La politique de concurrence européenne à l’épreuve de l’impératif de compétitivité industrielle : les nouvelles lignes directrices sur le contrôle des concentrations en débat
Le 30 avril 2026, la Commission européenne a publié son projet de nouvelles lignes directrices sur l’appréciation des concentrations au regard du règlement (CE) n° 139/2004. Ce document, soumis à consultation publique, constitue la première refonte systémique de ce corpus depuis sa publication initiale en deux parties en 2004 et 2008. Il intervient dans un contexte de tension croissante entre la préservation de l’ordre public concurrentiel, consacré par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et l’émergence d’objectifs de politique industrielle que le rapport Draghi de septembre 2024 puis le Compétitivité Compass de janvier 2025 ont érigés au rang d’impératifs stratégiques pour l’Union. Le présent article se propose d’analyser cette mutation conceptuelle à la lumière des principes structurants du droit de la concurrence, tels qu’ils sont mis en œuvre par la chambre commerciale de la Cour de cassation et par la Cour de justice de l’Union européenne, afin d’en mesurer les implications juridiques et institutionnelles.
La question qui se pose est celle de savoir si l’intégration, dans l’appréciation des opérations de concentration, de considérations tenant à la résilience, à l’autonomie stratégique, à la capacité de défense ou encore à la sécurité d’approvisionnement, ne risque pas d’affaiblir le standard de l’entrave significative à une concurrence effective qui constitue, depuis la réforme de 2004, le critère cardinal du contrôle européen des concentrations. L’éditorial publié le 1er juin 2026 par Olivier Guersent, directeur général de la DG Concurrence, dans la revue Concurrences, sous le titre « More competitiveness with less competition… seriously? », témoigne de l’acuité de ce débat au sein même des institutions européennes. Par ailleurs, une analyse approfondie publiée le 4 juin 2026 par Annika Stöhr et Oliver Budzinski dans la revue ProMarket du Stigler Center de l’Université de Chicago met en garde contre les risques de voir le contrôle des concentrations se transformer en instrument de politique industrielle soumis aux logiques de lobbying et de capture réglementaire.
Pour éclairer cette problématique, il convient d’examiner, dans une première partie, la généalogie et l’architecture des nouvelles lignes directrices afin de mesurer l’ampleur de la mutation conceptuelle qu’elles portent, puis, dans une seconde partie, d’en évaluer les risques au regard de l’office du juge et des garanties juridictionnelles qui fondent l’ordre public économique européen.
I. La refonte des lignes directrices concentrations : l’intégration inédite d’objectifs de politique industrielle dans l’appréciation concurrentielle
A. Du rapport Draghi au Compétitivité Compass : la genèse d’une mutation conceptuelle
La publication des nouvelles lignes directrices sur les concentrations s’inscrit dans un mouvement plus large de réorientation de la politique économique de l’Union européenne. Le rapport remis le 9 septembre 2024 par Mario Draghi à la présidente de la Commission européenne, intitulé « The future of European competitiveness », a posé un diagnostic sévère sur le décrochage économique de l’Europe face aux États-Unis et à la Chine, identifiant un déficit d’innovation, de capital-investissement et d’échelle industrielle. Ce rapport, tout en reconnaissant que le contrôle européen des concentrations a globalement rempli ses objectifs, a appelé à une « évolution, non une révolution » du cadre existant, en mettant l’accent sur l’innovation, l’investissement et la résilience.
Or, le Compétitivité Compass publié le 29 janvier 2025 par la Commission a considérablement infléchi cette approche en traduisant le diagnostic Draghi en objectifs de politique publique mesurables, au nombre desquels figurent désormais la souveraineté technologique, l’autonomie stratégique et la capacité de défense. Les nouvelles lignes directrices, telles que publiées le 30 avril 2026, intègrent ces objectifs dans l’appréciation même des concentrations, en proposant que le test de l’entrave significative à une concurrence effective prenne en considération non seulement les effets restrictifs de l’opération sur le marché, mais également sa contribution potentielle à la compétitivité, à la résilience et à l’échelle des acteurs européens.
Cette intégration constitue une rupture avec le paradigme qui prévalait depuis l’arrêt Tetra Laval de la Cour de justice, rendu le 15 février 2005 (C-12/03 P), aux termes duquel le contrôle des concentrations repose exclusivement sur l’analyse prospective des effets de l’opération sur la structure de la concurrence dans le marché intérieur. Comme le rappelle la chambre commerciale de la Cour de cassation dans son arrêt du 7 juin 2023 (n° 22-10.545, publié au Bulletin), « selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, le comportement anticoncurrentiel d’une filiale peut être imputé à la société mère notamment lorsque, bien qu’ayant une personnalité juridique distincte, cette filiale ne détermine pas de façon autonome son comportement sur le marché, mais applique pour l’essentiel les instructions qui lui sont données par la société mère, eu égard en particulier aux liens économiques, organisationnels et juridiques qui unissent ces deux entités juridiques ». Cette décision témoigne de l’ancrage du droit de la concurrence dans une analyse économique rigoureuse et de la répugnance du juge à substituer des considérations extra-concurrentielles à l’analyse des effets sur le marché (Cass. com., 7 juin 2023, n° 22-10.545).
