Le droit de préemption urbain à l’épreuve de la jurisprudence récente de la troisième chambre civile (2023-2025)
I. Le formalisme de l’exercice du droit de préemption urbain
A. La déclaration d’intention d’aliéner, instrument cardinal du dispositif préemptif
Le droit de préemption urbain constitue l’une des prérogatives exorbitantes du droit commun les plus intrusives dans le droit de propriété immobilière. Institué par la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 et codifié aux articles L. 211-1 et suivants du code de l’urbanisme, il confère à la commune, ou au titulaire du droit de préemption par délégation, la faculté de se substituer à l’acquéreur pressenti dans toute vente d’un immeuble situé dans une zone où ce droit a été institué. Son champ d’application territorial est défini par le plan local d’urbanisme, qui délimite les zones urbaines et les zones d’urbanisation future dans lesquelles le droit de préemption peut être exercé. Conformément à l’article L. 210-1 du même code, les communes dotées d’un plan local d’urbanisme approuvé sont compétentes pour instituer un tel droit sur tout ou partie de ces zones.
La déclaration d’intention d’aliéner, prévue à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, constitue le mécanisme central sans lequel le titulaire du droit de préemption ne saurait être informé de la transaction projetée. Ce formalisme a donné lieu à un contentieux nourri devant la troisième chambre civile de la Cour de cassation, dont les décisions récentes éclairent les obligations pesant sur le propriétaire vendeur, les conditions de validité de la préemption, et les conséquences indemnitaires de son exercice. À cet égard, la période 2023-2025 a été particulièrement féconde, la Cour ayant rendu plusieurs arrêts publiés au Bulletin qui affinent les contours de ce régime juridique complexe.
L’article L. 213-2, alinéa premier, du code de l’urbanisme dispose que la déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée. La Cour de cassation a précisé l’articulation entre cette déclaration administrative et les obligations des intermédiaires de la transaction. Dans un arrêt du 19 décembre 2024, la troisième chambre civile a ainsi jugé que « le titulaire du droit de préemption, au profit duquel la vente a été effectivement conclue, est tenu de prendre en charge la rémunération de l’agent immobilier incombant à l’acquéreur, auquel il est substitué, dès lors que le montant de la commission et la partie qui en a la charge sont mentionnés dans l’engagement des parties et dans la déclaration d’intention d’aliéner » (Civ. 3e, 19 déc. 2024, n° 23-12.985).
Cette solution s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence constante. Par un arrêt du 2 mai 2024, la même chambre avait rappelé que « lorsqu’il exerce son droit de préemption, le titulaire au profit duquel la vente a été effectivement conclue est tenu de prendre en charge la rémunération de l’intermédiaire incombant à l’acquéreur pressenti, auquel il est substitué » (Civ. 3e, 2 mai 2024, n° 23-12.918). En l’espèce, la déclaration d’intention d’aliéner mentionnait un prix de 12 060 000 euros toutes taxes comprises, assorti d’une commission d’agence de 502 500 euros hors taxe à la charge de l’acquéreur. L’établissement public foncier, titulaire du droit de préemption par délégation, contestait le montant de cette commission. La Cour a validé l’interprétation souveraine de la cour d’appel qui, confrontée à une discordance entre le mandat de l’agent immobilier et la déclaration d’intention d’aliéner, avait retenu le montant nominal mentionné dans cette dernière.
Ces décisions illustrent le rôle pivot de la déclaration d’intention d’aliéner, qui ne constitue pas un simple acte administratif d’information mais détermine l’étendue des obligations financières du préempteur. La rigueur attachée à son contenu par la Cour de cassation s’explique par la finalité même du mécanisme préemptif : rétablir, sans enrichissement injustifié, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. L’enjeu pratique est considérable pour les notaires et les agents immobiliers, qui engagent leur responsabilité professionnelle en cas d’omission ou d’inexactitude affectant cette déclaration, et pour les parties à la transaction, dont les droits dépendent directement de l’exactitude des mentions qu’elle contient.
