Le renvoi du contrôle de la concentration SFR/Altice France à l’Autorité de la concurrence : l’articulation des compétences entre la Commission européenne et l’autorité nationale à l’épreuve du dépeçage coordonné d’un opérateur historique
I. Le mécanisme du renvoi : une architecture juridictionnelle fondée sur le principe de proximité
A. Le cadre normatif du renvoi prévu par le règlement n°139/2004
Le contrôle des concentrations entre entreprises constitue l’un des trois piliers du droit de la concurrence de l’Union européenne, aux côtés de la prohibition des ententes énoncée à l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de l’interdiction de l’abus de position dominante prévue à l’article 102 du même Traité. Ce contrôle est régi par le règlement (CE) n°139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises, lequel instaure un système de guichet unique conférant à la Commission européenne une compétence exclusive pour examiner les opérations de concentration de dimension communautaire, conformément aux dispositions des articles 1er et 3 de ce règlement. Le considérant n°8 énonce expressément que les modifications structurelles importantes dont l’effet sur le marché s’étend au-delà des frontières nationales d’un seul État membre devraient, en règle générale, être examinées exclusivement au niveau de l’Union, selon le système du « guichet unique » et dans le respect du principe de subsidiarité. Ce principe de répartition n’est toutefois pas absolu. Le législateur européen a, en effet, prévu plusieurs mécanismes de renvoi destinés à garantir que l’autorité la mieux placée pour examiner une concentration puisse effectivement en connaître.
L’article 4, paragraphe 4, du règlement n°139/2004 permet aux parties à une concentration de dimension communautaire de demander que l’opération soit renvoyée à l’autorité de concurrence d’un État membre lorsque la concentration « risque d’affecter de manière significative la concurrence sur un marché à l’intérieur d’un État membre qui présente toutes les caractéristiques d’un marché distinct ». Ce mécanisme, dit de renvoi pré-notification à l’initiative des parties, est complété par l’article 9 du même règlement, qui autorise un État membre à solliciter le renvoi d’une concentration de dimension communautaire lorsque celle-ci menace d’affecter significativement la concurrence sur un marché distinct à l’intérieur de son territoire. L’articulation de ces deux dispositifs traduit la recherche d’un équilibre institutionnel entre le niveau européen et le niveau national, fondé sur le principe de subsidiarité et la reconnaissance de l’expertise sectorielle des autorités nationales.
En droit interne, le contrôle des concentrations est régi par les dispositions du titre III du livre IV du code de commerce. L’article L. 430-1 prévoit qu’une concentration de nature à porter atteinte à la concurrence, notamment par création ou renforcement de position dominante, peut être soumise à l’avis de l’Autorité de la concurrence. L’article L. 430-2 définit la notion de concentration, tandis que l’article L. 430-3 fixe les seuils de notification. Ces dispositions nationales s’inscrivent dans une architecture normative à double niveau : le droit de l’Union fixe le cadre général, le droit national trouve à s’appliquer pour les opérations renvoyées devant l’autorité française. La loi n°2026-403 du 26 mai 2026 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique est venue réformer les seuils de notification, illustrant la volonté du législateur de simplifier le cadre procédural tout en préservant l’efficacité du contrôle.
Le mécanisme du renvoi pré-notification obéit à une procédure rigoureusement encadrée. La demande doit être formulée par les parties à la concentration au moyen d’un mémoire motivé, soumis à la Commission avant toute notification formelle de l’opération. La Commission dispose alors d’un délai de vingt-cinq jours ouvrés pour statuer sur cette demande, délai durant lequel l’État membre concerné peut exprimer son accord ou son désaccord. Si la Commission accueille favorablement la demande de renvoi, les parties sont tenues de notifier l’opération à l’autorité nationale de concurrence compétente, laquelle appliquera alors son droit national de contrôle des concentrations. A contrario, si la Commission rejette la demande de renvoi, elle demeure seule compétente pour examiner l’opération au titre du droit de l’Union. Dans l’affaire SFR, le groupe Iliad a déposé une demande de renvoi au titre de l’article 4, paragraphe 4, du règlement 139/2004, demande à laquelle la Commission a fait droit, estimant que les conditions requises étaient réunies. Cette décision de renvoi a pour effet de conférer à l’Autorité de la concurrence française une compétence pleine et entière pour examiner l’opération Iliad, sous le contrôle de la cour d’appel de Paris, juridiction compétente pour connaître des recours formés contre les décisions de l’Autorité en matière de concentrations.
