Le contrôle approfondi des concentrations par la Commission européenne : l’ouverture de l’enquête de phase II dans l’affaire Saipem/Subsea7 et l’appréciation des atteintes à la concurrence sur le marché des services SURF
I. Le cadre juridique européen du contrôle approfondi des concentrations entre entreprises
A. Le mécanisme procédural de l’examen en deux phases institué par le règlement n° 139/2004
Le contrôle des concentrations opéré par la Commission européenne repose sur un dispositif procédural structuré en deux phases successives, tel qu’institué par le règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises. La première phase, d’une durée maximale de vingt-cinq jours ouvrés à compter de la notification complète, permet à la Commission d’examiner si l’opération notifiée soulève des doutes sérieux quant à sa compatibilité avec le marché intérieur. À l’issue de cette phase initiale, la Commission peut soit constater que l’opération ne relève pas du champ d’application du règlement, soit l’autoriser sans condition, soit l’autoriser sous réserve du respect d’engagements proposés par les parties, soit, dans l’hypothèse où subsistent des doutes sérieux d’atteinte à la concurrence, ouvrir une enquête approfondie dite de phase II, conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 139/2004.
La durée de l’examen approfondi de phase II est fixée à quatre-vingt-dix jours ouvrés à compter de la décision d’ouverture, ce délai pouvant être prolongé dans certaines circonstances prévues par l’article 10, paragraphe 3, du règlement n° 139/2004. Par ailleurs, le cadre procédural français, régi par les articles L. 430-1 et suivants du code de commerce, présente une architecture comparable, bien que les délais y soient plus resserrés : la phase I s’étend sur vingt-cinq jours ouvrés en application de l’article L. 430-5, tandis que la phase II est limitée à soixante-cinq jours ouvrés conformément à l’article L. 430-7 du même code. Cette convergence procédurale entre les deux ordres juridiques illustre la cohérence d’ensemble du droit européen de la concurrence, la Commission et les autorités nationales de concurrence formant le Réseau européen de concurrence institué par le règlement (CE) n° 1/2003 du 16 décembre 2002.
En ce qui concerne plus spécifiquement l’affaire Saipem/Subsea7, la Commission européenne a reçu la notification de l’opération le 16 juin 2026, ainsi qu’en atteste l’avis de notification préalable publié au Journal officiel de l’Union européenne le 24 juin 2026 sous la référence C/2026/3360. L’opération notifiée consiste en une fusion totale au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 139/2004, par laquelle Saipem S.p.A., contrôlée conjointement par Eni S.p.A. et CDP Equity S.p.A., absorbera Subsea7 S.A. pour former l’entité dénommée « Saipem7 ». À l’issue de la phase I, qui s’est achevée le 22 juillet 2026, la Commission a considéré que l’opération soulevait des doutes sérieux quant à sa compatibilité avec le marché intérieur et a, en conséquence, ouvert une enquête approfondie de phase II, conformément à la décision publiée sous la référence IP/26/1657. Or, l’ouverture d’une phase II ne constitue pas une décision préjudicielle quant à l’issue de l’enquête, la Commission devant encore établir, au terme d’une analyse économique et juridique exhaustive, si l’opération entrave de manière significative la concurrence effective.
Dès lors, la décision d’ouverture de la phase II marque un point d’inflexion procédural déterminant, qui fait basculer l’examen de l’opération d’une analyse liminaire vers une investigation économique approfondie. À cet égard, le communiqué de presse de la Commission précise que l’enquête approfondie devra être achevée au plus tard le 26 novembre 2026, soit un délai de quatre-vingt-dix jours ouvrés à compter de la date d’ouverture, conformément aux prescriptions de l’article 10, paragraphe 3, du règlement n° 139/2004.
B. Le test substantiel de l’atteinte significative à la concurrence effective et l’office du juge européen
Le critère substantiel applicable au contrôle européen des concentrations est énoncé à l’article 2, paragraphe 3, du règlement n° 139/2004, aux termes duquel « les concentrations qui entraveraient de manière significative une concurrence effective dans le marché commun ou une partie substantielle de celui-ci, notamment du fait de la création ou du renforcement d’une position dominante, doivent être déclarées incompatibles avec le marché commun ». Ce test, désigné sous l’acronyme SIEC pour « Significant Impediment to Effective Competition », a été introduit par le règlement n° 139/2004 en remplacement du critère antérieur de la « position dominante » qui figurait dans le règlement n° 4064/89, afin de couvrir les effets anticoncurrentiels unilatéraux susceptibles de se produire sur des marchés oligopolistiques en l’absence même de position dominante individuelle ou collective.