B. L’omission de la déclaration d’intention d’aliéner et la sanction de la nullité
L’absence de notification de la déclaration d’intention d’aliéner au titulaire du droit de préemption emporte des conséquences substantielles sur la validité de la vente conclue en méconnaissance de cette obligation. La jurisprudence de la troisième chambre civile a progressivement dessiné les contours du régime de nullité applicable. Dans une espèce ayant donné lieu à un arrêt du 15 juin 2022, la Cour de cassation a eu à connaître d’une vente par adjudication conclue sans que le notaire ait adressé à la commune la déclaration d’intention d’aliéner requise. La cour d’appel de Besançon, dont la décision a été approuvée par la Cour de cassation, avait retenu que, par application des articles L. 213-1 et L. 213-2 du code de l’urbanisme, la vente était soumise au droit de préemption de la commune et que « le titulaire du droit méconnu peut seulement, par application de l’article L. 213-2, demander pendant un délai de cinq ans à compter de la publication de l’acte de transfert de propriété, l’annulation de la vente définitive au motif que la purge de son droit de préemption n’a pas été effectuée régulièrement » (Civ. 3e, 15 juin 2022, n° 18-20.261).
Ce délai quinquennal, qui court à compter de la publication de l’acte de transfert de propriété à la publicité foncière, offre une protection tempérée au titulaire du droit de préemption. Une fois ce délai expiré, la vente est définitivement consolidée et l’acquéreur initial ne saurait plus être inquiété par une action en nullité. La Cour de cassation a en outre précisé que cette nullité revêt un caractère relatif, de sorte que « l’action en annulation de la vente n’appartient qu’au titulaire du droit méconnu ». Cette qualification emporte des conséquences procédurales notables : le tiers à la vente, fût-il directement intéressé à l’issue du litige, ne dispose d’aucune qualité pour agir en nullité sur ce fondement.
Par ailleurs, la troisième chambre civile a rappelé la primauté du droit de préemption légal sur les droits de préférence conventionnels. Dans un arrêt publié au Bulletin du 11 janvier 2024, rendu en matière de droit de préemption du fermier, la Cour a énoncé un principe dont la portée dépasse le seul droit rural, en jugeant que « le fermier est titulaire d’un droit de préemption légal et d’ordre public qui prime le droit de préférence conventionnel. Sauf à porter atteinte au caractère d’ordre public de ce droit de préemption, le bénéficiaire d’un pacte de préférence, sans préjudice de son droit à réparation, ne peut obtenir l’annulation de la vente ou sa substitution au fermier titulaire d’un droit de préemption que s’il établit un concert frauduleux du vendeur et du fermier préempteur, ayant pour unique dessein de faire échec à son droit » (Civ. 3e, 11 janv. 2024, n° 21-24.580, Publié au Bulletin).
Cette décision érige un standard probatoire élevé pour le bénéficiaire d’un pacte de préférence qui souhaiterait contester une vente conclue au profit du titulaire d’un droit de préemption légal. La simple connaissance par le préempteur de l’existence du pacte de préférence est jugée insuffisante à caractériser un concert frauduleux. La Cour précise que « la simple connaissance par le fermier préempteur, lors de la vente, de l’existence du pacte et de la volonté du bénéficiaire de s’en prévaloir est insuffisante à caractériser ce concert frauduleux ». Cette exigence traduit la hiérarchie des droits réels que la Cour de cassation entend préserver : le droit de préemption légal, en ce qu’il poursuit un objectif d’intérêt général, l’emporte sur les droits conventionnels qui ne lient que les parties au contrat. La solution est transposable au droit de préemption urbain, pareillement qualifié d’ordre public par la doctrine et la jurisprudence, ce qui lui confère une résistance renforcée face aux stipulations contractuelles qui tendraient à en entraver l’exercice.
Le délai quinquennal de l’action en nullité, qui court à compter de la publication de l’acte de transfert de propriété au fichier immobilier, constitue par ailleurs un important facteur de sécurisation des transactions. La Cour de cassation a en effet rappelé que cette nullité revêt un caractère relatif, de sorte que « l’action en annulation de la vente n’appartient qu’au titulaire du droit méconnu ». Cette qualification emporte des conséquences procédurales notables : le tiers à la vente, fût-il directement intéressé à l’issue du litige, ne dispose d’aucune qualité pour agir en nullité sur ce fondement. Une fois le délai quinquennal expiré, la vente est définitivement consolidée et l’acquéreur initial ne saurait plus être inquiété par une action en nullité.
