon la réserve formulée par le Conseil constitutionnel, ces dispositions « ne sauraient, sans porter une atteinte excessive au droit de propriété, être interprétées comme autorisant la démolition d’un tel ouvrage lorsque le juge peut, en application de l’article L. 480-14, ordonner à la place sa mise en conformité et que celle-ci est acceptée par le propriétaire » (décision n° 2020-853 QPC du 31 juillet 2020, citée par Civ. 3e, 18 juin 2026, n° 24-14.342, courdecassation.fr). Elle en déduit que « la démolition ou la remise dans son état d’origine d’un ouvrage ne peut être ordonnée sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme que si aucune autre mesure, acceptée par le propriétaire, ne peut assurer la conformité de la construction aux règles d’urbanisme » et qu’« il appartient au juge, saisi d’une demande en démolition ou de remise en état sur le fondement de ce texte, de rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité est possible et si celle-ci est acceptée par le propriétaire » (Civ. 3e, 18 juin 2026, n° 24-14.342, FS-B, publié au Bulletin, courdecassation.fr).
La portée de cet arrêt est considérable pour les propriétaires d’ouvrages irréguliers. En premier lieu, le juge du fond saisi d’une demande en démolition ne peut se contenter de constater l’absence d’autorisation pour ordonner la destruction de l’ouvrage ; il lui incombe de vérifier, au besoin d’office, si une régularisation par mise en conformité est envisageable. En second lieu, la mise en conformité doit être « acceptée par le propriétaire », ce qui place celui-ci en position de proposer une solution alternative à la démolition, sans toutefois lui conférer un droit à la régularisation, l’appréciation de la conformité demeurant une question de fond soumise aux règles d’urbanisme. En troisième lieu, la solution s’applique indistinctement à la remise en état et à la démolition, la remise dans l’état d’origine étant assimilée à une démolition au regard de la réserve constitutionnelle.
Cette exigence de recherche d’office s’inscrit dans le prolongement de l’avis du 5 décembre 2024, qui avait déjà énoncé que le juge des référés « peut, à ce titre, ordonner la démolition d’une construction, sauf si sa mise en conformité, acceptée par le propriétaire, permet le respect des règles d’urbanisme » (Civ. 3e, avis, 5 décembre 2024, n° 22-12.787, courdecassation.fr). La convergence de l’avis de 2024 et de l’arrêt de 2026 manifeste la volonté de la Cour de cassation d’imposer, en toutes hypothèses et quelle que soit la voie procédurale empruntée, le respect de la subsidiarité de la démolition. A cet égard, le législateur a d’ailleurs renforcé le dispositif en permettant à l’autorité compétente, lorsque des travaux irréguliers présentent un risque certain pour la sécurité ou la santé, de mettre en demeure l’intéressé de procéder à la mise en conformité avant toute intervention judiciaire (article L. 481-1, IV, du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024, cité par Civ. 3e, avis, 5 décembre 2024, n° 22-12.787, courdecassation.fr).
B. Le contrôle de proportionnalité et la protection du droit au domicile
La subsidiarité de la démolition se double d’un contrôle de proportionnalité que la troisième chambre civile fait porter sur les mesures ordonnées, à la lumière notamment de l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui garantit le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile. La haute juridiction a toutefois cantonné ce contrôle à ceux qui peuvent se prévaloir d’un intérêt personnel à agir. Dans l’arrêt du 4 mars 2021, rendu en formation de section et publié au Bulletin, la Cour a jugé que « celui qui invoque la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale et de son domicile, garanti par l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doit justifier d’un intérêt personnel à agir, en démontrant qu’il est victime de la violation alléguée » (Civ. 3e, 4 mars 2021, n° 20-11.726, FS-P, publié au Bulletin, courdecassation.fr).
En l’espèce, un propriétaire avait aménagé, dans un mas situé en zone agricole, plusieurs appartements donnés à bail, et la commune de Cabrières avait obtenu la remise en état des lieux. Le propriétaire soutenait que la mesure portait une atteinte disproportionnée au droit au domicile des locataires, qui ne pouvaient être contraints de quitter leur logement sans examen de tous les intérêts en présence. La Cour de cassation a rejeté le pourvoi en retenant que seuls les locataires, dont le logement n’était pas concerné par le litige, étaient à même d’invoquer les dispositions de l’article 8 de la Convention, le propriétaire ne pouvant se prévaloir de la violation d’un droit qu’il ne détenait pas personnellement. La solution subordonne ainsi l’opposabilité du droit au domicile à la qualité de victime de la mesure de démolition ou de remise en état.
