Les sanctions administratives de la DGCCRF pour non-respect des délais de paiement : l’effectivité du Titre IV du Livre IV du code de commerce à l’épreuve des exigences de proportionnalité
La régulation des relations commerciales entre partenaires économiques constitue l’un des axes majeurs du droit français de la concurrence. Le dispositif législatif, profondément remanié par l’ordonnance du 24 avril 2019 et les lois successives issues des États généraux de l’alimentation, confie à la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes un pouvoir de sanction administrative dont l’ampleur ne cesse de croître. Les amendes prononcées en 2025 et 2026 à l’encontre de centrales d’achat de la grande distribution — 33,5 millions d’euros pour la société EURELEC, 5,4 millions d’euros pour la centrale AURA, 6,1 millions d’euros pour la société EUREKA — illustrent la montée en puissance de cette autorité administrative dans le paysage concurrentiel français.
Or, cette évolution soulève une question juridique centrale : les garanties procédurales et le contrôle juridictionnel exercé sur ces sanctions sont-ils à la hauteur du quantum des amendes prononcées ? La combinaison des articles L. 441-6 et L. 470-2 du code de commerce confère à l’administration un pouvoir répressif exercé en dehors de toute intervention préalable d’une juridiction indépendante. Par ailleurs, le standard de proportionnalité, tel qu’exigé par l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, impose un contrôle du juge sur le principe et le montant de toute sanction à caractère punitif. Dès lors, l’analyse de l’articulation entre l’efficacité du dispositif administratif et les garanties fondamentales constitue un enjeu déterminant pour la sécurité juridique des opérateurs économiques.
L’examen de la jurisprudence récente de la chambre commerciale de la Cour de cassation, confrontée aux textes du code de commerce dans leur rédaction issue de l’ordonnance de 2019, permet d’éclairer cette tension entre impératif de régulation et protection des droits de la défense. Il convient ainsi d’étudier, dans un premier temps, l’architecture du pouvoir de sanction administrative conféré à la DGCCRF (I), avant d’analyser, dans un second temps, l’encadrement prétorien de ces sanctions au regard des exigences conventionnelles et constitutionnelles de proportionnalité (II).
I. L’architecture duale de la régulation des pratiques restrictives de concurrence
A. La compétence administrative de la DGCCRF : fondements et étendue du pouvoir de sanction
Aux termes de l’article L. 470-2, I, du code de commerce, l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation — la DGCCRF — est compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements mentionnés au Titre IV du Livre IV du même code, lequel regroupe l’ensemble des dispositions relatives à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées dans les relations commerciales (article L. 470-2 du code de commerce).
Le législateur a ainsi opéré un choix singulier en droit comparé : confier à une administration centrale, et non à une autorité administrative indépendante ou à un juge, le pouvoir de prononcer des sanctions pécuniaires pouvant atteindre des montants considérables. L’article L. 441-6 du code de commerce prévoit que tout manquement aux dispositions des articles L. 441-3 à L. 441-5 est passible d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale (article L. 441-6 du code de commerce). Le maximum de l’amende encourue est porté à 150 000 euros pour une personne physique et 750 000 euros pour une personne morale en cas de réitération dans un délai de deux ans. Pour les produits de grande consommation mentionnés au I de l’article L. 441-4, le non-respect de l’échéance du 1er mars — la date butoir — est passible d’une amende pouvant atteindre un million d’euros pour une personne morale, voire deux millions en cas de récidive.
Ce dispositif s’inscrit dans le cadre plus large de l’encadrement des relations commerciales instauré par la loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi EGAlim, puis renforcé par la loi du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite loi EGAlim 2, et la loi du 30 mars 2023 tendant à renforcer l’équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs. L’article L. 441-3 du code de commerce impose désormais que la convention écrite entre le fournisseur et le distributeur soit conclue au plus tard le 1er mars de l’année pendant laquelle elle prend effet (article L. 441-3, IV, du code de commerce). Le non-respect de cette date butoir expose le distributeur ou l’acheteur à une sanction administrative prononcée par la DGCCRF.
