La prolongation de l’encadrement des loyers pour deux ans : cadre juridique et contentieux à la veille du débat parlementaire du 21 octobre 2026
I. Le dispositif légal d’encadrement des loyers à l’épreuve de sa prolongation
A. Le cadre juridique de l’expérimentation : de l’article 140 de la loi ELAN au débat parlementaire
Le dispositif d’encadrement des loyers constitue, depuis l’adoption de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, une expérimentation législative de grande ampleur dans le paysage du droit immobilier contemporain. L’article 140 de cette loi (Legifrance) a institué un mécanisme permettant, à titre expérimental et pour une durée de huit ans à compter de la publication du texte, la mise en place d’un plafonnement des loyers dans les zones tendues mentionnées à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 (Legifrance). Ces zones, définies comme les zones d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement, se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers et des prix d’acquisition des logements anciens. Ce dispositif repose sur la fixation, par arrêté préfectoral annuel, d’un loyer de référence, d’un loyer de référence majoré et d’un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique.
Le loyer de référence majoré est égal à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence, tandis que le loyer de référence minoré correspond au loyer de référence diminué de 30 %. Dans les territoires où s’applique l’arrêté préfectoral, le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré. Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu au contrat excède ce plafond. Par ailleurs, un complément de loyer peut être appliqué au loyer de base pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. Le contrat de location doit préciser le loyer de référence et le loyer de référence majoré correspondant à la catégorie de logements, à peine, pour le locataire, de pouvoir saisir la juridiction compétente afin d’obtenir la diminution du loyer.
La loi ELAN prévoyait initialement que le Gouvernement remette au Parlement un rapport d’évaluation de cette expérimentation au plus tard six mois avant son terme, soit au premier semestre 2026. Or, le débat politique s’est cristallisé autour de la nécessité de prolonger ce dispositif, dont l’échéance approchait, sans attendre les conclusions définitives de l’évaluation. Le 8 juillet 2026, le Sénat a adopté un amendement au projet de loi Logement porté par le ministre Vincent Jeanbrun, prolongeant l’encadrement des loyers pour une durée de deux années supplémentaires. Cette prolongation, qualifiée de « victoire » par la gauche selon les termes du Figaro Immobilier (Le Figaro Immo, 10 juillet 2026), sera débattue en séance publique à l’Assemblée nationale le 21 octobre 2026. L’enjeu est considérable : le dispositif concerne directement les vingt-huit communes de la métropole du Grand Paris, de la commune de Paris et des établissements publics territoriaux qui s’y rattachent, ainsi que les métropoles de Lyon, Lille, Bordeaux et Montpellier où des arrêtés préfectoraux ont été pris.
B. La prolongation pour deux ans : enjeux constitutionnels et perspectives législatives
La prolongation pour deux ans de l’encadrement des loyers soulève des questions juridiques qui dépassent le seul débat politique. En premier lieu, le mécanisme de l’article 140 de la loi ELAN a été conçu comme une expérimentation temporaire, justifiée par un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements dans les zones tendues. La prolongation, sans évaluation complète ni débat approfondi sur les effets du dispositif, expose le législateur au risque d’une censure constitutionnelle sur le fondement du principe de proportionnalité. Le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion de se prononcer sur la conformité du dispositif à la Constitution dans sa décision n° 2018-771 DC du 25 octobre 2018, en validant le mécanisme au regard du droit de propriété et de la liberté contractuelle. La prolongation pour deux ans s’inscrit dans ce cadre déjà validé, mais l’absence d’évaluation préalable rigoureuse pourrait fragiliser le fondement même de la mesure.
En deuxième lieu, le dispositif prolongé maintient des sanctions administratives significatives à l’encontre des bailleurs contrevenants. Aux termes du VII de l’article 140 de la loi ELAN, lorsque le représentant de l’État dans le département constate qu’un contrat de bail ne respecte pas les dispositions relatives au plafonnement du loyer de base, il peut mettre en demeure le bailleur de mettre le contrat en conformité et de procéder à la restitution des loyers trop-perçus. Si cette mise en demeure reste infructueuse, le représentant de l’État peut prononcer une amende dont le montant ne peut excéder 5 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale. Cette sanction administrative, qui se cumule avec l’action en diminution de loyer ouverte au locataire, confère au dispositif une effectivité que la seule action civile n’aurait pu garantir. La prolongation du dispositif maintient donc un arsenal répressif qui, pour être proportionné, devra continuer à se justifier par la persistance avérée du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements.