B. La pratique décisionnelle du renvoi : une coopération institutionnelle désormais cinquantenaire
Le renvoi de l’opération Iliad/SFR constitue la cinquantième opération renvoyée par la Commission européenne à l’Autorité de la concurrence depuis 2009, ainsi que l’a expressément relevé le communiqué de presse de l’Autorité publié le 15 juillet 2026. Cette statistique atteste de la vitalité du mécanisme de renvoi et de la confiance réciproque qui s’est instaurée au sein du réseau européen de concurrence. L’Autorité de la concurrence est régulièrement destinataire de tels renvois dans des secteurs où son expertise est particulièrement avérée. L’on songe, à cet égard, au renvoi de l’examen de la création de l’entreprise commune Auchan/ITM, intervenu le 1er juin 2026, qui concernait l’exploitation de 167 points de vente de distribution alimentaire. La Commission avait alors considéré que l’Autorité française disposait d’une connaissance approfondie de ce marché et d’une expérience significative dans le traitement des opérations de concentration dans ce secteur. Dans l’affaire SFR, ce sont des motifs analogues qui ont guidé la décision de renvoi : la Commission a estimé que l’Autorité française était la mieux placée pour examiner l’opération Iliad, au regard de son impact sur le marché national, de l’expérience de l’Autorité dans le secteur des communications électroniques et du contexte procédural dans lequel s’inscrit cette opération, liée à deux autres concentrations de dimension nationale.
La Commission a, ce faisant, fait application des critères dégagés par sa pratique décisionnelle constante. L’article 4, paragraphe 4, du règlement 139/2004 exige, pour que le renvoi soit accordé, que la concentration risque « d’affecter de manière significative la concurrence sur un marché à l’intérieur d’un État membre qui présente toutes les caractéristiques d’un marché distinct ». En l’espèce, le marché français des communications électroniques constitue à l’évidence un marché distinct au sens du règlement, compte tenu des spécificités réglementaires nationales, de l’existence d’un régulateur sectoriel et des caractéristiques propres de la demande. Par ailleurs, l’Autorité de la concurrence a indiqué qu’elle continuerait à coopérer avec la Commission européenne pendant l’instruction, conformément au principe de coopération loyale énoncé à l’article 4, paragraphe 3, du Traité sur l’Union européenne, qui irrigue l’ensemble du contentieux européen de la concurrence et commande aux institutions de l’Union et aux États membres de se respecter et de s’assister mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités.
Le seuil symbolique du cinquantième renvoi franchi avec l’opération Iliad/SFR donne la mesure de l’intégration croissante des autorités nationales de concurrence dans le système européen de contrôle des concentrations. La Commission européenne a progressivement accepté de déléguer l’examen d’opérations significatives aux autorités nationales, reconnaissant par là même la technicité et la légitimité de ces dernières dans l’appréciation des effets concurrentiels sur les marchés nationaux. Cette dynamique d’intégration institutionnelle s’inscrit dans le cadre plus large de la modernisation du droit européen de la concurrence, amorcée par le règlement n°1/2003 et poursuivie par la directive 2014/104/UE relative aux actions en dommages et intérêts pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence. Dans le cas particulier des télécommunications, le rôle de l’ARCEP en tant que régulateur sectoriel viendra enrichir l’analyse concurrentielle de l’Autorité, dans une logique de complémentarité entre la régulation ex ante propre aux marchés des communications électroniques et le contrôle ex post des concentrations.
II. Les enjeux concurrentiels du dépeçage coordonné de SFR : une concentration complexe aux implications systémiques
A. Le consortium Iliad/Bouygues Telecom/Orange : une opération tripartite sans précédent dans le secteur des télécommunications
L’opération notifiée à la Commission européenne présente une architecture contractuelle d’une particulière complexité. Elle s’inscrit dans le cadre d’un consortium formé entre Iliad, Bouygues Telecom et Orange pour acquérir certains actifs et activités du groupe Altice en France métropolitaine, valorisé autour de 20,35 milliards d’euros. Ce consortium donnera lieu à trois opérations de concentration distinctes mais contractuellement liées, portant principalement sur les mêmes marchés des télécommunications fixes et mobiles en France. Le groupe Iliad prendra le contrôle exclusif de certains actifs détenus par le groupe Altice France, dans les domaines de la téléphonie fixe et mobile et des offres d’accès à Internet haut et très haut débit. Parallèlement, les groupes Orange et Bouygues Telecom ont engagé des échanges avec l’Autorité concernant leurs projets respectifs de prise de contrôle d’autres actifs du groupe Altice, initiés le 30 juin 2026 avec l’envoi d’éléments de pré-notification.
