La constitutionnalisation des procédures répressives en droit de la concurrence : l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation à l’épreuve des exigences constitutionnelles et conventionnelles
Le mois de juin 2026 aura marqué une étape significative dans l’encadrement constitutionnel des pouvoirs de sanction de l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Deux décisions du Conseil constitutionnel, rendues à trois semaines d’intervalle, sont venues préciser l’étendue des garanties fondamentales applicables aux procédures répressives conduites par cette autorité, dont la dualité fonctionnelle — à la fois régulatrice de la concurrence et protectrice du consommateur — soulève des questions inédites d’articulation entre les exigences constitutionnelles, conventionnelles et législatives. Ces décisions s’inscrivent dans un mouvement plus large de constitutionnalisation du droit de la concurrence, dont la chambre commerciale de la Cour de cassation et le juge européen sont les autres acteurs.
I. Le dualisme institutionnel de la régulation concurrentielle à l’épreuve des garanties du procès équitable
A. L’Autorité de la concurrence et l’encadrement prétorien de ses pouvoirs de sanction
L’Autorité de la concurrence, autorité administrative indépendante, dispose de pouvoirs d’enquête et de sanction considérables, dont l’exercice fait l’objet d’un contrôle juridictionnel de plus en plus exigeant. La chambre commerciale de la Cour de cassation a, au cours des deux dernières années, consolidé un corpus de garanties procédurales qui encadrent strictement l’action de l’Autorité, tant dans la phase d’instruction que dans celle de la décision.
L’arrêt rendu le 28 mai 2025 par la chambre commerciale (pourvoi n° 23-14.180, Publié au Bulletin) en constitue une illustration éclairante. À l’occasion du recours formé par les sociétés Ambulances Sannac et Mafanel contre une décision de sanction de l’Autorité, la Cour de cassation a validé le mécanisme de caducité de la déclaration de recours prévu par l’article R. 464-13 du code de commerce, qui impose à l’auteur du recours d’adresser une copie de sa déclaration à l’Autorité dans les cinq jours du dépôt au greffe, à peine de caducité relevée d’office. La Cour énonce que « cette obligation de notification est claire et ses conséquences parfaitement prévisibles. Elle ne restreint pas, en elle-même, l’accès à la cour d’appel de Paris d’une manière ou à un point tel que ce droit s’en trouverait atteint dans sa substance même » et qu’« il existe enfin un rapport raisonnable de proportionnalité entre la sanction prévue par ce texte et le but visé, dès lors que l’obligation mise à la charge de l’auteur du recours de notifier sa déclaration de recours à l’Autorité dans le délai de cinq jours, qui s’ajoute au délai d’un mois dont il dispose, en application de l’article L. 464-8 du code de commerce, pour former ce recours, ne fait pas peser sur lui une charge procédurale excessive » (Cass. com., 28 mai 2025, n° 23-14.180). Ce faisant, la Cour de cassation applique le test de proportionnalité conventionnel issu de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en vérifiant que la restriction au droit d’accès au juge poursuit un but légitime et ne porte pas une atteinte disproportionnée à ce droit.
Par ailleurs, l’arrêt rendu le 13 mai 2026 (pourvoi n° 22-22.623, Publié au Bulletin et au Rapport), dans la célèbre affaire Apple/Ingram, a précisé les exigences du contradictoire devant l’Autorité. La Cour a jugé que ne violent pas les principes de la contradiction, de l’égalité des armes et de loyauté, le fait pour l’Autorité de la concurrence de fonder sa décision de sanction sur des pièces annexées à la notification des griefs ou au rapport, y compris celles qui n’ont pas été mentionnées par la notification de griefs ou le rapport, dès lors que ces pièces ont été « portées à la connaissance des entreprises mises en cause, lesquelles sont en mesure de les discuter dans des conditions ne les plaçant pas dans une situation de net désavantage par rapport à leurs adversaires » (Cass. com., 13 mai 2026, n° 22-22.623). Cet arrêt illustre la manière dont le juge judiciaire transpose les standards du procès équitable dans le contentieux des pratiques anticoncurrentielles.