En troisième lieu, la prolongation pour deux ans intervient dans un contexte jurisprudentiel qui a vu la troisième chambre civile de la Cour de cassation préciser, au cours des dernières années, les contours du contentieux de l’encadrement des loyers, tant en matière d’action en diminution que de complément de loyer. Ces précisions jurisprudentielles, loin d’être anecdotiques, dessinent un cadre contentieux qui renforce l’effectivité du dispositif tout en protégeant les droits des bailleurs lorsque les conditions d’un complément de loyer sont réunies. La prolongation législative ne pourra faire l’économie d’une articulation fine avec cette jurisprudence désormais bien établie. Au demeurant, la prolongation pour deux ans ne constitue qu’une solution transitoire. La question de la pérennisation ou de l’abandon définitif du dispositif devra être tranchée à l’issue de ce nouveau délai, sur la base d’une évaluation rigoureuse de ses effets sur le marché locatif, la production de logements et l’accès au logement des ménages modestes. Les premiers retours d’expérience, notamment ceux analysés par l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP), suggèrent que le dispositif a contenu la hausse des loyers dans les zones tendues sans provoquer l’effet d’éviction du parc locatif privé redouté par ses détracteurs.
II. Le contentieux de l’encadrement des loyers devant la troisième chambre civile
A. L’action en diminution de loyer et la restitution des trop-perçus
L’action en diminution de loyer constitue le principal levier contentieux mis à la disposition du locataire par l’article 140 de la loi ELAN. Ce texte prévoit, en son III-A, que le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré. Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu dans le contrat excède ce plafond. La commission départementale de conciliation, prévue à l’article 20 de la loi du 6 juillet 1989, est compétente pour l’examen des litiges relatifs à cette action, préalable obligatoire avant toute saisine du juge. Lors du renouvellement du contrat, une action en diminution de loyer peut également être engagée si le montant du loyer, hors complément de loyer, est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de la proposition de renouvellement.
La jurisprudence de la troisième chambre civile illustre la portée concrète de cette action. Dans un arrêt du 4 décembre 2025 (n° 24-15.589, Cour de cassation), la Cour a rejeté le pourvoi formé par des locataires qui contestaient le rejet de leur action en diminution lors du renouvellement du bail. La cour d’appel avait constaté que le montant du loyer indexé était, lors du renouvellement, supérieur au loyer de référence majoré, mais avait retenu que le logement bénéficiait d’une « vue dégagée sur l’église, monument historique prestigieux et emblématique du quartier, caractéristique propre au logement loué du fait de sa localisation à proximité immédiate de l’église à laquelle il faisait face et de sa situation au quatrième étage de l’immeuble ». La Cour de cassation a approuvé cette analyse, jugeant que la cour d’appel avait pu en déduire que la bailleresse était « fondée à réclamer, en sus du loyer de référence majoré applicable, un complément de loyer dont elle a souverainement apprécié le montant ». Cet arrêt rappelle que l’action en diminution n’est pas automatique : elle cède lorsque le bailleur justifie d’un complément de loyer fondé sur des caractéristiques propres au logement.
L’action en restitution des loyers trop-perçus constitue le prolongement naturel de l’action en diminution. Dans un arrêt du 12 février 2026 (n° 24-20.958, Cour de cassation), la troisième chambre civile a eu à connaître du pourvoi d’une société civile immobilière bailleresse qui contestait sa condamnation à restituer au locataire une certaine somme correspondant à la part des loyers perçus au-delà du loyer de référence majoré. La bailleresse invoquait l’existence d’un complément de loyer justifié par les caractéristiques du logement, notamment des équipements de qualité, une cuisine équipée, une grande cave et un jardin arboré. La Cour de cassation a rejeté le pourvoi au motif déterminant que « le contrat de bail écrit ne prévoyait pas de complément de loyer ». Par cette motivation, la Haute juridiction affirme que le complément de loyer ne peut être invoqué a posteriori pour justifier un dépassement du loyer de référence majoré : il doit être expressément stipulé au contrat de bail, avec mention des caractéristiques du logement le justifiant, conformément aux prescriptions du III-B de l’article 140 de la loi ELAN. Cette solution, qui sanctionne le formalisme du complément de loyer, protège le locataire contre les régularisations opportunistes en cours de bail.