La particularité de ce montage réside dans l’interdépendance fonctionnelle des trois opérations, qui, bien que juridiquement autonomes, participent d’un dessein économique unique de dépeçage coordonné de SFR. Cette configuration impose à l’Autorité de la concurrence de porter une appréciation d’ensemble sur les effets concurrentiels de ce triple mouvement de concentration. La Cour de justice de l’Union européenne a rappelé, dans son arrêt Commission contre CK Telecoms UK Investments du 13 juillet 2023 (C-376/20 P), que l’appréciation du test de l’entrave significative à une concurrence effective doit prendre en compte l’ensemble des effets, directs comme indirects, de l’opération sur la structure du marché, et que l’autorité de concurrence ne saurait se borner à un examen isolé de chaque segment sans considérer les interactions dynamiques entre les différents acteurs concernés. Transposé au présent litige, ce principe commande à l’Autorité d’apprécier non seulement l’effet de chaque opération prise isolément, mais également l’effet cumulatif de la disparition de SFR en tant qu’opérateur indépendant et du partage de ses actifs entre les trois concurrents restants.
Or, le secteur des télécommunications français a été marqué, au cours des deux dernières décennies, par une succession de mouvements de concentration qui ont profondément remodelé sa structure concurrentielle. L’arrivée de Free Mobile en 2012, en tant que quatrième opérateur de réseau, a provoqué une dynamique de baisse des prix et une intensification de la concurrence, dont les consommateurs ont été les premiers bénéficiaires. L’absorption de SFR par le groupe Altice en 2014 a, quant à elle, été autorisée sous conditions par l’Autorité de la concurrence, illustrant la vigilance constante dont fait l’objet ce secteur de la part des autorités de régulation. Le présent dossier se distingue toutefois radicalement des précédents : il ne s’agit plus d’une simple acquisition d’un opérateur par un autre, mais d’un dépeçage coordonné par l’ensemble des concurrents restants, opération qui soulève des questions inédites quant à l’appréciation des effets coordonnés et aux risques de collusion tacite sur un marché oligopolistique.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, du reste, eu l’occasion de se prononcer sur les pratiques anticoncurrentielles dans le secteur des télécommunications. Dans un arrêt du 1er mars 2023 (n°20-18.356) rendu dans l’affaire Orange Caraïbe, la Cour de cassation a statué sur un litige opposant l’opérateur Orange à son concurrent Outremer Telecom concernant des pratiques d’abus de position dominante sur le marché de la téléphonie mobile aux Antilles-Guyane. Elle y a rappelé que le préjudice subi par un opérateur présent sur un marché faussé par des pratiques verrouillant l’accès à la clientèle consiste en une limitation de ses ventes, et a validé le recours à des méthodes contrefactuelles pour la reconstitution du préjudice. La Cour de cassation a également rendu, le 5 juin 2024, deux arrêts (n°23-15.934 et n°23-15.935) concernant l’accès au réseau de fibre optique déployé par SFR, rappelant l’importance de la régulation de l’accès aux infrastructures essentielles pour la préservation d’une concurrence effective dans le secteur.
B. L’instruction par l’Autorité de la concurrence : un contrôle concomitant de trois opérations interdépendantes
L’Autorité de la concurrence a annoncé qu’elle instruira les trois opérations de manière concomitante, en consultant l’ensemble des acteurs concernés, en particulier les associations de défense des consommateurs ainsi que les autorités sectorielles compétentes. L’ARCEP, en tant que régulateur sectoriel des communications électroniques, sera appelée à formuler un avis sur les effets des opérations projetées sur le fonctionnement concurrentiel des marchés concernés. L’instruction devrait durer au moins dix-huit mois, un délai qui témoigne de l’ampleur de l’analyse concurrentielle à mener et de la multiplicité des marchés de produits et géographiques à délimiter. L’Autorité devra procéder à une délimitation rigoureuse des marchés pertinents, en distinguant les marchés de détail de la téléphonie mobile, les marchés de détail de l’accès à Internet fixe, les marchés de gros de l’accès aux réseaux et les marchés des services aux entreprises.
L’analyse concurrentielle que devra mener l’Autorité portera sur trois dimensions essentielles. En premier lieu, les effets horizontaux de la concentration, résultant de la réduction du nombre d’opérateurs de réseau de quatre à trois, devront être appréciés à l’aune du test de l’entrave significative à une concurrence effective, tel que précisé par la Cour de justice dans l’arrêt CK Telecoms précité. La Cour a énoncé que ce test ne saurait se réduire à une simple comparaison des parts de marché, mais doit prendre en considération l’ensemble des facteurs pertinents, dont la dynamique concurrentielle, le degré de concurrence potentielle et l’existence de contraintes réglementaires. En deuxième lieu, les effets verticaux de l’opération devront être examinés, dans la mesure où l’intégration des actifs de réseau détenus par SFR avec les activités de distribution des acquéreurs pourrait conduire à des phénomènes de verrouillage de l’accès aux intrants essentiels. La Cour de justice a rappelé, dans l’arrêt Towercast du 16 mars 2023 (C-449/21), qu’une opération de concentration n’ayant pas atteint les seuils de notification prévus par le droit de l’Union peut néanmoins être appréhendée a posteriori sur le fondement de l’abus de position dominante. La Cour y a jugé que « l’article 21, paragraphe 1, du règlement n°139/2004 ne s’oppose pas à ce qu’une opération de concentration de dimension non communautaire soit qualifiée d’abus de position dominante prohibé par l’article 102 TFUE », consacrant une complémentarité entre le contrôle ex ante des concentrations et le contrôle ex post des pratiques anticoncurrentielles.