II. Les effets du droit de préemption urbain et le contentieux indemnitaire
A. La détermination de la date de référence et ses incidences sur l’évaluation des biens
La fixation de la date de référence constitue une question cardinale du contentieux de l’expropriation et de la préemption, car elle détermine la consistance juridique du bien au regard de laquelle l’indemnité est évaluée. Le législateur a institué un mécanisme protecteur de l’exproprié ou du vendeur préempté, destiné à neutraliser les effets de la dépréciation spéculative que peut entraîner l’annonce d’une opération d’aménagement sur la valeur des biens situés dans son périmètre. La jurisprudence récente de la troisième chambre civile apporte des précisions essentielles sur l’articulation entre les différents régimes de date de référence.
Dans un arrêt du 30 mars 2023, publié au Bulletin, la Cour de cassation a jugé que « lorsque le bien exproprié, situé à l’intérieur du périmètre d’une telle zone, est soumis au droit de préemption urbain, il résulte de la combinaison des articles L. 213-4, a), et L. 213-6 du code de l’urbanisme que la date de référence prévue à l’article L. 322-2 précité est, pour les biens non compris dans une zone d’aménagement différé, la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien » (Civ. 3e, 30 mars 2023, n° 22-14.163, Publié au Bulletin).
Cette décision rappelle que, par dérogation au principe posé à l’article L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique — lequel retient la date de publication de l’acte créant la zone d’aménagement concerté —, le bien soumis au droit de préemption urbain voit sa date de référence fixée au jour où le plan local d’urbanisme délimitant la zone concernée est devenu opposable aux tiers. La combinaison de ces textes traduit la volonté de faire prévaloir le régime plus favorable de la préemption urbaine sur celui de l’expropriation pour la détermination de l’usage effectif du bien.
La troisième chambre civile a, dans un arrêt du 23 octobre 2025, précisé les limites de ce mécanisme en jugeant que « la date de publication de la déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité du PLU ne fait pas partie de celles limitativement prévues à l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme pour la fixation de la date de référence à laquelle est pris en considération l’usage effectif d’un bien soumis au droit de préemption » (Civ. 3e, 23 oct. 2025, n° 24-15.040).
La Cour a ainsi censuré l’arrêt d’une cour d’appel qui avait retenu comme date de référence celle de l’arrêté préfectoral déclarant l’utilité publique de l’opération et emportant mise en compatibilité du PLU, au motif que cette mise en compatibilité devait être analysée comme une modification du plan local d’urbanisme. Cette cassation est lourde de conséquences pratiques : elle interdit au juge de l’expropriation de faire bénéficier l’exproprié de la plus-value résultant de la modification du document d’urbanisme intervenue précisément en vue de permettre la réalisation de l’opération déclarée d’utilité publique. La solution est sévère pour les propriétaires, mais elle est cohérente avec la finalité du dispositif qui tend à éviter que l’exproprié ne tire profit de l’opération même qui motive la dépossession.
L’indemnisation des occupants évincés à la suite d’une préemption a également donné lieu à une décision remarquée de la troisième chambre civile. Dans un arrêt du 23 novembre 2023, publié au Bulletin, la Cour a jugé que « le preneur, qui bénéficie des règles applicables en matière d’expropriation, a droit à l’indemnisation des constructions édifiées par lui sur le bien, même en présence d’une clause de nivellement applicable en fin de bail, dès lors qu’à la date de l’éviction anticipée définitive du preneur en raison de travaux d’aménagement faisant suite à une préemption mettant fin prématurément au bail, celui-ci était propriétaire de ces constructions » (Civ. 3e, 23 nov. 2023, n° 22-20.866, Publié au Bulletin).
Cette solution neutralise l’effet des clauses contractuelles de nivellement, qui prévoient habituellement qu’en fin de bail, les constructions édifiées par le preneur deviennent la propriété du bailleur sans indemnité. La Cour fonde sa décision sur le caractère anticipé de l’éviction : dès lors que le preneur est contraint de quitter les lieux avant le terme du bail en raison de l’exercice du droit de préemption, il ne saurait être privé de la valeur des constructions dont il était encore propriétaire à cette date. Cette jurisprudence renforce significativement la protection des occupants évincés.
B. Les suites de l’annulation de la décision de préemption : la rétrocession et la fixation du prix
L’exercice du droit de préemption est susceptible d’être contesté devant le juge administratif, seul compétent pour apprécier la légalité de la décision de préemption. Lorsque cette décision est annulée après que le transfert de propriété a été effectué, se pose la question délicate de la rétrocession du bien à l’ancien propriétaire ou à l’acquéreur évincé. La loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a introduit à l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme un dispositif de rétrocession qui vise à rétablir l’équilibre des parties sans enrichissement injustifié.
