Encadrement des loyers : le contentieux de la restitution des sommes indûment perçues à l’épreuve de l’échéance du 23 novembre 2026
I. Le cadre légal de l’encadrement des loyers : un dispositif expérimental sous tension législative
A. L’architecture normative entre expérimentation et pérennisation incertaine
Instauré à titre expérimental par l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 dite loi ELAN, le dispositif d’encadrement des loyers constitue l’une des mesures les plus débattues du droit du logement contemporain. Conçu pour une durée initiale de cinq ans, ce mécanisme a été prolongé jusqu’au 23 novembre 2026 par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 dite loi 3DS, portant ainsi l’expérimentation à huit années. Il permet aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat, à la commune de Paris et à certaines métropoles, de solliciter la mise en place d’un plafonnement des loyers dans les zones tendues.
Le dispositif repose sur la fixation annuelle, par arrêté préfectoral, d’un loyer de référence correspondant au loyer médian constaté par les observatoires locaux des loyers, d’un loyer de référence majoré égal au loyer de référence augmenté de 20 %, et d’un loyer de référence minoré égal au loyer de référence diminué de 30 %. Selon l’article 140, III, A de la loi ELAN, le loyer de base des logements mis en location ne peut excéder le loyer de référence majoré. Une action en diminution de loyer peut être engagée par le locataire lorsque le loyer stipulé au contrat excède ce plafond légal. Ce mécanisme, applicable dans soixante-neuf à soixante-douze communes et intercommunalités en 2026, dont Paris, Lille, Lyon, Villeurbanne, Bordeaux, Montpellier et Grenoble-Alpes Métropole, concerne désormais plusieurs millions de locataires.
À trois mois de l’échéance légale du 23 novembre 2026, le sort du dispositif a connu un rebondissement significatif. Le rapport d’évaluation remis au gouvernement le 22 mai 2026 par les économistes Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle, fondé sur près de trente millions d’annonces immobilières et deux cent soixante-dix mille déclarations de loyers issues de la DGFiP, conclut à des effets « ambivalents » : l’encadrement freine bien la hausse des loyers, de l’ordre de 2 % à 5 % selon les territoires, représentant un transfert de revenus vers les locataires estimé entre six cents et sept cents millions d’euros par an, mais les rapporteurs n’excluent pas un effet de raréfaction de l’offre locative à long terme, sans toutefois parvenir à établir un lien de causalité formel. Trois scénarios législatifs sont en présence : la pérennisation défendue par une proposition de loi du député Iñaki Echaniz, votée par l’Assemblée nationale le 11 décembre 2025 mais jamais inscrite à l’ordre du jour du Sénat ; l’extinction pure et simple réclamée par les organisations de bailleurs ; et la voie médiane, annoncée par le ministre du Logement Vincent Jeanbrun fin juin 2026, d’une prolongation transitoire de deux ans limitée aux communes déjà engagées, sans élargissement à de nouveaux territoires. Ce dernier scénario, qui suppose un vote favorable au Sénat à la rentrée parlementaire, constitue l’hypothèse la plus probable à ce jour.
L’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, dans sa rédaction issue de la loi ELAN (Legifrance), fixe le principe de la libre fixation du loyer tout en renvoyant aux dispositions spéciales de l’article 140 pour les territoires où l’encadrement s’applique. La superposition de ces textes, dont l’articulation est parfois délicate, constitue le terreau d’un contentieux nourri devant la troisième chambre civile de la Cour de cassation. À cet égard, il convient d’observer que le législateur a entendu assortir le dispositif de garanties procédurales destinées à assurer son effectivité : le contrat de location doit préciser le loyer de référence et le loyer de référence majoré correspondant à la catégorie du logement, et l’absence de cette mention ouvre au locataire une faculté de mise en demeure du bailleur, puis de saisine du juge aux fins de diminution du loyer dans les conditions prévues à l’article 140, V de la loi ELAN.
Le débat sur la constitutionnalité du dispositif a également jalonné son existence. La troisième chambre civile a, par un arrêt du 30 mars 2023 (pourvoi n° 22-21.763, publié au Bulletin), renvoyé au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité de l’article 140 de la loi ELAN au principe d’égalité devant la loi et au droit de propriété. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2023-1056 QPC du 21 juillet 2023, a déclaré le dispositif conforme à la Constitution, tout en formulant une réserve d’interprétation relative à la prise en compte des caractéristiques exceptionnelles du logement justifiant un dépassement du loyer de référence majoré. Cette validation constitutionnelle, intervenue dans un contexte de vives contestations doctrinales et professionnelles, a consolidé l’assise juridique du mécanisme tout en laissant au juge judiciaire un rôle central dans l’appréciation in concreto de la proportionnalité des plafonnements.