Par ailleurs, l’article L. 442-1 du code de commerce, qui constitue le cœur du dispositif relatif aux pratiques restrictives de concurrence, engage la responsabilité de son auteur et l’oblige à réparer le préjudice causé le fait, dans le cadre de la négociation commerciale, de la conclusion ou de l’exécution d’un contrat, d’obtenir ou de tenter d’obtenir de l’autre partie un avantage ne correspondant à aucune contrepartie ou manifestement disproportionné au regard de la valeur de la contrepartie consentie (1°), de soumettre ou de tenter de soumettre l’autre partie à des obligations créant un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties (2°), ou encore d’imposer des pénalités logistiques ne respectant pas l’article L. 441-17 (3°) (article L. 442-1 du code de commerce). Le II du même article sanctionne la rupture brutale, même partielle, d’une relation commerciale établie en l’absence d’un préavis écrit tenant compte de la durée de la relation commerciale.
La procédure administrative prévue à l’article L. 470-2 instaure des garanties formelles : les manquements sont constatés par procès-verbal selon les modalités prévues à l’article L. 450-2 du code de commerce, lequel dispose que les enquêtes donnent lieu à l’établissement de procès-verbaux faisant foi jusqu’à preuve contraire (article L. 450-2 du code de commerce). Avant toute décision, l’administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée, en lui indiquant qu’elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix, et en l’invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. Passé ce délai, l’autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l’amende. La sanction peut en outre être publiée, y compris sur le site internet de l’autorité, ce qui emporte un risque réputationnel significatif pour les entreprises concernées.
B. L’articulation avec l’action du ministre de l’économie et la saisine de l’Autorité de la concurrence
Le système français se caractérise par une dualité institutionnelle que la Cour de cassation s’attache à encadrer. La chambre commerciale a ainsi jugé, dans un arrêt du 28 février 2024 publié au Bulletin, que « la prescription de l’action du ministre, qui ne fait pas l’objet de règles spéciales et est dès lors régie par l’article 2224 du code civil, a pour point de départ le jour où ce dernier, qui est titulaire d’un droit à agir, a connu ou aurait dû connaître les faits qui, caractérisant une pratique restrictive, lui permettent d’exercer ce droit » (Cass. com., 28 févr. 2024, n° 22-10.314, Publié au Bulletin, courdecassation.fr). La Cour précise en outre que « la conclusion d’une transaction entre des partenaires économiques n’a pas pour effet de priver le ministre des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 442, 6, III, devenu L. 442-4, du code de commerce » (même arrêt). Cette solution consacre l’autonomie de l’action du ministre chargé de l’économie par rapport aux accords privés, empêchant ainsi que des transactions amiables entre opérateurs ne neutralisent l’action publique en matière de pratiques restrictives.
A cet égard, la décision du 24 septembre 2025 vient utilement préciser l’articulation entre la procédure de transaction ministérielle et la saisine de l’Autorité de la concurrence. La Cour y énonce qu’« en cas de refus de transiger, l’Autorité est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733, Publié au Bulletin, courdecassation.fr). La Cour ajoute que « le recours à cette procédure est l’expression du pouvoir du ministre de saisir l’Autorité des mêmes pratiques, qu’il tient de l’article L. 462-5, I, du code de commerce et qui n’est pas subordonné à une tentative de transaction préalable » (même arrêt). Cette solution consolide l’effectivité du pouvoir de sanction en évitant que des considérations procédurales ne paralysent l’action publique.
En conséquence, l’architecture institutionnelle française repose sur trois piliers : la DGCCRF, autorité administrative compétente pour les pratiques restrictives du Titre IV ; le ministre de l’économie, titulaire d’un pouvoir d’injonction, de transaction et de saisine de l’Autorité ; et l’Autorité de la concurrence elle-même, compétente pour les pratiques anticoncurrentielles du Titre II. Cette triade, si elle garantit une couverture exhaustive des comportements anticoncurrentiels, soulève néanmoins des questions de cohérence et de lisibilité, notamment quant au partage des compétences entre la voie administrative et la voie juridictionnelle.