En outre, l’arrêt du 24 septembre 2025 (pourvoi n° 23-13.733, Publié au Bulletin), rendu dans l’affaire Vinci/Santerne, a défini l’étendue de la saisine de l’Autorité consécutive à un refus de transaction proposée par le ministre sur le fondement de l’article L. 464-9 du code de commerce. La chambre commerciale y énonce qu’« en cas de refus de transiger, l’Autorité est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement » (Cass. com., 24 septembre 2025, n° 23-13.733). Cette solution, qui consacre le caractère in rem de la saisine de l’Autorité, a pour corollaire que l’entreprise mise en cause peut voir les faits requalifiés ou imputés à d’autres personnes morales du même groupe, ce qui renforce l’exigence de garanties procédurales effectives durant toute la phase d’instruction.
La jurisprudence a également précisé les effets de la décision de l’Autorité sur les actions indemnitaires ultérieures. L’arrêt du 25 septembre 2024 (pourvoi n° 23-13.067, Publié au Bulletin), rendu dans le contentieux des droits de diffusion de la Ligue 1, a jugé qu’« aux termes de l’article L. 481-2 du code de commerce, une pratique anticoncurrentielle mentionnée à l’article L. 481-1 est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne physique ou morale désignée au même article dès lors que son existence et son imputation à cette personne ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire », mais qu’« aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants » (Cass. com., 25 septembre 2024, n° 23-13.067). Cette distinction entre décision de sanction définitive et décision de rejet illustre, là encore, la rigueur avec laquelle la Cour de cassation encadre les conséquences procédurales de l’action de l’Autorité.
B. L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation face aux exigences constitutionnelles
À la différence de l’Autorité de la concurrence, l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation — la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) — n’est pas une autorité administrative indépendante mais une administration de l’État placée sous l’autorité du ministre chargé de l’économie. Cette différence de statut, qui pourrait paraître purement institutionnelle, emporte des conséquences juridiques considérables quant aux garanties procédurales applicables à ses procédures de sanction.
La décision n° 2026-1201 QPC du 2 juin 2026, rendue sur renvoi du Conseil d’État à la demande de la société Corsica Ferries, a précisément tiré les conséquences de cette distinction. La société requérante contestait la conformité à la Constitution de l’article L. 522-5 du code de la consommation, qui prévoit que, avant toute décision de sanction, l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation informe la personne mise en cause de la sanction envisagée et l’invite à présenter ses observations, sans toutefois prévoir l’information du droit de se taire. Le Conseil constitutionnel a écarté le grief au motif que « la procédure de sanction applicable devant une autorité administrative de l’État n’ayant pas le statut d’autorité administrative indépendante ou d’autorité publique indépendante, qui demeure soumise aux exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789, ne relève pas du domaine de la loi mais, sous le contrôle du juge compétent, du domaine réglementaire » (Cons. const., 2 juin 2026, n° 2026-1201 QPC).
Cette motivation, en apparence technique, révèle une distinction fondamentale entre deux catégories d’autorités administratives dotées d’un pouvoir de sanction. Les autorités administratives indépendantes, telles que l’Autorité de la concurrence, voient leur procédure encadrée par la loi en vertu de l’article 34 de la Constitution, qui réserve au législateur la fixation des règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. En revanche, pour une administration de l’État dépourvue d’indépendance statutaire, la procédure de sanction relève du pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge compétent. Le Conseil constitutionnel renvoie ainsi au juge administratif le soin de vérifier que le pouvoir réglementaire a effectivement garanti le respect des exigences constitutionnelles, au premier rang desquelles figure le droit de ne pas s’auto-incriminer, corollaire de la présomption d’innocence garantie par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
II. La redéfinition constitutionnelle des pouvoirs répressifs de l’autorité de concurrence et de consommation
A. Le principe de nécessité des peines et l’interdiction constitutionnelle du cumul des sanctions
La seconde décision du Conseil constitutionnel, rendue le 25 juin 2026 (n° 2026-1210 QPC), est d’une portée plus immédiate et plus spectaculaire. Saisi par la société Orange SA d’une question prioritaire de constitutionnalité visant l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions organisant le cumul de sanctions administratives entre trois autorités distinctes — la CNIL, l’Arcep et l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation — pour les mêmes manquements à l’interdiction de prospection directe sans consentement préalable.