Par ailleurs, le dispositif de sanctions administratives prévu au VII de l’article 140 de la loi ELAN renforce l’effectivité de l’action en diminution. Le représentant de l’État peut, après mise en demeure infructueuse, prononcer une amende à l’encontre du bailleur contrevenant, sans préjudice de l’action en diminution de loyer que le locataire peut engager parallèlement. Cette dualité de voies, administrative et judiciaire, confère au dispositif une portée dissuasive que la seule action civile n’aurait pu garantir. La loi prévoit également que le représentant de l’État peut déléguer ses attributions aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat, au maire de Paris, aux présidents des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, au président de la métropole de Lyon ou au président de la métropole d’Aix-Marseille-Provence. Cette délégation, qui rapproche le pouvoir de sanction de l’échelon local, est de nature à renforcer la détection des dépassements et la célérité des procédures de mise en demeure. La prolongation du dispositif pour deux ans maintient cet arsenal, dont l’efficacité dépendra toutefois de la capacité des services préfectoraux et des collectivités délégataires à mobiliser les moyens humains nécessaires au contrôle effectif des loyers pratiqués sur leur territoire.
B. Le complément de loyer : conditions strictes et contrôle du juge
Le complément de loyer constitue le mécanisme correcteur qui permet au bailleur de dépasser le loyer de référence majoré lorsque le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. Ce mécanisme, prévu au III-B de l’article 140 de la loi ELAN, est strictement encadré. Le montant du complément de loyer et les caractéristiques du logement le justifiant doivent être mentionnés au contrat de bail. Un complément de loyer ne peut être appliqué à un loyer de base inférieur au loyer de référence majoré. Surtout, aucun complément de loyer ne peut être appliqué lorsque le logement présente une ou plusieurs des caractéristiques énumérées limitativement par le texte : sanitaires sur le palier, signes d’humidité sur certains murs, niveau de performance énergétique de classe F ou G, fenêtres laissant anormalement passer l’air hors grille de ventilation, vis-à-vis à moins de dix mètres, infiltrations ou inondations provenant de l’extérieur du logement, problèmes d’évacuation d’eau au cours des trois derniers mois, installation électrique dégradée ou mauvaise exposition de la pièce principale. Cette liste, qui énumère des désordres affectant la décence du logement, interdit au bailleur de facturer un complément de loyer pour un logement qui ne satisferait pas aux exigences élémentaires d’habitabilité.
Le locataire qui souhaite contester le complément de loyer dispose d’un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission départementale de conciliation, sauf lorsqu’il s’agit d’un bail mobilité. En cas de contestation, il appartient au bailleur de démontrer que le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. En l’absence de conciliation, le locataire dispose d’un délai de trois mois à compter de la réception de l’avis de la commission pour saisir le juge d’une demande en annulation ou en diminution du complément de loyer. La fin de non-recevoir tirée de l’absence de saisine préalable de la commission peut être soulevée d’office par le juge. Dans tous les cas, le loyer résultant du document de conciliation ou de la décision de justice s’applique à compter de la prise d’effet du bail, ce qui confère à la décision un effet rétroactif protecteur des droits du locataire.
La troisième chambre civile a eu l’occasion de préciser les conditions dans lesquelles le complément de loyer peut être justifié. La charge de la preuve pèse sur le bailleur, qui doit démontrer, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique, que le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort déterminantes. Cette exigence probatoire, qui s’apprécie in concreto, interdit au bailleur de se prévaloir de caractéristiques communes à l’ensemble des logements du secteur ou déjà prises en compte dans la fixation du loyer de référence.
