I. Le droit au recours effectif comme condition de la régularité des procédures de préemption
A. L’exigence d’une notification effective à l’acquéreur évincé
Le droit de préemption reconnu aux sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural constitue une prérogative exorbitante du droit commun, dont la mise en œuvre engage les droits et obligations de caractère civil des acquéreurs évincés, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Convention EDH, article 6 § 1). Par deux arrêts successifs rendus les 30 octobre 2013 et 19 mars 2026, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a progressivement construit un édifice jurisprudentiel subordonnant la régularité de la procédure de préemption à l’effectivité de l’information délivrée à l’acquéreur évincé.
L’article R. 143-6 du code rural et de la pêche maritime (article R. 143-6 du CRPM) impose à la SAFER de notifier sa décision de préemption motivée à l’acquéreur évincé, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception de la notification faite au notaire. Cette formalité substantielle poursuit un double objectif : garantir l’information personnelle du candidat acquéreur et lui permettre d’exercer un recours contre la décision de préemption dans le délai légal de six mois prévu à l’article L. 143-13 du même code (article L. 143-13 du CRPM).
Par un arrêt remarqué du 19 mars 2026, la Cour de cassation a jugé que le délai de quinze jours imparti à la SAFER pour informer l’acquéreur évincé, à peine de nullité de plein droit de la décision de préemption, ne commence à courir qu’à compter du jour où elle reçoit du notaire une notification complète et exacte concernant les nom, prénoms et domicile de l’acquéreur évincé (3e Civ., 19 mars 2026, pourvoi n° 24-22.301, publié). Cette décision, rendue au visa des articles L. 143-3 (article L. 143-3 du CRPM) et R. 141-2-1 du code rural et de la pêche maritime, imposait déjà aux notaires de communiquer à la SAFER des informations exhaustives sur l’identité de l’acquéreur évincé. L’arrêt du 9 juillet 2026 en constitue le prolongement naturel, tout en marquant une rupture conceptuelle dont la portée mérite d’être précisément mesurée.
En l’espèce, les acquéreurs évincés, M. P. et Mme G., avaient vu leur promesse de vente anéantie par la décision de préemption de la SAFER Provence-Alpes-Côte d’Azur en date du 18 septembre 2020. La SAFER avait expédié la notification de sa décision à l’adresse mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner transmise par le notaire. Or cette adresse s’était révélée incomplète, les plis recommandés étant retournés à l’expéditrice avec la mention « défaut d’accès ou d’adressage ». La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait néanmoins estimé que la SAFER avait satisfait à son obligation d’information, le caractère incomplet de l’adresse ne lui étant pas imputable. Par ailleurs, les juges du fond avaient relevé que les acquéreurs avaient été informés de l’existence de la décision de préemption dès le mois de novembre 2020, par des échanges de courriels avec les services de la SAFER.
La troisième chambre civile censure cette analyse par un attendu de principe d’une portée considérable. La Cour énonce que « la lettre adressée à l’acquéreur évincé sur la base d’informations inexactes ou incomplètes qui n’ont pas permis sa présentation ne constituant pas une notification régulière au sens de l’article R. 143-6 précité, le délai de six mois, prévu par l’article L. 143-13 du code rural et de la pêche maritime, pour contester la décision de préemption, ne peut courir contre cet acquéreur évincé, nonobstant sa connaissance de l’existence d’une décision de préemption par un autre moyen » (3e Civ., 9 juillet 2026, pourvoi n° 25-15.423, publié au Bulletin).
Cette formulation constitue une innovation majeure dans le contentieux de la préemption. Là où l’arrêt du 19 mars 2026 se bornait à sanctionner le retard dans l’envoi de la notification, l’arrêt du 9 juillet 2026 sanctionne l’ineffectivité substantielle de cette notification, indépendamment de toute diligence de la SAFER. La Haute juridiction consacre ainsi une obligation de résultat pesant sur l’organisme préempteur, qui ne peut s’exonérer en invoquant l’inexactitude des informations transmises par le notaire.
La rigueur de cette solution trouve sa justification dans la nature particulière du droit de préemption, qui autorise une personne publique déléguée à se substituer à l’acquéreur initialement choisi par le vendeur. Cette substitution, qui constitue une atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle, doit s’accompagner de garanties procédurales renforcées, au premier rang desquelles figure l’information effective de l’acquéreur évincé. L’article L. 143-3 du code rural et de la pêche maritime, qui impose à la SAFER de justifier sa décision de préemption par référence explicite et motivée à l’un des objectifs légaux, participe de la même exigence de transparence.