II. La proportionnalité des sanctions à l’épreuve du contrôle juridictionnel
A. Le quantum des sanctions administratives : entre dissuasion et risque de disproportion
Les sanctions prononcées par la DGCCRF en 2025 et 2026 marquent un tournant dans l’intensité de la répression administrative en matière de pratiques restrictives. La centrale d’achat EURELEC, établie en Belgique pour le compte du mouvement E. Leclerc, s’est vu infliger une amende de 33 537 615 euros pour non-respect de la date butoir du 1er mars. La centrale AURA, agissant pour Intermarché, Auchan et Casino, a été sanctionnée à hauteur de 5 466 064 euros pour le même motif. La société EUREKA s’est vu infliger une amende de 6 101 207 euros. Ces montants, qui dépassent très largement le plafond unitaire de l’article L. 441-6, résultent de la faculté pour l’administration de prononcer autant d’amendes que de fournisseurs concernés par le manquement, ce qui produit un effet multiplicateur considérable.
Or, la question de la proportionnalité de ces sanctions, au regard de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, se pose avec une acuité particulière. La chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 12 février 2025, rappelé le principe selon lequel « un recours de pleine juridiction doit être ouvert au contribuable pour permettre au juge de se prononcer sur le principe et le montant de la pénalité fiscale » et que « le juge, saisi d’une demande en ce sens, doit vérifier que la pénalité fiscale est proportionnée au comportement du contribuable dans les circonstances de l’espèce » (Cass. com., 12 févr. 2025, n° 23-14.047, Publié au Bulletin, courdecassation.fr). Si cet arrêt concerne la matière fiscale, le principe de proportionnalité qu’il consacre — fondé sur l’article 6, paragraphe 1, de la Convention — est transposable aux sanctions administratives prononcées par la DGCCRF, dès lors qu’elles présentent un caractère répressif.
Par ailleurs, la Cour de cassation a encadré les modalités d’obtention des preuves par les enquêteurs de la DGCCRF dans un arrêt du 29 janvier 2025. Elle y juge que « le seul fait de soumettre des réponses prérédigées aux fournisseurs au cours de leur enquête ou de leur demander de confirmer les conclusions préétablies par les enquêteurs ne caractérise pas un procédé déloyal de mode d’obtention de preuve » (Cass. com., 29 janv. 2025, n° 23-15.828, Publié au Bulletin, courdecassation.fr). La Cour relève que « les tableaux standardisés, adressés aux fournisseurs des sociétés poursuivies, n’avaient pas pour finalité de confirmer les conclusions provisoires des enquêteurs quant à l’existence des pratiques restrictives de concurrence, mais de les compléter » et que « leurs destinataires, qui, de par leur appartenance à des grands groupes multinationaux, étaient particulièrement avertis et aptes à mesurer les enjeux de la procédure, ont conservé toute leur liberté de réponse » (même arrêt). Cette solution, qui valide la méthode d’enquête de la DGCCRF, protège l’efficacité des investigations tout en imposant une exigence de transparence dans le recueil des preuves.
Dès lors, la combinaison de pouvoirs d’enquête étendus et de sanctions au quantum élevé confère à la DGCCRF une position singulière dans le paysage institutionnel français. La jurisprudence de la chambre commerciale, si elle préserve l’efficacité du dispositif, ne saurait dispenser le législateur d’un réexamen des garanties offertes aux opérateurs, notamment quant à l’existence d’un recours de pleine juridiction permettant au juge de moduler le montant de l’amende en fonction des circonstances de l’espèce.
B. Le contrôle du juge sur la qualification des pratiques restrictives : l’office de la chambre commerciale
La chambre commerciale de la Cour de cassation exerce un contrôle rigoureux sur la qualification des pratiques restrictives de concurrence. Dans l’arrêt précité du 28 février 2024, la Cour a ainsi censuré les juges du fond qui n’avaient pas suffisamment caractérisé l’existence d’une soumission ou tentative de soumission, condition nécessaire pour retenir un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties. La Cour relève que « la condition tenant à la soumission ou à la tentative de soumission implique la démonstration de l’absence de négociation effective ou l’usage de menaces ou de mesures de rétorsion visant à forcer l’acceptation » (Cass. com., 28 févr. 2024, n° 22-10.314, précité). Elle ajoute que « les trente contrats produits, conclus avec différents franchisés, sont identiques et n’ont pas été effectivement négociés », ce dont la cour d’appel a pu déduire « que les candidats à la franchise ne disposaient d’aucune marge de négociation du contrat de franchise Pizza Sprint » (même arrêt).