Le Conseil constitutionnel rappelle, au visa de l’article 8 de la Déclaration de 1789, le principe selon lequel « une même personne ne peut faire l’objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux » (Cons. const., 25 juin 2026, n° 2026-1210 QPC, § 5). Appliquant cette grille d’analyse au dispositif contesté, il constate que les trois autorités tendent « à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique » (§ 10), que ces trois répressions « protègent [ ] les mêmes intérêts sociaux », à savoir la protection de la vie privée des utilisateurs de services de communications électroniques (§ 11), et que « la nature de ces sanctions administratives n’est pas différente » (§ 14). La conclusion est sans appel : « les dispositions contestées tendent à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux. Elles méconnaissent donc le principe de nécessité des peines » (§ 15).
Cette décision s’inscrit dans une jurisprudence constitutionnelle désormais bien établie en matière de cumul de sanctions, initiée par la décision n° 2014-453/454 QPC du 18 mars 2015 et consolidée par les décisions n° 2016-545 QPC du 24 juin 2016 et n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016. Elle en étend toutefois la portée en l’appliquant à une hypothèse de cumul entre trois autorités administratives distinctes, alors que la jurisprudence antérieure concernait principalement le cumul entre sanctions administrative et pénale. Le Conseil précise en outre que « le principe de proportionnalité implique qu’en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues » (§ 5), consacrant ainsi un plafonnement global qui fait obstacle au prononcé successif de plusieurs amendes administratives pour les mêmes faits.
En ce qui concerne plus spécifiquement l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, cette décision a pour conséquence immédiate que, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou jusqu’au 31 octobre 2027, date du report de l’abrogation fixée par le Conseil constitutionnel, des poursuites ne pourront être engagées ou continuées sur le fondement de l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques par cette autorité dès lors que des premières poursuites auront déjà été engagées pour les mêmes faits devant la CNIL ou l’Arcep. Cette solution, qui paralyse partiellement l’action répressive de la DGCCRF dans le domaine de la prospection commerciale, est susceptible d’avoir des répercussions au-delà de ce seul secteur, chaque fois que les textes confèrent à plusieurs autorités un pouvoir de sanction concurrent pour des faits identiques.
B. Le droit de ne pas s’auto-incriminer et la protection des droits de la défense dans les procédures de sanction
La décision du 2 juin 2026, si elle a écarté le grief d’inconstitutionnalité, n’en consacre pas moins l’applicabilité des exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789 aux procédures de sanction conduites par l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Le Conseil constitutionnel affirme sans ambiguïté que cette autorité « demeure soumise aux exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789 », ce qui implique notamment le respect du droit de ne pas s’auto-incriminer.
Or il est loisible d’observer que, si la DGCCRF agit en qualité d’autorité de concurrence lorsqu’elle enquête sur des pratiques restrictives au sens de l’article L. 442-1 du code de commerce, les garanties procédurales dont bénéficie la personne mise en cause sont sensiblement différentes de celles applicables devant l’Autorité de la concurrence pour des pratiques anticoncurrentielles au sens des articles L. 420-1 et L. 420-2 du même code. La décision du Conseil constitutionnel invite ainsi le pouvoir réglementaire, et à défaut le juge, à combler ce qui pourrait apparaître comme un déficit de protection.
L’action du ministre de l’économie en matière de pratiques restrictives, régie par l’article L. 442-4 du code de commerce, illustre cette dualité de régimes. La chambre commerciale a rappelé dans l’arrêt Pizza Sprint du 28 février 2024 (pourvoi n° 22-10.314, Publié au Bulletin) que « la prescription de l’action du ministre, qui ne fait pas l’objet de règles spéciales et est dès lors régie par l’article 2224 du code civil, a pour point de départ le jour où ce dernier, qui est titulaire d’un droit à agir, a connu ou aurait dû connaître les faits qui, caractérisant une pratique restrictive, lui permettent d’exercer ce droit » et que « la conclusion d’une transaction entre des partenaires économiques n’a pas pour effet de priver le ministre des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 442-4 du code de commerce » (Cass. com., 28 février 2024, n° 22-10.314). Ces précisions, relatives à la prescription et à l’autonomie de l’action ministérielle, témoignent de la spécificité du contentieux des pratiques restrictives, qui échappe aux règles de procédure applicables devant l’Autorité de la concurrence.
