I. La non‑contestation des griefs : une voie transactionnelle maîtrisée par l’Autorité de la concurrence
A. Le mécanisme de l’article L. 464‑2, III, du code de commerce
Le droit français de la concurrence a progressivement intégré des instruments de justice négociée, aux côtés des procédures contentieuses classiques que sont l’interdiction des ententes consacrée par l’article L. 420‑1 du code de commerce et la prohibition des abus de position dominante édictée par l’article L. 420‑2 du même code. Parmi ces mécanismes, la procédure de non‑contestation des griefs, prévue au paragraphe III de l’article L. 464‑2 du code de commerce, occupe une place singulière. Ce dispositif, introduit par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, permet au rapporteur général de l’Autorité de la concurrence de soumettre à une entreprise ou à une association d’entreprises qui ne conteste pas la réalité des griefs notifiés une proposition de transaction fixant le montant minimal et le montant maximal de la sanction pécuniaire envisagée.
Ce mécanisme repose sur un postulat essentiel : la reconnaissance par l’entreprise poursuivie de la matérialité des faits qui lui sont reprochés. En contrepartie de cette acceptation, l’entreprise bénéficie d’une prévisibilité accrue quant au quantum de la sanction encourue, le texte prévoyant que le rapporteur général propose au collège de l’Autorité, qui entend l’entreprise et le commissaire du Gouvernement sans établissement préalable d’un rapport, de prononcer la sanction pécuniaire dans les limites de la fourchette convenue. La procédure se distingue ainsi de la procédure d’engagements, régie par le paragraphe I du même article, qui permet à l’Autorité d’accepter des engagements proposés par les parties de nature à mettre un terme à ses préoccupations de concurrence sans que soit nécessairement reconnue l’existence d’une infraction.
Par ailleurs, cette procédure s’articule avec les mécanismes de clémence prévus au paragraphe IV de l’article L. 464‑2, qui permettent une exonération totale ou partielle des sanctions pour l’entreprise qui révèle l’existence d’une entente prohibée. La chambre commerciale de la Cour de cassation, dans un arrêt du 8 janvier 2025 (Cass. com., 8 janv. 2025, n° 22‑22.610), a rappelé les limites du principe d’égalité de traitement en la matière, en énonçant que « nul ne peut invoquer à son profit une illégalité commise en faveur d’autrui, de sorte qu’une société qui s’est régulièrement vu infliger une amende du fait de sa participation à une entente prohibée ne peut demander l’annulation ou la réduction de cette amende, au motif qu’un autre participant à la même entente n’aurait pas été sanctionné ». Cette jurisprudence illustre la complémentarité des outils procéduraux à la disposition de l’Autorité, la clémence récompensant la coopération tandis que la non‑contestation des griefs valorise l’acceptation de la sanction.
En conséquence, la non‑contestation des griefs constitue une voie intermédiaire entre la procédure contentieuse intégrale et la procédure de clémence, offrant aux entreprises une économie de moyens procéduraux tout en préservant les prérogatives de l’Autorité. Le législateur a ainsi entendu créer un mécanisme incitatif à la résolution rapide des contentieux concurrentiels, dans un contexte de ressources limitées de l’administration chargée de la régulation.
Dès lors, l’équilibre recherché par le législateur repose sur une logique de concessions réciproques : l’entreprise accepte de reconnaître sa participation à l’infraction en échange d’une sanction plafonnée, tandis que l’Autorité obtient une décision définitive sans mobiliser les ressources nécessaires à une instruction approfondie. Ce mécanisme s’inscrit pleinement dans le mouvement de contractualisation du droit répressif économique observé au cours des deux dernières décennies, qui trouve son pendant en droit européen dans la procédure de transaction prévue par l’article 10 bis du règlement (CE) n° 773/2004.
B. Le contrôle juridictionnel exercé sur la procédure de non‑contestation et ses limites
La mise en œuvre de la procédure de non‑contestation des griefs n’échappe pas au contrôle juridictionnel. La chambre commerciale de la Cour de cassation a été conduite à préciser l’étendue de ce contrôle, notamment à travers l’arrêt rendu le 31 janvier 2024 dans l’affaire Sony (Cass. com., 31 janv. 2024, n° 22‑16.616). Dans cette espèce, une entreprise s’était vu notifier une évaluation préliminaire de préoccupations de concurrence et avait proposé des engagements que l’Autorité avait refusés. La Cour a posé le principe selon lequel « une décision refusant une proposition d’engagements et mettant fin à toute discussion à ce titre avec une entreprise peut faire l’objet d’un recours en légalité devant la cour d’appel de Paris » et que « ce recours a seulement pour objet de faire contrôler, dans les limites résultant de l’existence du pouvoir discrétionnaire de l’Autorité de la concurrence, que l’entreprise concernée a bien été en mesure de présenter, dans les délais et conditions prévus par les dispositions légales et réglementaires applicables, une proposition d’engagements de nature à mettre un terme aux préoccupations de concurrence préalablement identifiées ».