En troisième lieu, les effets congloméraux résultant de la capacité des acquéreurs à proposer des offres groupées sur les segments fixes et mobiles devront être pris en considération. Par ailleurs, l’Autorité devra examiner avec une attention particulière le risque d’effets coordonnés résultant de la structure tripartite du consortium. Dès lors que les trois opérateurs restants participeront simultanément au dépeçage de leur concurrent commun, la question de savoir si cette opération conjointe est de nature à faciliter une collusion tacite sur les marchés de détail devra être examinée avec rigueur. L’expérience de la Commission européenne en matière de contrôle des concentrations dans le secteur des télécommunications, notamment dans les affaires T-Mobile/Orange au Royaume-Uni et Hutchison/Wind en Italie, démontre que la réduction du nombre d’opérateurs de réseau de quatre à trois constitue un facteur de risque concurrentiel significatif, justifiant un examen approfondi des conditions d’autorisation, voire l’imposition de remèdes structurels ou comportementaux.
L’Autorité pourra également apprécier les gains d’efficacité allégués par les parties, conformément aux lignes directrices de la Commission sur l’appréciation des concentrations horizontales. L’article L. 430-6 du code de commerce prévoit que l’Autorité peut considérer la contribution de l’opération au progrès économique pour l’autoriser si cette contribution compense l’atteinte à la concurrence. L’enjeu est considérable : il s’agit d’apprécier si le passage d’une structure de marché à quatre opérateurs de réseau à trois est de nature à entraver de manière significative une concurrence effective sur les marchés français des communications électroniques, à la lumière des caractéristiques propres de ces marchés, marqués par des investissements lourds, des barrières à l’entrée élevées tenant à la rareté des fréquences hertziennes et une régulation sectorielle ex ante.
Par ailleurs, ce dossier s’inscrit dans un contexte institutionnel de renforcement de l’Autorité de la concurrence. Le rapport annuel 2025 de l’Autorité, présenté le 9 juillet 2026 par son président Benoît Cœuré, a mis en exergue un nombre record de 328 opérations de concentration examinées en 2025, soit 33 de plus qu’en 2024, et un montant total de sanctions prononcées s’élevant à 379,3 millions d’euros. Ce contexte de vitalité institutionnelle, conjugué à l’ampleur inédite de l’opération SFR, place l’Autorité face à un défi d’envergure : concilier la préservation d’une structure de marché concurrentielle avec les impératifs de consolidation industrielle du secteur des télécommunications, dans un environnement marqué par le déploiement de la 5G et l’émergence de nouveaux acteurs numériques.
À cet égard, la procédure de contrôle des concentrations devant l’Autorité de la concurrence obéit à un calendrier précis, régi par les articles L. 430-4 et suivants du code de commerce. La notification de l’opération par les parties déclenche une phase d’examen en deux temps : une phase préliminaire de vingt-cinq jours ouvrés à l’issue de laquelle l’Autorité peut soit constater que l’opération n’entre pas dans le champ du contrôle, soit l’autoriser sans ou avec conditions, soit décider d’engager un examen approfondi. La phase d’examen approfondi s’étend sur un délai de soixante-cinq jours ouvrés, au terme duquel l’Autorité doit se prononcer par une décision motivée. Dans le cas de l’opération SFR, toutefois, l’Autorité a d’ores et déjà annoncé que l’instruction devrait durer au moins dix-huit mois, ce qui implique que les phases successives de pré-notification et d’examen approfondi seront étalées sur une période exceptionnellement longue, à la mesure de la complexité et de l’importance économique des opérations concernées.
Conclusion
Le renvoi par la Commission européenne à l’Autorité de la concurrence de l’examen du rachat des actifs de SFR par le consortium Iliad, Bouygues Telecom et Orange, intervenu le 15 juillet 2026, illustre avec force l’efficacité du système européen de contrôle des concentrations, fondé sur une articulation souple des compétences entre le niveau européen et le niveau national. La mobilisation du mécanisme prévu à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n°139/2004 pour la cinquantième fois depuis 2009 confirme la maturité institutionnelle du réseau européen de concurrence. L’instruction concomitante des trois opérations de concentration liées au dépeçage de SFR constituera, pour l’Autorité, un exercice d’analyse économique et juridique d’une ampleur inédite, dont l’issue conditionnera durablement la structure concurrentielle du marché français des communications électroniques et l’équilibre entre consolidation industrielle et préservation d’une concurrence effective au bénéfice des consommateurs.
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