Par ailleurs, le cadre juridique français du contrôle des concentrations, tel que défini par l’article L. 430-6 du code de commerce, retient une approche substantiellement équivalente en disposant que l’Autorité de la concurrence « examine si elle est de nature à porter atteinte à la concurrence, notamment par création ou renforcement d’une position dominante ou par création ou renforcement d’une puissance d’achat qui place les fournisseurs en situation de dépendance économique ». L’article L. 430-6 prévoit en outre que l’Autorité « apprécie si l’opération apporte au progrès économique une contribution suffisante pour compenser les atteintes à la concurrence », instituant ainsi un bilan concurrentiel qui, bien qu’exprimé en des termes distincts de ceux de la Commission, poursuit une finalité analogue au test SIEC du droit européen.
La Cour de justice de l’Union européenne a, à plusieurs reprises, précisé la portée et les modalités d’application du contrôle juridictionnel des décisions de la Commission en matière de concentrations. Dans son arrêt du 16 juillet 2026, CJUE, 16 juillet 2026, FT et RRC Sports GmbH, aff. C-209/23, la Cour a rappelé que les articles 101 et 102 du TFUE doivent être interprétés et appliqués de façon cohérente, « dans le respect, toutefois, des spécificités qui caractérisent l’un et l’autre de ces articles ». La Cour y affirme notamment que « seuls les accords entre entreprises, les décisions d’associations d’entreprises ou les pratiques concertées relevant d’une forme de coordination suffisamment nocive au bon fonctionnement du marché concerné peuvent être regardés comme constituant une telle restriction » par objet. Cette exigence de nocivité suffisante, bien qu’énoncée dans le contexte de l’article 101 du TFUE, innerve l’ensemble du droit de la concurrence et trouve un écho dans l’analyse prospective propre au contrôle des concentrations, où la Commission doit démontrer que l’opération envisagée est susceptible de produire des effets restrictifs significatifs.
En conséquence, l’office du juge européen, tel qu’il résulte de la jurisprudence constante du Tribunal de l’Union européenne, impose à la Commission une obligation de motivation renforcée lorsqu’elle ouvre une phase II, l’institution devant exposer avec précision les préoccupations de concurrence identifiées à titre préliminaire, sans que cette motivation ne préjuge toutefois du sens de la décision finale. Or, dans l’affaire Saipem/Subsea7, la Commission a d’ores et déjà identifié plusieurs motifs de préoccupation substantiels, tenant à la structure du marché des services SURF, aux parts de marché élevées de la nouvelle entité, à la proximité concurrentielle entre les parties à la concentration et à l’existence de barrières à l’entrée significatives. Dès lors, la phase II devra permettre de confirmer ou d’infirmer ces préoccupations préliminaires au terme d’une analyse économique approfondie.
II. L’appréciation concurrentielle du projet de fusion Saipem/Subsea7 à l’épreuve de la phase II
A. La délimitation du marché pertinent des services SURF et l’analyse des effets horizontaux non coordonnés
L’appréciation concurrentielle d’une opération de concentration débute, selon une méthodologie constante des autorités de concurrence, par la délimitation du ou des marchés pertinents, tant dans leur dimension de produits et services que dans leur dimension géographique. La Commission a, dans sa communication sur la définition du marché en cause aux fins du droit communautaire de la concurrence, défini le marché de produits comme comprenant « tous les produits et/ou services que le consommateur considère comme interchangeables ou substituables en raison de leurs caractéristiques, de leur prix et de l’usage auquel ils sont destinés ». Dans l’affaire Saipem/Subsea7, le marché principalement concerné est celui des services SURF, acronyme désignant les infrastructures sous-marines de type « subsea umbilicals, risers, and flowlines », qui consistent en un ensemble de conduites, de câbles et d’équipements installés sur le fond marin pour relier les puits de pétrole et de gaz situés à plusieurs milliers de mètres de profondeur aux installations de production en surface.
La Commission a relevé, au stade de son enquête préliminaire, que l’opération de concentration envisagée « pourrait encore consolider le marché des services SURF », lequel est décrit comme « déjà très concentré à l’échelle mondiale ». Saipem et Subsea7 y figurent comme deux des trois principaux fournisseurs, avec un nombre très limité d’alternatives crédibles. À cet égard, la Commission a constaté que « l’entité issue de la concentration disposerait de parts de marché et de parts de capacité élevées sur ces marchés » et que les deux entreprises « se font étroitement concurrence, en particulier pour les projets les plus complexes et les plus rémunérateurs ». Ces constats, s’ils étaient confirmés à l’issue de la phase II, pourraient caractériser des effets horizontaux non coordonnés, c’est-à-dire la capacité de la nouvelle entité à augmenter ses prix de manière unilatérale sans perdre de parts de marché au profit de concurrents qui ne seraient pas en mesure de répondre à la demande supplémentaire.