Cet arrêt consacre un contrôle restreint du juge de la régulation, cantonné à la vérification du respect des conditions procédurales de la proposition d’engagements ou, par analogie, de la transaction à intervenir. Le juge ne saurait se substituer à l’Autorité dans l’appréciation du caractère approprié des engagements proposés, ce qui préserve le pouvoir discrétionnaire dont dispose l’autorité administrative indépendante dans la conduite de sa politique répressive. Dès lors, le recours en légalité ouvert contre la décision de refus d’engagements ne constitue pas une voie de réformation au fond mais une garantie procédurale destinée à assurer le respect du contradictoire et des droits de la défense, conformément aux exigences de l’article 6, § 1, de la Convention européenne des droits de l’homme.
À cet égard, la séparation des fonctions de poursuite, d’instruction et de sanction au sein de l’Autorité de la concurrence, issue de la réforme opérée par la loi du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne, a renforcé la légitimité procédurale des décisions rendues selon la procédure de non‑contestation. La chambre commerciale a eu l’occasion de préciser les conséquences d’une éventuelle irrégularité dans le déroulement de l’instruction, en jugeant, dans un arrêt du 6 septembre 2023 (Cass. com., 6 sept. 2023, n° 20‑23.582), que « lorsque la cour d’appel, saisie d’un recours contre une décision de l’Autorité de la concurrence, annule le rapport, elle n’en demeure pas moins tenue de se prononcer sur les griefs, dès lors que cette annulation est sans incidence sur la validité de la notification des griefs et de sa propre saisine ». La haute juridiction a néanmoins assorti cette règle d’une réserve essentielle tenant à la préservation des droits des parties et au plafonnement des sanctions susceptibles d’être prononcées en l’absence de rapport.
II. La transaction du ministre de l’économie : un mécanisme concurrent aux finalités distinctes
A. Le champ d’application et les conditions de mise en œuvre de l’article L. 464‑9 du code de commerce
Parallèlement à la procédure de non‑contestation des griefs qui relève de l’initiative du rapporteur général, le législateur a institué un mécanisme transactionnel concurrent confié au ministre chargé de l’économie. L’article L. 464‑9 du code de commerce habilite en effet le ministre à enjoindre aux entreprises de mettre un terme aux pratiques anticoncurrentielles visées aux articles L. 420‑1 à L. 420‑2‑2 et L. 420‑5 ou contraires aux mesures prises en application de l’article L. 410‑3, et à leur proposer de transiger, sous réserve que les pratiques en cause ne concernent pas des faits relevant des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Ce dispositif présente plusieurs traits distinctifs par rapport à la procédure de non‑contestation. En premier lieu, son champ d’application est doublement limité : d’une part, il ne peut concerner que des pratiques purement nationales, à l’exclusion de celles affectant le commerce entre États membres et relevant ainsi du droit européen de la concurrence ; d’autre part, il est subordonné à des seuils financiers, le texte précisant que le chiffre d’affaires réalisé en France par chaque entreprise lors du dernier exercice clos ne doit pas dépasser cinquante millions d’euros et que leurs chiffres d’affaires cumulés ne doivent pas excéder deux cents millions d’euros. En second lieu, le montant de la transaction est plafonné, le ministre ne pouvant proposer une sanction supérieure à cent cinquante mille euros ou à cinq pour cent du dernier chiffre d’affaires connu en France si cette valeur est plus faible.
En réalité, la coexistence de ces deux procédures transactionnelles confère au droit français de la concurrence une flexibilité certaine dans la gestion des contentieux. Le ministre de l’économie dispose ainsi d’une compétence propre, concurrente de celle de l’Autorité, pour les infractions de dimension exclusivement nationale et de gravité modérée. Cette dualité institutionnelle n’est toutefois pas exempte de difficultés de coordination, dans la mesure où l’Autorité demeure informée des transactions conclues par le ministre et peut, si elle l’estime nécessaire, se saisir d’office des mêmes faits dans les conditions prévues par l’article L. 462-5 du code de commerce. Par ailleurs, l’article R. 464-9-1 du code de commerce prévoit que les transactions conclues par le ministre font l’objet d’une mesure de publicité, ce qui participe de la transparence du dispositif et de son acceptabilité par les acteurs économiques.