B. L’inopposabilité de la connaissance acquise par d’autres voies
L’apport principal de l’arrêt du 9 juillet 2026 réside dans l’affirmation selon laquelle la connaissance effective de la décision de préemption par l’acquéreur évincé, acquise par un autre canal que la notification régulière prévue par le code rural, est inopérante à faire courir le délai de recours. Cette solution marque une étape décisive dans la construction jurisprudentielle du droit au recours effectif en matière de préemption.
La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait cru pouvoir déduire de la correspondance échangée entre les acquéreurs et la SAFER en novembre 2020 que ces derniers disposaient de toute latitude pour exercer un recours. Or, précisément, la Haute juridiction considère que cette connaissance indirecte, fût-elle avérée, ne saurait suppléer la carence de l’organisme préempteur dans l’accomplissement de la formalité substantielle de notification. En d’autres termes, la Cour de cassation refuse de faire produire un effet juridique à une connaissance acquise en dehors des formes prescrites par la loi.
Cette position s’inscrit dans le prolongement d’une jurisprudence déjà ancienne mais constamment réaffirmée. Dès le 30 octobre 2013, la troisième chambre civile avait jugé que « le délai de six mois à compter de l’affichage en mairie ne peut, sans porter atteinte au droit à un recours effectif, courir contre une personne à qui la décision qu’elle entend contester n’a pas été notifiée conformément aux dispositions de l’article R. 143-11 » du code rural (3e Civ., 30 octobre 2013, pourvoi n° 12-19.870, Bull. 2013, III, n° 139). Cette décision historique avait déjà consacré le principe selon lequel l’affichage en mairie, formalité de publicité collective, ne pouvait se substituer à la notification individuelle de l’acquéreur évincé.
L’arrêt du 9 juillet 2026 franchit une étape supplémentaire en écartant non seulement la publicité collective, mais également la connaissance personnelle indirecte comme substitut à la notification régulière. La Cour de cassation érige ainsi la notification effective en condition substantielle de l’opposabilité du délai de forclusion, élevant le formalisme protecteur au rang de garantie conventionnelle du procès équitable. Le visa de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme, placé en tête des motifs, atteste de cette volonté de conventionnaliser le formalisme de la procédure de préemption.
À cet égard, la solution retenue le 9 juillet 2026 se distingue de la jurisprudence antérieure par son fondement explicite dans le droit conventionnel. Alors que l’arrêt du 30 octobre 2013 se référait principalement aux dispositions du code rural, l’arrêt de juillet 2026 place l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme au cœur de son raisonnement. Cette évolution traduit une conception substantielle du droit au recours, qui ne se satisfait plus d’une information approximative ou indirecte, mais exige une notification personnelle, régulière et effective.
Par ailleurs, cette solution emporte des conséquences pratiques immédiates pour l’ensemble des professionnels intervenant dans les opérations de préemption. Les notaires, tenus d’adresser à la SAFER une déclaration d’intention d’aliéner comportant l’identification complète de l’acquéreur, engagent désormais leur responsabilité professionnelle en cas d’inexactitude des informations transmises, dès lors que cette carence est susceptible d’affecter la validité de la notification et, par ricochet, l’opposabilité du délai de recours. Les SAFER elles-mêmes, destinataires de l’obligation de notification, ne sauraient se retrancher derrière l’inexactitude des données qui leur ont été communiquées pour échapper aux conséquences d’une notification irrégulière. La charge de l’effectivité de l’information pèse en définitive sur l’organisme préempteur, garant du respect des droits de la défense de l’acquéreur évincé.
En conséquence, l’arrêt du 9 juillet 2026 opère un rééquilibrage significatif des rapports entre la puissance publique déléguée que constitue la SAFER et le justiciable dont le droit de propriété est entravé par l’exercice du droit de préemption. La Cour de cassation réaffirme avec force que les prérogatives exorbitantes du droit commun doivent s’exercer dans le respect scrupuleux des garanties procédurales fondamentales, au premier rang desquelles figure le droit d’accès au juge.
II. Le droit au juge comme rempart procédural face au déclinatoire de compétence
A. La question préjudicielle, obligation du juge judiciaire en référé
Le même jour, la troisième chambre civile a rendu un second arrêt destiné à la publication au Bulletin, dont les enseignements procéduraux complètent de manière remarquable la protection du droit au juge en matière immobilière (3e Civ., 9 juillet 2026, pourvoi n° 25-13.874, publié au Bulletin). Cette décision, rendue au visa de la loi des 16 et 24 août 1790, du décret du 16 fructidor an III et de l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile (article 49, alinéa 2 du CPC), intéresse la question de la compétence juridictionnelle lorsque le litige porte sur un bien susceptible d’appartenir au domaine public.