B. Le complément de loyer : une notion sous contrôle judiciaire strict
Le dispositif d’encadrement n’interdit pas au bailleur de solliciter un loyer supérieur au loyer de référence majoré, à la condition expresse de justifier d’un complément de loyer fondé sur des caractéristiques de localisation ou de confort déterminantes, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. L’article 140, III, B de la loi ELAN (Legifrance) dispose que le montant du complément de loyer et les caractéristiques du logement le justifiant doivent être mentionnés au contrat de bail. Il précise également qu’aucun complément de loyer ne peut être appliqué à un loyer de base inférieur au loyer de référence majoré, ni lorsque le logement présente des caractéristiques d’inconfort telles que des sanitaires sur le palier, des signes d’humidité, un niveau de performance énergétique de classe F ou G, un vis-à-vis à moins de dix mètres ou une installation électrique dégradée.
La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 12 février 2026 (pourvoi n° 24-20.958, courdecassation.fr), rappelé avec fermeté que le complément de loyer doit impérativement être stipulé au contrat de bail écrit pour pouvoir être opposé au locataire. En l’espèce, une société civile immobilière bailleresse avait donné à bail une chambre meublée au sein d’une maison louée en colocation pour un loyer mensuel de six cent vingt euros, outre un forfait de charges de trente euros, et le locataire avait agi en restitution de la part des loyers excédant le loyer de référence majoré applicable selon les arrêtés préfectoraux. La Cour a approuvé les juges du fond d’avoir condamné la bailleresse à restitution, après avoir relevé que « le contrat de bail écrit ne prévoyait pas de complément de loyer », ce dont il résultait que le bailleur ne pouvait s’en prévaloir, même a posteriori, pour échapper au plafonnement légal.
La jurisprudence relative aux conditions de fond du complément de loyer est également exigeante. Par un arrêt du 4 décembre 2025 (pourvoi n° 24-15.589, courdecassation.fr), la Cour de cassation a validé l’application d’un complément de loyer de 6,20 euros par mètre carré pour un appartement parisien bénéficiant d’une « vue dégagée sur l’église [de la Madeleine], monument historique prestigieux et emblématique du quartier », caractéristique propre au logement en raison de sa localisation à proximité immédiate de l’édifice et de sa situation au quatrième étage. La Haute juridiction a considéré que cette circonstance constituait une caractéristique de localisation déterminante, justifiant le dépassement du loyer de référence majoré, ce dont il résulte que le contrôle du juge du fond sur les critères du complément de loyer relève de son appréciation souveraine. Dans une autre espèce jugée le même jour (pourvoi n° 24-17.930, courdecassation.fr), la Cour a retenu que la luminosité et le calme d’un studio de seize mètres carrés situé en étage élevé, « caractéristiques rares et particulièrement recherchées à Paris », combinés à la présence d’un ascenseur permettant de « bénéficier des avantages d’un étage élevé sans en souffrir les inconvénients », justifiaient également un complément de loyer. Ces décisions illustrent la casuistique inhérente à l’appréciation des caractéristiques de localisation et de confort, le contrôle de la Cour de cassation s’exerçant principalement sur la motivation des juges du fond et sur l’absence de dénaturation des critères légaux.
II. Le contentieux de la restitution des sommes indûment perçues : sanctions civiles et discipline du réputé non écrit
A. L’action en diminution de loyer et la répétition de l’indu
L’article 140, III, A de la loi ELAN ouvre au locataire une action en diminution de loyer lorsque le loyer de base stipulé au contrat excède le loyer de référence majoré. Cette action, qui relève en première instance du juge des contentieux de la protection, peut être précédée d’une saisine de la commission départementale de conciliation prévue à l’article 20 de la loi du 6 juillet 1989, sans que cette saisine ne constitue toutefois un préalable obligatoire à la saisine du juge pour l’action en diminution lors de la conclusion du bail. La victoire du locataire sur ce terrain emporte des conséquences pécuniaires significatives : le loyer doit être ramené au niveau du loyer de référence majoré, et le bailleur est tenu de restituer les sommes perçues au-delà de ce plafond depuis la prise d’effet du contrat, dans la limite de la prescription quinquennale de l’article 2224 du code civil.