Par ailleurs, la transaction ministérielle produit un effet extinctif particulièrement significatif : en vertu du texte précité, « l’exécution dans les délais impartis des obligations résultant de l’injonction et de l’acceptation de la transaction éteint toute action devant l’Autorité de la concurrence pour les mêmes faits ». Cet effet extinctif constitue une garantie essentielle pour les entreprises qui acceptent la transaction, en les prémunissant contre le risque de poursuites ultérieures devant l’Autorité. La transaction du ministre se distingue ainsi de la procédure de non‑contestation, qui s’inscrit dans le cadre d’une procédure déjà ouverte devant l’Autorité et ne met pas fin à l’action de l’autorité de régulation mais en accélère simplement le dénouement.
Dès lors, la coexistence de ces deux mécanismes transactionnels répond à une logique de gradation des modes de résolution des contentieux concurrentiels. La transaction ministérielle est conçue pour les pratiques anticoncurrentielles de moindre ampleur, impliquant des entreprises de taille modeste, tandis que la procédure de non‑contestation des griefs devant l’Autorité concerne potentiellement les infractions les plus graves, pouvant donner lieu à des sanctions allant jusqu’à dix pour cent du chiffre d’affaires mondial consolidé selon le paragraphe I de l’article L. 464‑2 du code de commerce. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 10 avril 2026 (n° 2026‑1190 QPC), a rappelé le principe de proportionnalité des sanctions pécuniaires prononcées en matière de concurrence, en censurant des dispositions législatives qui ne garantissaient pas un contrôle suffisant du caractère proportionné des amendes infligées.
B. Les effets de la saisine de l’Autorité consécutive au refus de transiger
L’hypothèse la plus délicate de l’articulation entre les deux mécanismes transactionnels survient lorsque l’entreprise refuse la transaction proposée par le ministre. L’article L. 464‑9 prévoit en effet qu’« en cas de refus de transiger, le ministre chargé de l’économie saisit l’Autorité de la concurrence ». Cette saisine obligatoire soulève la question de l’étendue des pouvoirs de l’Autorité saisie dans ces conditions, question à laquelle la chambre commerciale de la Cour de cassation a apporté une réponse de principe dans l’arrêt Santerne du 24 septembre 2025 (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23‑13.733).
Dans cette affaire, le ministre de l’économie avait proposé une transaction à des sociétés du groupe Vinci pour des pratiques présumées d’entente dans le cadre d’un appel d’offres public. Les sociétés ayant refusé la transaction, le ministre avait saisi l’Autorité de la concurrence, laquelle avait étendu l’instruction à d’autres entités du groupe qui n’avaient pas été visées par la proposition initiale du ministre. La Cour a validé cette extension en posant le principe selon lequel « en cas de refus de la transaction proposée par le ministre, l’Autorité de la concurrence est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement ».
Cette solution, d’une portée considérable, consacre le principe d’une saisine in rem de l’Autorité, c’est‑à‑dire une saisine portant sur les faits matériels constitutifs de la pratique anticoncurrentielle, indépendamment des qualifications juridiques retenues par le ministre et des personnes morales qu’il a choisi de poursuivre. En conséquence, le refus de la transaction ministérielle expose l’entreprise concernée à un risque accru, dès lors que l’Autorité peut non seulement requalifier les faits sur le fondement d’autres dispositions du code de commerce ou du droit de l’Union européenne, mais également étendre les poursuites à d’autres entités du groupe, notamment les sociétés mères, par le jeu de la présomption d’influence déterminante dégagée par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et reprise par la chambre commerciale.
Or, la portée de cet arrêt dépasse le seul cadre de la transaction du ministre. Il éclaire en effet les principes gouvernant l’ensemble des mécanismes de justice négociée en droit de la concurrence, en rappelant que l’acceptation par une entreprise d’une voie transactionnelle n’équivaut pas à une renonciation aux garanties procédurales qui accompagnent la procédure contentieuse devant l’Autorité. La chambre commerciale a ainsi précisé, dans son arrêt du 25 septembre 2024 (Cass. com., 25 sept. 2024, n° 23‑13.067), que « si une pratique anticoncurrentielle est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne désignée par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire pour la partie relative à ce constat, aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants ». Cette distinction entre la décision de sanction devenue définitive et la décision de rejet de la saisine rejaillit sur l’économie des transactions, en ce qu’elle conditionne l’autorité de la chose décidée susceptible d’être invoquée dans le cadre des actions civiles ultérieures.