En l’espèce, un établissement public de santé avait consenti à l’un de ses agents un contrat qualifié de bail à usage d’habitation par acte du 9 août 2002, modifié par avenant du 13 mai 2015. Par lettre du 17 juillet 2019, l’établissement avait informé l’occupant de la requalification unilatérale du contrat en convention d’occupation précaire du domaine public et de la réévaluation corrélative de la redevance. L’occupant avait alors saisi le juge des référés judiciaire d’une demande de provision correspondant aux sommes qu’il estimait avoir indûment versées depuis cette réévaluation. L’établissement public avait soulevé une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative.
La cour d’appel de Versailles, par arrêt du 13 février 2025, avait accueilli cette exception, retenant que la qualification de la domanialité du logement donné à bail était sérieusement discutée et que, dès lors, le juge administratif était seul compétent pour en connaître. La troisième chambre civile censure cette décision au motif que les juges du fond auraient dû, avant de se prononcer sur leur compétence, transmettre à la juridiction administrative une question préjudicielle.
La Cour de cassation énonce un principe procédural d’une grande netteté. L’attendu de principe est ainsi rédigé : « lorsque la juridiction judiciaire statuant en référé est saisie d’une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative et que la solution de cette exception dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public, elle doit la transmettre à la juridiction administrative compétente et surseoir à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle sans pouvoir se déclarer incompétente sur les demandes présentées devant elle, motif pris d’une contestation sérieuse. »
Cette formulation consacre l’obligation pour le juge judiciaire des référés de ne pas se dessaisir du litige avant d’avoir obtenu de la juridiction administrative une réponse à la question de la domanialité du bien litigieux. L’arrêt du 9 juillet 2026 opère ainsi un renversement de perspective : la contestation sérieuse de la domanialité, qui justifiait hier le dessaisissement du juge judiciaire, commande aujourd’hui le sursis à statuer dans l’attente d’une décision du juge administratif. Cette solution s’applique y compris en référé, alors même que l’office du juge des référés est traditionnellement circonscrit à l’évidence et à l’absence de contestation sérieuse, conformément à l’article 835 du code de procédure civile (article 835 du CPC).
L’intérêt pratique de cette décision est immédiat pour les praticiens. Un avocat saisi par un occupant d’un logement appartenant à une personne publique devra désormais, en présence d’une contestation sérieuse sur la domanialité du bien, solliciter du juge judiciaire qu’il transmette une question préjudicielle à la juridiction administrative, plutôt que d’accepter le renvoi pur et simple devant cette dernière. Cette stratégie procédurale permet de conserver le bénéfice de la saisine initiale et d’éviter les aléas d’une nouvelle instance devant le juge administratif.
B. L’articulation des compétences juridictionnelles au service du justiciable
La portée de cet arrêt dépasse le seul contentieux de la domanialité publique. Il s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large visant à garantir au justiciable l’effectivité de son droit d’accès à un tribunal, en évitant qu’il ne soit renvoyé d’un ordre de juridiction à l’autre sans qu’aucun ne statue sur le fond de sa prétention.
Le mécanisme de la question préjudicielle, tel que consacré par l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile, constitue l’instrument technique de cette protection. Ce texte dispose que, lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente et sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle. L’arrêt du 9 juillet 2026 précise que cette obligation s’impose y compris au juge des référés, dont l’office est pourtant limité aux mesures provisoires ou conservatoires.
Dès lors, le justiciable qui se voit opposer une exception d’incompétence fondée sur la domanialité publique du bien immobilier qu’il occupe n’est plus exposé au risque d’un déni de justice. La solution retenue par la Cour de cassation garantit qu’à l’issue de la procédure, un juge aura effectivement statué sur le fond du litige, que ce soit le juge judiciaire, si la juridiction administrative écarte la domanialité publique, ou le juge administratif, dans l’hypothèse inverse.
Par ailleurs, cette jurisprudence intéresse au premier chef les contentieux relatifs aux logements de fonction consentis par des personnes publiques à leurs agents. La requalification unilatérale d’un bail d’habitation en convention d’occupation précaire du domaine public, telle qu’elle était intervenue en l’espèce, constitue une pratique dont les implications financières sont considérables pour l’occupant. La redevance d’occupation du domaine public n’est en effet soumise ni au plafonnement des loyers issu de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, ni au mécanisme d’encadrement instauré par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR.