Lors du renouvellement du bail, l’article 140, VI de la loi ELAN aménage un régime procédural spécifique. Une action en diminution de loyer peut être engagée si le montant du loyer fixé au contrat renouvelé, hors complément de loyer, excède le loyer de référence majoré en vigueur à la date de la proposition de renouvellement. Symétriquement, le bailleur peut solliciter une réévaluation du loyer lorsque celui-ci est inférieur au loyer de référence minoré, sous réserve que le logement ne soit pas classé F ou G au sens du diagnostic de performance énergétique. La proposition de nouveau loyer doit être notifiée par le bailleur au moins six mois avant le terme du contrat, et par le locataire au moins cinq mois avant cette échéance, à peine d’inopposabilité. Ce formalisme protecteur, qui encadre étroitement la liberté contractuelle des parties au moment du renouvellement, illustre la volonté du législateur de faire du dispositif d’encadrement un instrument de régulation continue de la relation locative, et non un simple contrôle ponctuel au moment de la conclusion initiale du bail.
La troisième chambre civile, dans un arrêt du 18 janvier 2023 (pourvoi n° 21-25.458, courdecassation.fr), a censuré une cour d’appel qui avait rejeté la demande de sursis à statuer d’un locataire ayant assigné sa bailleresse en diminution de loyer pour non-respect du dispositif d’encadrement des loyers, au motif que cette demande relevait de la compétence exclusive du conseiller de la mise en état. La Cour a jugé que la cour d’appel, en soulevant d’office ce moyen tiré de l’application de l’article 789 du code de procédure civile sans avoir préalablement invité les parties à présenter leurs observations, avait violé le principe de la contradiction consacré par l’article 16 du même code. Cette décision, qui porte sur un aspect procédural, témoigne de la vigilance de la Haute juridiction quant au respect des droits de la défense dans le contentieux de l’encadrement des loyers.
L’action en restitution des sommes indûment perçues par le bailleur trouve son fondement dans les articles 1302 et 1302-1 du code civil, relatifs à la répétition de l’indu. Ces dispositions, lues à la lumière de l’article 2224 du code civil qui soumet les actions personnelles ou mobilières à la prescription quinquennale « à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer », déterminent le cadre temporel dans lequel le locataire peut agir en restitution. Lorsque le dépassement du loyer de référence majoré procède de l’application d’une clause d’indexation illicite, le point de départ de la prescription et l’assiette de la restitution soulèvent des difficultés particulières sur lesquelles la Cour de cassation a dû se prononcer.
Dans un important arrêt publié au Bulletin du 23 janvier 2025 (pourvoi n° 23-18.643, courdecassation.fr), la troisième chambre civile, statuant en formation de section, a précisé les modalités de calcul de la créance de restitution lorsque la clause d’indexation est réputée non écrite. La Cour énonce que « le locataire à bail commercial qui a acquitté un loyer indexé en vertu d’une clause d’indexation ultérieurement réputée non écrite peut agir en paiement des sommes indûment versées dans les cinq ans précédant sa demande en justice » et affirme, par un motif de principe, que « dès lors qu’une stipulation réputée non écrite est censée n’avoir jamais existé, la créance de restitution de l’indu doit être calculée sur la base du montant du loyer qui aurait été dû à défaut d’application d’une telle stipulation ». Cette solution, qui impose de reconstituer le loyer initial comme assiette de la restitution et non le dernier loyer illicitement indexé, garantit l’effectivité de la sanction du réputé non écrit en empêchant qu’une clause illicite continue de produire des effets sur la période non prescrite.
Par ailleurs, la troisième chambre civile a, dans un arrêt du 16 mai 2024 (pourvoi n° 22-19.830, courdecassation.fr), jugé que l’autorité de la chose jugée attachée à une transaction conclue entre les parties, dont la nullité n’est pas demandée, rend irrecevable la demande de restitution des loyers versés en exécution d’une clause d’indexation illicite, dès lors que cette transaction avait vocation à régler tous les litiges nés de l’exécution du bail initial. La Cour a ainsi opéré une distinction entre l’imprescriptibilité de l’action tendant à faire réputer non écrite une clause — principe affirmé par la jurisprudence constante (Civ. 3e, 19 novembre 2020, pourvoi n° 19-20.405, publié ; Civ. 3e, 16 novembre 2023, pourvoi n° 22-14.091, publié) — et la recevabilité de l’action en restitution consécutive, laquelle peut se heurter à l’autorité de la chose jugée d’une transaction régulièrement conclue. Cette solution invite les praticiens à une vigilance accrue dans la rédaction des protocoles transactionnels en matière de baux d’habitation soumis à l’encadrement des loyers.