Pour autant, cette liberté de l’Autorité n’est pas sans limite. La chambre commerciale a rappelé, à travers une jurisprudence constante, les conditions d’imputation des pratiques anticoncurrentielles aux sociétés mères. Dans un arrêt du 7 juin 2023 (Cass. com., 7 juin 2023, n° 22‑10.545), elle a jugé que la détention de la quasi‑totalité du capital de la filiale fait présumer que la société mère exerce une influence déterminante sur sa filiale et qu’elles forment une entreprise unique, présomption que les sociétés concernées peuvent toutefois renverser en démontrant l’autonomie de comportement de la filiale sur le marché. La décision du 9 juillet 2025 (Cass. com., 9 juill. 2025, n° 24‑22.654) a également confirmé la constitutionnalité du dispositif de sanction de l’obstruction aux investigations de l’Autorité, prévu au paragraphe V de l’article L. 464‑2, en rejetant le renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité.
Par ailleurs, la saisine de l’Autorité consécutive au refus de transiger emporte une autre conséquence procédurale majeure : l’effet interruptif de prescription régi par l’article L. 462‑7 du code de commerce. Aux termes de ce texte, « tout acte tendant à la recherche, à la constatation ou à la sanction de pratiques anticoncurrentielles par l’Autorité de la concurrence, une autorité nationale de concurrence d’un autre État membre ou la Commission européenne interrompt la prescription de l’action devant l’Autorité de la concurrence ainsi que la prescription de l’action civile ». L’acte interruptif produit ses effets jusqu’à la date à laquelle la décision de l’autorité de concurrence ou de la juridiction de recours ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire, ce qui garantit aux victimes des pratiques anticoncurrentielles une durée utile suffisante pour engager leur action en réparation sur le fondement de l’article 1240 du code civil.
À cet égard, l’articulation entre les deux voies transactionnelles soulève la question de la coexistence entre l’action publique en répression et l’action privée en réparation. Si la transaction acceptée éteint l’action publique, elle ne préjudicie pas aux droits des victimes, qui conservent la faculté d’engager une action en dommages et intérêts sur le fondement de l’article L. 442‑1 du code de commerce pour les pratiques restrictives de concurrence ou de l’article 1240 du code civil pour les actes de concurrence déloyale. En cela, l’économie générale du livre IV du code de commerce réalise un équilibre entre l’efficacité de la répression administrative et la protection des intérêts privés, conformément aux exigences de la directive 2014/104/UE du 26 novembre 2014 relative aux actions en dommages et intérêts pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence.
Le choix pour une entreprise confrontée à une procédure de transaction, qu’elle émane du rapporteur général sur le fondement de l’article L. 464‑2, III, ou du ministre de l’économie sur le fondement de l’article L. 464‑9, constitue dès lors une décision stratégique majeure. L’acceptation de la transaction garantit une prévisibilité de la sanction et une extinction de l’action publique, tandis que le refus expose à une procédure contentieuse dont l’issue est incertaine, tant dans son quantum que dans l’étendue des personnes poursuivies. La décision de refuser la transaction ministérielle doit ainsi être appréciée à l’aune du risque de voir l’Autorité étendre l’instruction à des sociétés mères ou à d’autres entités du groupe, conformément à la jurisprudence Santerne de la chambre commerciale.
Conclusion
L’étude de la procédure de transaction en droit français de la concurrence révèle une dualité de régimes aux finalités complémentaires mais aux logiques distinctes. La non‑contestation des griefs, régie par l’article L. 464‑2, III, du code de commerce, s’inscrit dans une démarche d’efficacité procédurale au sein de l’Autorité de la concurrence, tandis que la transaction du ministre, prévue par l’article L. 464‑9, constitue un instrument de régulation économique confié à l’administration centrale pour les pratiques de moindre ampleur. L’arrêt Santerne du 24 septembre 2025 a précisé les conséquences du refus de transiger, en consacrant le principe d’une saisine in rem de l’Autorité, non liée par les qualifications du ministre. Cette solution, conjuguée à la présomption d’influence déterminante des sociétés mères, confère à la décision de l’entreprise de refuser ou d’accepter la transaction une portée qui dépasse largement le cadre procédural initial. La coexistence de ces deux mécanismes transactionnels illustre la sophistication croissante du droit français de la concurrence, qui combine désormais instruments répressifs classiques et voies négociées, dans le respect des garanties fondamentales du procès équitable et des droits de la défense.
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