L’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques (article L. 2111-1 du CG3P) définit le domaine public comme l’ensemble des biens appartenant à une personne publique qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. Cette définition, dont l’interprétation relève exclusivement du juge administratif en application des lois des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III, commande l’application de l’ensemble du régime juridique des biens publics, et notamment l’incessibilité et l’imprescriptibilité qui gouvernent le domaine public.
La distinction entre le domaine public et le domaine privé des personnes publiques revêt ainsi une importance décisive pour l’occupant. Alors que les biens relevant du domaine privé sont gérés dans les conditions du droit commun et peuvent faire l’objet de baux soumis à la loi du 6 juillet 1989, les biens du domaine public sont régis par un statut exorbitant qui exclut l’application du droit commun du bail. L’occupant d’un bien du domaine public se trouve placé dans une situation juridique précaire, soumise au pouvoir unilatéral de l’administration de modifier les conditions de l’occupation ou d’y mettre fin.
L’arrêt du 9 juillet 2026, en imposant au juge judiciaire de surseoir à statuer plutôt que de se déclarer incompétent, préserve la substance même du droit au juge. Il empêche que le contentieux de la compétence ne devienne une fin de non-recevoir absolue, opposable sans débat au fond. La décision s’articule ainsi avec l’article 1719 du code civil (article 1719 du code civil), qui impose au bailleur de délivrer au preneur la chose louée, de l’entretenir en état de servir à l’usage pour lequel elle a été louée et de l’en faire jouir paisiblement pendant la durée du bail. Ces obligations, qui constituent le cœur du statut protecteur du preneur, peuvent être anéanties lorsque l’employeur public oppose la domanialité du bien pour modifier unilatéralement les conditions financières de l’occupation.
La solution retenue par la Cour de cassation procède d’une lecture combinée de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III, qui fondent le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire, et de l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile, qui organise le mécanisme de la question préjudicielle. Cette articulation, loin de consacrer une supériorité d’un ordre de juridiction sur l’autre, organise une collaboration institutionnelle au service de la protection des droits du justiciable.
En définitive, les deux arrêts rendus par la troisième chambre civile le 9 juillet 2026 participent d’une même dynamique : renforcer la protection procédurale du justiciable confronté aux prérogatives de la puissance publique ou de ses démembrements. Qu’il s’agisse de l’acquéreur évincé par une décision de préemption de la SAFER ou de l’occupant d’un logement de fonction dont l’employeur public revendique la domanialité, la Cour de cassation affirme avec une vigueur renouvelée que les garanties du procès équitable, consacrées par l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme, doivent prévaloir sur les considérations d’opportunité ou d’efficacité administrative.
Ces arrêts s’inscrivent dans le sillage d’une jurisprudence européenne qui, depuis l’arrêt Golder c. Royaume-Uni du 21 février 1975, a érigé le droit d’accès à un tribunal en composante essentielle du droit au procès équitable. La Cour européenne des droits de l’homme a itérativement jugé que ce droit ne saurait être théorique ou illusoire, mais doit être concret et effectif (CEDH, 21 février 1975, Golder c. Royaume-Uni, requête n° 4451/70). Les décisions du 9 juillet 2026 constituent, à cet égard, une traduction remarquable de l’impératif conventionnel dans l’ordre juridique interne, par la voie prétorienne de la Cour de cassation. La publication au Bulletin de ces deux arrêts, qui leur confère une autorité renforcée, témoigne de la volonté de la troisième chambre civile d’inscrire durablement ces solutions dans le paysage du droit immobilier contemporain.
Conclusion
Les arrêts rendus par la troisième chambre civile le 9 juillet 2026 illustrent la manière dont la Cour de cassation, sous le visa de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme, consolide les garanties procédurales offertes au justiciable dans les contentieux immobiliers impliquant des prérogatives de puissance publique. L’exigence d’une notification effective à l’acquéreur évincé, exclusive de toute connaissance indirecte de la décision de préemption, et l’obligation faite au juge judiciaire de poser une question préjudicielle avant de se déclarer incompétent, participent d’une même logique : celle de l’effectivité du droit au recours, que la Cour de cassation entend garantir contre les tentations de contournement procédural. Ces solutions, dont la publication au Bulletin atteste la portée normative, constituent des jalons essentiels pour les praticiens du droit immobilier confrontés aux contentieux de la préemption et de la domanialité publique.
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