La coexistence de ces deux régimes — celui de l’Autorité de la concurrence, encadré par les articles L. 463-1 et suivants du code de commerce et placé sous le contrôle de la cour d’appel de Paris, et celui de la DGCCRF, régi pour partie par le code de la consommation et pour partie par le code de commerce, et soumis au contrôle du juge administratif pour les sanctions administratives et du juge judiciaire pour l’amende civile — crée une complexité procédurale qui n’est pas sans incidence sur la prévisibilité du droit et l’effectivité des droits de la défense. La décision du Conseil constitutionnel du 2 juin 2026, en renvoyant au juge compétent le soin de garantir le respect des exigences constitutionnelles, invite les praticiens à une vigilance accrue dans la conduite des procédures devant la DGCCRF.
Dès lors, la question de l’articulation entre les pouvoirs de sanction de l’Autorité de la concurrence et ceux de la DGCCRF se pose avec une acuité renouvelée. Si l’arrêt Vinci du 24 septembre 2025 a clarifié que l’Autorité, en cas de refus de transaction, est saisie in rem des faits sans être liée par les qualifications du ministre, cette solution ne règle pas la question du cumul éventuel des poursuites entre les deux autorités pour des faits connexes. La décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026, en prohibant le cumul de sanctions entre plusieurs autorités administratives pour des faits identiques, pourrait trouver à s’appliquer par analogie aux hypothèses dans lesquelles la DGCCRF et l’Autorité de la concurrence seraient concurremment saisies de pratiques relevant à la fois de la prohibition des pratiques restrictives de concurrence et de celle des pratiques anticoncurrentielles.
Enfin, la décision du 25 juin 2026 aura des conséquences pratiques immédiates pour les entreprises faisant l’objet de poursuites concurrentes devant plusieurs autorités administratives. Le Conseil constitutionnel a en effet précisé que, dans l’attente de l’intervention du législateur, « des poursuites ne pourront être engagées ou continuées sur le fondement de l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques par l’une des autorités compétentes [ ] dès lors que des premières poursuites auront déjà été engagées pour les mêmes faits et à l’encontre de la même personne devant une autre de ces autorités, ou que la même personne a déjà été sanctionnée de manière définitive à l’issue de poursuites engagées devant l’une de ces autorités pour les mêmes faits » (§ 20). Cette réserve d’interprétation, qui prend effet immédiatement, constitue une application anticipée du principe non bis in idem que le législateur devra pérenniser avant le 31 octobre 2027.
Conclusion
Les deux décisions du Conseil constitutionnel de juin 2026, combinées à la jurisprudence récente de la chambre commerciale de la Cour de cassation, dessinent les contours d’un ordre public procédural spécifique au droit de la concurrence, dans lequel la dualité institutionnelle entre l’Autorité de la concurrence et l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation n’empêche pas une convergence des standards de protection. Le principe de nécessité des peines, le droit de ne pas s’auto-incriminer et le droit d’accès à un tribunal constituent désormais un triptyque de garanties dont l’effectivité, sous le double contrôle du juge constitutionnel et du juge européen, contraint le législateur et le pouvoir réglementaire à une rigueur accrue dans la définition des procédures de sanction.
Par ailleurs, le renvoi opéré par le Conseil constitutionnel au juge compétent pour garantir le respect des exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789 invite à une réflexion plus large sur la cohérence d’ensemble du système répressif en droit économique. La distinction entre autorités administratives indépendantes et administrations de l’État, si elle est constitutionnellement justifiée, ne devrait pas conduire à une protection à deux vitesses des droits de la défense. La mise en conformité du droit français avec ces exigences, à l’horizon du 31 octobre 2027, constituera un test décisif de la capacité du système institutionnel de régulation concurrentielle à concilier l’efficacité de l’action publique et la protection des droits fondamentaux.
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