Dans un arrêt du 4 décembre 2025 (n° 24-17.930, Cour de cassation), la Cour a rejeté le pourvoi d’un locataire qui contestait un complément de loyer de 120 euros appliqué à un loyer de base de 440 euros pour un studio de seize mètres carrés à Paris. La cour d’appel avait retenu que « le logement était lumineux et calme, caractéristiques rares et particulièrement recherchées à Paris, provenant non pas de la situation géographique ayant donné lieu à la fixation du loyer de référence mais de l’étage élevé du logement ». La Cour de cassation a approuvé cette analyse en relevant que l’immeuble était, en outre, doté d’un ascenseur, « cet équipement n’étant considéré qu’en tant qu’il permet de bénéficier des avantages d’un étage élevé sans en souffrir les inconvénients ». Cette décision illustre la méthode d’appréciation du complément de loyer : le juge doit identifier des caractéristiques propres au logement, distinctes de celles déjà prises en compte dans la fixation du loyer de référence, et apprécier si ces caractéristiques justifient, par comparaison avec les logements de la même catégorie du même secteur, un supplément de loyer. La lumière, le calme et l’étage élevé, lorsqu’ils ne sont pas communs à l’ensemble des logements du secteur, peuvent ainsi justifier un complément de loyer.
L’arrêt précité du 12 février 2026 (n° 24-20.958) apporte une précision décisive sur le formalisme du complément de loyer. En l’espèce, le bailleur invoquait, pour justifier le dépassement du loyer de référence majoré, des caractéristiques de confort non mentionnées au contrat de bail telles qu’un logement entièrement rénové en 2020, situé à proximité d’un site archéologique et d’un monument historique, disposant d’une cuisine équipée, d’un râtelier à vélos, d’une grande cave, d’une cour sans vis-à-vis et d’un grand jardin arboré. La Cour de cassation a rejeté le pourvoi au motif que « le contrat de bail écrit ne prévoyait pas de complément de loyer », le juge n’étant « pas tenu de procéder à une recherche que ses constatations rendaient inopérante ». Cette solution consacre le caractère impératif du formalisme contractuel : le complément de loyer ne se présume pas, il doit être expressément stipulé au contrat avec l’indication des caractéristiques le justifiant. Un bailleur ne saurait, en cours d’exécution du bail ou à l’occasion d’un contentieux, invoquer des caractéristiques de confort ou de localisation qui n’auraient pas été contractualisées ab initio pour échapper au plafonnement du loyer.
Conclusion
La prolongation pour deux ans de l’encadrement des loyers, qui sera débattue à l’Assemblée nationale le 21 octobre 2026, s’inscrit dans un cadre juridique désormais stabilisé par la jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation. Le dispositif, initialement conçu comme une expérimentation temporaire par l’article 140 de la loi ELAN, a trouvé son effectivité dans un double mécanisme : d’une part, l’action en diminution de loyer et la restitution des trop-perçus, qui permettent au locataire d’obtenir le respect du loyer de référence majoré ; d’autre part, la sanction administrative prononcée par le représentant de l’État, qui dissuade les bailleurs de s’affranchir du plafonnement. Le complément de loyer, dont les conditions strictes ont été précisées par la Haute juridiction, constitue le correctif nécessaire qui préserve les droits du bailleur lorsque le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort objectives et préalablement contractualisées. La prolongation du dispositif, si elle est adoptée, devra être articulée avec cette jurisprudence pour garantir la sécurité juridique des bailleurs comme des locataires, dans l’attente d’une réforme plus structurelle du droit du bail d’habitation que le débat parlementaire du 21 octobre 2026 ne manquera pas d’esquisser. En toute hypothèse, le contentieux de l’encadrement des loyers continuera de se développer devant les juridictions, la troisième chambre civile étant appelée à préciser les contours encore incertains du dispositif, notamment s’agissant de l’articulation entre le complément de loyer et les charges récupérables, ou encore de l’application du dispositif aux baux en cours lors de l’entrée en vigueur des arrêtés préfectoraux de fixation des loyers de référence.
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