B. La sanction des clauses illicites et le contrôle administratif
La loi ELAN a doté le dispositif d’encadrement des loyers d’un volet répressif confié au représentant de l’État dans le département. L’article 140, VII de la loi du 23 novembre 2018 permet au préfet, lorsqu’il constate qu’un contrat de bail ne respecte pas les plafonds légaux, de mettre en demeure le bailleur, dans un délai de deux mois, de mettre le contrat en conformité et de procéder à la restitution des loyers trop-perçus. En cas d’inexécution de cette mise en demeure, le préfet peut prononcer une amende administrative dont le montant ne peut excéder cinq mille euros pour une personne physique et quinze mille euros pour une personne morale. Le prononcé de l’amende ne fait pas obstacle à ce que le locataire engage parallèlement une action en diminution de loyer devant le juge judiciaire, les deux voies — administrative et civile — étant cumulatives.
La sanction civile du dépassement du loyer de référence majoré emprunte également la voie du mécanisme du réputé non écrit, dont la Cour de cassation a précisé la portée dans le contentieux locatif. Dans un arrêt du 9 mars 2023 (pourvoi n° 21-13.646, publié au Bulletin, courdecassation.fr), la troisième chambre civile a rappelé que lorsqu’une clause est réputée non écrite, cette sanction opère ab initio, c’est-à-dire comme si la stipulation illicite n’avait jamais existé, ce qui autorise le juge à réévaluer le montant des loyers tant pour l’avenir que pour le passé. Cette décision s’inscrit dans le sillage de la jurisprudence désormais bien établie selon laquelle l’action tendant à faire réputer non écrite une clause contraire à l’ordre public n’est pas soumise à prescription extinctive, seule l’action en restitution des sommes versées en exécution de cette clause étant enfermée dans le délai quinquennal de l’article 2224 du code civil.
En conséquence, l’articulation entre la voie administrative et la voie judiciaire confère au locataire une double protection : d’une part, la possibilité d’obtenir du préfet une injonction de mise en conformité et une amende à l’encontre du bailleur récalcitrant ; d’autre part, la faculté de solliciter du juge judiciaire la diminution du loyer pour l’avenir et la restitution des sommes indûment perçues dans la limite de la prescription quinquennale. Cette dualité de voies de droit, si elle renforce l’effectivité du dispositif, n’est pas sans susciter des interrogations quant à l’articulation des compétences entre le juge administratif, compétent pour connaître des recours contre les sanctions préfectorales, et le juge judiciaire, compétent pour le contentieux du contrat de bail.
Dès lors, la question de la pérennisation du dispositif au-delà du 23 novembre 2026 revêt une importance pratique considérable pour l’ensemble des acteurs du marché locatif. À défaut d’intervention législative avant cette date, l’expérimentation s’éteindra automatiquement, privant les collectivités concernées de toute base juridique pour continuer à plafonner les loyers et anéantissant corrélativement le fondement des actions en diminution et en restitution actuellement ouvertes aux locataires. Le scénario de prolongation transitoire, désormais privilégié par le gouvernement, permettrait de sécuriser la situation des locataires ayant engagé ou souhaitant engager de telles actions, tout en préservant la possibilité d’une réforme plus structurelle du dispositif à l’issue de la période transitoire.
Conclusion
L’encadrement des loyers, conçu comme un mécanisme correcteur des déséquilibres du marché locatif dans les zones tendues, se trouve aujourd’hui à la croisée des chemins. La jurisprudence de la troisième chambre civile, en précisant les conditions du complément de loyer, les modalités de la restitution des sommes indûment perçues et la portée du mécanisme du réputé non écrit, a contribué à consolider l’architecture contentieuse du dispositif. L’incertitude législative qui prévaut à l’approche de l’échéance du 23 novembre 2026 impose aux praticiens du droit immobilier une veille attentive, tant sur le plan de l’évolution normative que sur celui de l’application jurisprudentielle des règles existantes. La qualité de la rédaction contractuelle, singulièrement en ce qui concerne la stipulation et la justification du complément de loyer, constitue à cet égard un enjeu déterminant pour la sécurité juridique des relations entre bailleurs et locataires.
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