En conséquence, le contrôle du juge ne se limite pas à un examen formel des stipulations contractuelles mais s’étend à une analyse globale des relations entre les parties, incluant le rapport de forces économique et la réalité de la négociation. Cette approche substantielle, consacrée par la Cour de cassation, garantit que la qualification de pratique restrictive ne soit pas retenue de manière automatique ou mécanique.
A cet égard, l’arrêt du 25 juin 2025 apporte une précision utile sur la distinction entre les conditions de l’opération de vente et les services de coopération commerciale au sein de la convention écrite. La Cour y énonce qu’« il résulte de la combinaison des articles L. 441-6, I, L. 441-7, I, et L. 442-6, I, 1° du code de commerce, dans sa rédaction antérieure à celle issue de la loi du 6 août 2015, que seul l’avantage ne relevant pas des obligations d’achat et de vente consenti par le fournisseur au distributeur doit avoir pour contrepartie un service commercial effectivement rendu » (Cass. com., 25 juin 2025, n° 24-10.440, Publié au Bulletin, courdecassation.fr). Cette solution, rendue sous l’empire des textes antérieurs à l’ordonnance de 2019, conserve sa pertinence sous le nouveau régime dans la mesure où la distinction entre le prix et les autres obligations — services de coopération commerciale, obligations accessoires — demeure structurante pour l’analyse des pratiques restrictives.
Par ailleurs, l’articulation entre les sanctions administratives de la DGCCRF et les sanctions prononcées par le juge civil — notamment l’amende civile prévue à l’article L. 442-4 du code de commerce — soulève la question du cumul des voies répressives. La Cour de cassation a rappelé, dans l’arrêt du 28 février 2024, que la juridiction saisie « ordonne systématiquement la publication, la diffusion ou l’affichage de sa décision ou d’un extrait de celle-ci selon les modalités qu’elle précise » (Cass. com., 28 févr. 2024, n° 22-10.314, précité), ce qui ajoute une dimension réputationnelle à la sanction pécuniaire. En outre, la Cour a jugé qu’une « société ayant acquis les titres de sociétés à l’origine de clauses constitutives d’un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties et qui ne cesse pas ces pratiques, et partant, y participe également, peut être condamnée, in solidum avec ces dernières, à une amende civile » (même arrêt). Cette extension de la responsabilité au cessionnaire qui perpétue les pratiques illustre la volonté prétorienne de garantir l’effectivité du dispositif répressif, y compris en cas de restructuration des groupes concernés.
La question de la proportionnalité des sanctions administratives demeure toutefois pendante devant le juge administratif. Si le Conseil d’État contrôle la proportionnalité des sanctions prononcées par les autorités administratives indépendantes, la jurisprudence relative aux sanctions de la DGCCRF en matière de pratiques restrictives reste moins abondante. Les lignes directrices publiées par la DGCCRF en 2025 sur les délais de paiement apportent une première réponse en formalisant une méthodologie de calcul de l’amende fondée sur la gravité du manquement, la durée des pratiques et la situation de l’entreprise concernée. Néanmoins, l’absence d’un barème légal contraignant, combinée à l’effet multiplicateur résultant du décompte par fournisseur, expose le dispositif à un risque d’insécurité juridique que seule une intervention législative ou un contrôle juridictionnel renforcé pourrait dissiper.
Conclusion
Le dispositif français de sanction administrative des pratiques restrictives de concurrence, tel qu’il résulte des articles L. 441-6 et L. 470-2 du code de commerce, constitue un instrument répressif d’une redoutable efficacité. Les amendes prononcées à l’encontre des centrales d’achat de la grande distribution — cumulant plusieurs dizaines de millions d’euros — attestent de la volonté de l’administration de faire respecter les équilibres négociés entre fournisseurs et distributeurs, dans le prolongement des lois EGAlim.
La jurisprudence de la chambre commerciale de la Cour de cassation, sans remettre en cause le principe même de ces sanctions, en encadre les conditions substantielles et procédurales. La Cour vérifie la caractérisation de la soumission ou tentative de soumission, s’assure de la loyauté des modes d’obtention des preuves par les enquêteurs, et rappelle l’exigence de proportionnalité inhérente à toute sanction à caractère punitif au regard de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il appartient désormais au législateur comme au juge de poursuivre cet encadrement, afin que l’efficacité de la régulation n’emporte pas une atteinte excessive aux droits de la défense et à la sécurité juridique des opérateurs économiques.
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