Le contrôle de proportionnalité n’est pas pour autant neutralisé lorsque le propriétaire occupe lui-même les lieux. Dans l’arrêt du 30 septembre 2021, des époux, propriétaires d’une parcelle située en zone non constructible sur laquelle ils avaient édifié des constructions et procédé à divers aménagements, se prévalaient de leur âge, de leur état de santé et de l’hébergement d’un fils lourdement handicapé pour contester la mesure de remise en état naturel du terrain ordonnée sous astreinte. La cour d’appel de Versailles avait relevé que les intéressés ne rapportaient pas la preuve d’une occupation stable et continue de la parcelle, incompatible avec l’attestation d’élection de domicile produite, de sorte que la recherche d’une proportionnalité concrète était inopérante. La Cour de cassation a approuvé ce raisonnement, le juge du fond « n’était pas tenu de procéder à une recherche inopérante » et pouvant déduire de ses constatations que les mesures sollicitées n’étaient pas disproportionnées (Civ. 3e, 30 septembre 2021, n° 20-12.940, courdecassation.fr).
L’économie générale de cette jurisprudence révèle un équilibre subtil entre l’efficacité de l’action de la commune et la protection des droits des occupants. D’un côté, la Cour de cassation a libéralisé l’accès de la commune au juge des référés et autorisé l’exécution d’office de la remise en état aux frais du bénéficiaire des travaux. De l’autre, elle a fait de la mise en conformité acceptée par le propriétaire une condition préalable à toute démolition et soumis les mesures ordonnées à un contrôle de proportionnalité, dont l’intensité varie selon la qualité de la personne qui s’en prévaut. Or, cette dualité procède d’une même inspiration, celle de n’autoriser la destruction d’un ouvrage qu’à titre subsidiaire, lorsque la protection de l’ordre public urbanistique l’exige et qu’aucune solution alternative ne peut y satisfaire.
Le propriétaire d’un ouvrage irrégulier dispose ainsi de leviers concrets pour éviter la démolition. En proposant, dès l’assignation, une mise en conformité susceptible d’assurer le respect des règles d’urbanisme, il contraint le juge à examiner cette possibilité avant toute mesure de démolition, la recherche devant être opérée au besoin d’office. En démontrant, le cas échéant, que l’ouvrage constitue son domicile ou celui de ses proches, il peut en outre obtenir un contrôle de proportionnalité renforcé, à la condition de rapporter la preuve d’une occupation effective et continue des lieux. En conséquence, le contentieux de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, longtemps dominé par la sanction de la construction illégale, devient progressivement un contentieux de la régularisation, dans lequel la parole du propriétaire pèse d’un poids nouveau.
La portée pratique de l’arrêt du 18 juin 2026 dépasse le seul litige de l’exhaussement de sol qui l’a suscité. Toute construction édifiée sans autorisation, toute surélévation réalisée sans déclaration préalable, toute installation implantée en méconnaissance des règles du plan local d’urbanisme relève désormais d’un régime dans lequel la démolition n’est plus une sanction automatique. Il appartiendra aux propriétaires, assistés de leur avocat en droit de l’urbanisme et des permis de construire à Paris, d’anticiper la régularisation de leur situation et de saisir le juge d’une proposition de mise en conformité, seuls capables d’écarter la démolition. La jurisprudence de la troisième chambre civile, par la série d’arrêts rendus de 2020 à 2026, a en effet définitivement consacré le principe selon lequel la démolition d’un ouvrage irrégulier ne saurait être ordonnée sans qu’ait été préalablement vérifiée la possibilité d’une mise en conformité acceptée par son propriétaire.
Conclusion
La jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation a, de 2020 à 2026, construit un régime cohérent de l’action en démolition ouverte à la commune sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme. L’action civile de l’autorité publique, enfermée dans une prescription décennale courant de l’achèvement des travaux, se combine librement avec la voie du référé de l’article 835 du code de procédure civile, dont l’arrêt du 20 mars 2025 a consacré la faculté de cumul. Parallèlement, la subsidiarité de la démolition, imposée par la réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel du 31 juillet 2020, a été érigée en règle d’office par l’arrêt du 18 juin 2026, le juge étant tenu de rechercher si une mise en conformité acceptée par le propriétaire peut assurer le respect des règles d’urbanisme.
Cette construction jurisprudentielle, dont le contentieux du permis de construire et des recours en démolition offre de nombreuses applications, rééquilibre la relation entre la puissance publique et le propriétaire d’un ouvrage irrégulier. Elle offre à ce dernier des perspectives de régularisation que la lettre du texte ne laissait pas entrevoir, tout en préservant l’effectivité de la police de l’urbanisme par la possibilité laissée à la commune d’obtenir rapidement, par la voie du référé et l’exécution d’office, la cessation des troubles manifestement illicites. Dès lors, la démolition d’un ouvrage édifié sans autorisation ne constitue plus, dans la jurisprudence de la troisième chambre civile, la sanction naturelle de l’irrégularité, mais une mesure ultime dont le prononcé est subordonné à la démonstration de l’impossibilité de toute mise en conformité.
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