Par ailleurs, l’analyse concurrentielle devra prendre en considération les spécificités du secteur des services SURF, lequel se caractérise par une intensité capitalistique élevée et par une structure de coûts où les investissements initiaux constituent une barrière à l’entrée naturelle. La Commission a souligné, dans son communiqué de presse, que « les capacités excédentaires sont limitées et les obstacles à l’entrée et à l’expansion sont très élevés dans ce secteur à forte intensité de capital, ce qui s’explique en partie par les investissements substantiels liés aux navires hautement sophistiqués nécessaires, en particulier pour les projets les plus complexes ». Or, l’existence de barrières à l’entrée élevées constitue un facteur aggravant dans l’analyse des effets horizontaux, en ce qu’elle réduit la probabilité d’une entrée concurrentielle susceptible de discipliner le comportement de la nouvelle entité post-fusion.
La Cour de justice a, dans l’arrêt précité du 16 juillet 2026, rappelé que l’appréciation du contexte économique et juridique dans lequel s’insèrent les comportements concernés constitue un élément essentiel de l’analyse concurrentielle, aux côtés de la teneur des règles en cause et des buts qu’elles visent à atteindre. Cette grille d’analyse, bien qu’énoncée au visa de l’article 101 du TFUE, est transposable à l’examen des concentrations, où la Commission doit apprécier les effets probables de l’opération au regard de la structure du marché, du degré de concentration existant, de la puissance d’achat des clients et de la probabilité d’une entrée concurrentielle. En conséquence, l’examen approfondi de phase II devra notamment déterminer si les clients, bien que « dans de nombreux cas des acteurs sophistiqués et de grande envergure, notamment actifs dans le secteur pétrolier et gazier », sont effectivement en mesure de « résister à des hausses de prix en l’absence d’un nombre suffisant de fournisseurs alternatifs crédibles ».
B. L’évaluation prospective des remèdes et les perspectives d’issue de l’enquête approfondie
L’enquête de phase II ouverte par la Commission européenne n’a pas vocation à demeurer une simple vérification des préoccupations préliminaires, mais doit permettre aux parties de proposer des engagements correctifs de nature à remédier aux effets anticoncurrentiels identifiés. La Commission a d’ailleurs annoncé qu’elle examinera également « si l’opération peut entraîner des effets coordonnés sur ces marchés », étendant ainsi son analyse au-delà des seuls effets unilatéraux pour inclure le risque de coordination tacite entre les opérateurs restant sur le marché post-fusion. Par ailleurs, la Commission a indiqué qu’elle évaluera « si l’opération peut entraîner des préoccupations de concurrence sur d’autres marchés étroitement liés, tels que les marchés des services de conduites d’exportation et du démantèlement des infrastructures sous-marines obsolètes ». Cette extension du périmètre d’analyse illustre la vocation systématique de l’enquête de phase II, qui ne se limite pas aux marchés directement affectés par l’opération mais embrasse l’ensemble des marchés connexes sur lesquels des effets verticaux ou congloméraux pourraient se matérialiser.
À cet égard, le cadre juridique français offre un modèle de référence en matière d’engagements correctifs, l’article L. 430-7 du code de commerce prévoyant que, durant la phase II, les parties peuvent « proposer des engagements de nature à remédier aux effets anticoncurrentiels de l’opération », ces engagements pouvant être transmis jusqu’à vingt jours ouvrés avant l’expiration du délai d’examen. L’Autorité de la concurrence peut alors soit interdire l’opération, soit l’autoriser en enjoignant aux parties de « prendre toute mesure propre à assurer une concurrence suffisante ou en les obligeant à observer des prescriptions de nature à apporter au progrès économique une contribution suffisante pour compenser les atteintes à la concurrence ». Ces dispositions trouvent leur équivalent européen à l’article 8, paragraphe 2, du règlement n° 139/2004, qui permet à la Commission d’assortir sa décision d’autorisation « de conditions et de charges destinées à assurer que les entreprises concernées respectent les engagements qu’elles ont pris à son égard en vue de rendre la concentration compatible avec le marché commun ».
La nature et l’ampleur des remèdes susceptibles d’être exigés dans l’affaire Saipem/Subsea7 dépendront de l’évaluation définitive des préoccupations de concurrence au terme de la phase II. Or, les caractéristiques structurelles du marché des services SURF, telles que décrites par la Commission, suggèrent que des remèdes comportementaux pourraient s’avérer insuffisants pour remédier aux effets horizontaux non coordonnés identifiés. En effet, dans un marché où « un seul concurrent comparable subsiste et les autres rivaux potentiels semblent être considérablement plus petits et limités dans leur capacité à exercer une concurrence sur tous les plans », la cession d’actifs ou la séparation d’activités pourrait constituer la seule réponse proportionnée aux préoccupations de concurrence. La Commission a d’ailleurs expressément relevé que « les barrières à l’entrée et à l’expansion sont très élevées », ce qui milite en faveur de remèdes structurels plutôt que comportementaux, ces derniers étant traditionnellement privilégiés lorsque les barrières à l’entrée sont modérées et que la concurrence potentielle peut discipliner le comportement de l’entité fusionnée.