La troisième chambre civile a précisé la méthode d’évaluation du prix de rétrocession dans un arrêt du 17 octobre 2024. Elle a jugé que « le prix de rétrocession, fixé sur la base du prix mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner, doit tenir compte, en plus ou moins value, des modifications substantielles apportées à la consistance de ce bien depuis l’exercice de la préemption et de la variation éventuelle de la valeur vénale de celui-ci qui en a résulté » (Civ. 3e, 17 oct. 2024, n° 23-13.183).
Dans cette espèce, la commune de Marseille avait exercé son droit de préemption sur un terrain au prix de 2 215 000 euros. La décision de préemption ayant été annulée par le tribunal administratif, la commune avait proposé la rétrocession du bien à la SCI initialement évincée, mais avait entre-temps procédé à la démolition de bâtiments en état d’usage. La cour d’appel avait fixé le prix de rétrocession en déduisant uniquement le coût des travaux de démolition des bâtiments en ruine subsistant, sans rechercher si la démolition des bâtiments en bon état n’avait pas modifié la consistance du bien. La Cour de cassation a censuré cette approche, exigeant que le juge prenne en compte l’ensemble des modifications substantielles affectant la consistance du bien.
Cette décision illustre la portée du contrôle exercé par la troisième chambre civile sur l’office du juge de la rétrocession, tenu de procéder à une évaluation globale des modifications intervenues pendant la période où le bien est demeuré entre les mains du préempteur. L’objectif poursuivi est de replacer les parties dans la situation qui aurait été la leur si le droit de préemption n’avait pas été exercé, ni plus ni moins. La Cour veille ainsi à ce que l’annulation contentieuse de la décision de préemption produise un effet utile, en garantissant une rétrocession à des conditions économiques équitables.
L’arrêt du 23 novembre 2023 précité a également réaffirmé que le juge de l’expropriation, saisi de la fixation de l’indemnité due au preneur évincé, choisit souverainement la méthode d’évaluation de l’indemnité de dépossession, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’appliquer l’article 555 du code civil pour fixer le montant de l’indemnité due au titre de la perte des constructions. Cette solution confirme l’autonomie du régime indemnitaire de la préemption par rapport aux règles du droit commun de l’accession.
L’ensemble de ces décisions témoigne de la cohérence de la construction jurisprudentielle de la troisième chambre civile en matière de droit de préemption urbain. La Cour maintient un équilibre délicat entre la protection des prérogatives de la puissance publique, la sauvegarde des droits des propriétaires et des occupants, et la sécurité juridique des transactions immobilières. Le formalisme rigoureux qu’elle impose dans la mise en œuvre du droit de préemption constitue la contrepartie nécessaire de l’atteinte que ce mécanisme porte au principe de la liberté contractuelle.
Conclusion
La jurisprudence récente de la troisième chambre civile relative au droit de préemption urbain révèle une double exigence de rigueur formelle et d’équilibre indemnitaire qui innerve l’ensemble du contentieux. D’une part, la déclaration d’intention d’aliéner s’impose comme le socle procédural du dispositif préemptif, dont l’omission expose la vente à une annulation dans le délai quinquennal. D’autre part, la fixation des indemnités et du prix de rétrocession obéit à des règles protectrices des droits des propriétaires et des occupants, que la Cour de cassation applique avec une constance remarquable, en neutralisant notamment les clauses contractuelles de nivellement et en exigeant une évaluation globale des modifications affectant la consistance du bien.
Ces solutions s’inscrivent dans une tendance plus large de la jurisprudence de la troisième chambre civile, qui tend à renforcer la sécurité juridique des transactions immobilières sans sacrifier les prérogatives d’intérêt général attachées au droit de préemption. La maîtrise de ces mécanismes constitue un enjeu essentiel pour les praticiens du droit immobilier, qu’ils interviennent en conseil des collectivités publiques, des vendeurs, des acquéreurs évincés ou des occupants. La complexité technique de la matière et la sévérité des sanctions encourues en cas de méconnaissance des obligations déclaratives imposent une vigilance accrue dans la rédaction et la notification de la déclaration d’intention d’aliéner, ainsi que dans la détermination contractuelle de la charge des commissions d’intermédiaire.
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