Par ailleurs, la Commission a indiqué qu’elle examinera « si l’opération peut donner lieu à des effets anticoncurrentiels verticaux ou congloméraux », ce qui élargit le spectre des marchés à analyser et, partant, le périmètre des remèdes potentiels. Les effets congloméraux désignent la capacité de la nouvelle entité à étendre sa puissance de marché d’un segment à un autre par des pratiques de vente liée ou de couplage, tandis que les effets verticaux concernent les risques de verrouillage des intrants ou des débouchés. En conséquence, l’enquête de phase II devra déterminer si la complémentarité observée entre les activités de Saipem et de Subsea7 dans certains segments, notamment les projets éoliens offshore et les infrastructures de capture et de stockage du carbone, est de nature à générer des gains d’efficacité susceptibles de compenser les effets restrictifs de la concentration, conformément aux lignes directrices de la Commission sur l’appréciation des concentrations horizontales et non horizontales.
L’arrêt de la Cour de justice du 16 juillet 2026, dans l’affaire C-209/23 précitée, apporte un éclairage utile sur la notion de gains d’efficacité en droit de la concurrence, la Cour rappelant, au visa de l’article 101, paragraphe 3, du TFUE, que pour bénéficier d’une exemption, l’accord, la décision ou la pratique en cause doit « contribuer à améliorer la production ou la distribution des produits ou des services concernés ou à promouvoir le progrès technique ou économique » et qu’« une partie équitable du profit qui résulte de ces gains d’efficacité est réservée aux utilisateurs ». Or, si cette jurisprudence est rendue sous l’empire de l’article 101 du TFUE, elle éclaire la notion de bilan économique qui sous-tend également l’analyse des concentrations, la Commission devant, en application de l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 139/2004, tenir compte « du développement du progrès technique et économique pour autant que celui-ci soit à l’avantage des consommateurs et ne constitue pas un obstacle à la concurrence ».
Dès lors, l’issue de l’enquête approfondie dans l’affaire Saipem/Subsea7 dépendra de la capacité des parties à apporter la preuve, au moyen d’arguments et d’éléments convaincants, que les gains d’efficacité générés par la fusion, qu’ils soient qualitatifs ou quantitatifs, sont de nature à compenser l’ensemble des effets négatifs résultant de la concentration sur la structure concurrentielle des marchés concernés. La Commission dispose, à cet égard, d’une marge d’appréciation étendue, sous le contrôle du Tribunal de l’Union européenne, qui exerce un contrôle restreint sur les appréciations économiques complexes portées par l’institution.
Conclusion
L’ouverture de l’enquête approfondie de phase II dans l’affaire Saipem/Subsea7 constitue une illustration significative de la rigueur avec laquelle la Commission européenne exerce son contrôle sur les concentrations susceptibles d’affecter la structure concurrentielle de marchés déjà fortement concentrés. Les préoccupations de concurrence identifiées à titre préliminaire, tenant à la réduction du nombre de fournisseurs de services SURF à l’échelle mondiale, aux parts de marché élevées de la nouvelle entité et aux barrières à l’entrée significatives, justifient l’engagement d’une analyse économique approfondie. L’enquête de phase II devra notamment établir si les effets horizontaux non coordonnés pressentis par la Commission sont confirmés par les données économiques recueillies auprès des acteurs du marché, si les effets coordonnés, verticaux et congloméraux sont avérés, et si les parties sont en mesure de proposer des remèdes de nature à rétablir les conditions d’une concurrence effective.
Or, cette affaire s’inscrit dans un contexte plus large de renforcement du contrôle des concentrations par les autorités de concurrence, tant au niveau européen que français, comme en témoignent les réformes récentes des seuils de notification et la publication de nouvelles lignes directrices. En conséquence, la décision que rendra la Commission au plus tard le 26 novembre 2026 constituera un précédent important pour l’appréciation des concentrations dans les secteurs à forte intensité capitalistique, où le nombre de fournisseurs est structurellement limité et où la concurrence potentielle peine à discipliner le comportement des opérateurs en place. Dès lors, les entreprises actives dans de tels secteurs devront anticiper, lors de la conception de leurs opérations de croissance externe, les exigences accrues des autorités de concurrence en matière de démonstration des gains d’efficacité et de proposition d’engagements correctifs proportionnés aux préoccupations identifiées.
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