Le projet de lignes directrices s’écarte de cette tradition en conférant une portée normative à des concepts dont l’indétermination est source d’insécurité juridique. La notion de « résilience du marché intérieur », celle de « capacité de défense » ou encore celle de « sécurité d’approvisionnement » ne font l’objet d’aucune définition opérationnelle dans le texte soumis à consultation. Stöhr et Budzinski relèvent à cet égard que « l’absence de clarté sur la signification de la compétitivité risque d’en faire une justification fourre-tout pour un soutien sélectif, susceptible de compromettre la concurrence et la neutralité dans l’application du droit ». Cette observation rejoint une préoccupation plus large exprimée par la doctrine économique : selon le rapport 2024 de l’OCDE sur les politiques industrielles pro-concurrentielles, « les objectifs de politique industrielle ne sauraient être poursuivis au détriment de la concurrence sans entraîner, à terme, une perte de bien-être pour les consommateurs et une érosion de la productivité ».
B. L’architecture normative des nouvelles lignes directrices : entre le test SIEC et les considérations extra-concurrentielles
L’architecture des nouvelles lignes directrices mérite un examen attentif. La partie I, section A.1 du projet décrit le contrôle des concentrations comme un instrument visant à la fois à protéger la concurrence et à stimuler la compétitivité et la croissance. Les concentrations favorables à la concurrence sont présentées comme des vecteurs d’intégration, d’innovation et d’expansion, tandis que la création d’échelle au sein du marché intérieur est qualifiée de potentiellement positive. Or, cette présentation brouille les frontières analytiques entre l’évaluation concurrentielle et l’appréciation d’opportunité industrielle.
Le critère juridique essentiel posé par le règlement n° 139/2004 est celui de l’entrave significative à une concurrence effective (SIEC). Ce test, tel qu’interprété par la Cour de justice dans l’arrêt CK Telecoms du 13 juillet 2023 (C-376/20 P), impose de démontrer, sur la base d’éléments de preuve suffisamment étayés, que l’opération de concentration est susceptible de produire des effets anticoncurrentiels significatifs. La Cour a jugé dans cet arrêt que « la Commission supporte la charge de la preuve quant à l’existence de l’entrave significative et ne peut se fonder sur de simples hypothèses » et que « le contrôle juridictionnel de l’appréciation économique portée par la Commission est un contrôle entier ».
En contrepoint de cette exigence de rigueur probatoire, l’article L. 420-1 du code de commerce prohibe les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions « lorsqu’elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché » (C. com., art. L. 420-1). L’article L. 420-2 prohibe quant à lui « l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises d’une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci » ainsi que « l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises de l’état de dépendance économique dans lequel se trouve à son égard une entreprise cliente ou fournisseur » (C. com., art. L. 420-2). Ces dispositions forment, avec les articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le socle de l’ordre public économique dont la préservation commande que le contrôle des concentrations ne soit pas détourné de sa finalité première.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a rappelé avec force, dans son arrêt du 13 mai 2026 (n° 22-22.623, publié au Bulletin), que « le critère juridique essentiel pour déterminer si un accord, qu’il soit horizontal ou vertical, comporte une restriction de concurrence par objet réside dans la constatation qu’un tel accord présente, en lui-même, un degré suffisant de nocivité à l’égard de la concurrence ». La Cour ajoute qu’« afin d’apprécier si ce critère est rempli, il convient de s’attacher à la teneur des dispositions de l’accord en cause, aux objectifs qu’il vise à atteindre ainsi qu’au contexte économique et juridique dans lequel il s’insère ». Cet enseignement, transposable mutatis mutandis à l’appréciation des concentrations, souligne que l’analyse concurrentielle doit demeurer ancrée dans la matérialité des effets sur le marché, à l’exclusion de toute considération d’opportunité politique ou de préférence sectorielle (Cass. com., 13 mai 2026, n° 22-22.623).
Or, le projet de lignes directrices introduit, dans le test SIEC lui-même, des objectifs non définis juridiquement qui pourraient, selon les auteurs de l’analyse ProMarket, compromettre la sécurité juridique et l’objectivité du contrôle. L’inclusion de concepts tels que la « résilience du marché intérieur » ou la « capacité de défense » dans l’appréciation concurrentielle risque de donner « aux acteurs politiquement bien connectés un vocabulaire nouveau pour plaider la tolérance d’un pouvoir de marché sous la bannière de l’importance stratégique, alors qu’ils ne font que rechercher des privilèges anticoncurrentiels qui érodent dynamiquement le bien-être social ».
II. Les risques juridiques et institutionnels d’une dilution du standard concurrentiel
A. L’affaiblissement potentiel du contrôle juridictionnel et la menace sur l’ordre public concurrentiel
L’intégration de considérations extra-concurrentielles dans le test SIEC soulève une difficulté contentieuse majeure : celle du contrôle juridictionnel de l’appréciation portée par la Commission. Le juge de l’Union, auquel il incombe d’exercer un contrôle entier sur les décisions de la Commission en matière de concentrations, se trouverait dans l’obligation d’apprécier des objectifs dont la nature politique échappe, par construction, au contrôle de légalité. La Cour de justice a pourtant constamment rappelé, depuis l’arrêt Commission c. Tetra Laval précité, que « le contrôle juridictionnel des décisions de la Commission en matière de concentrations doit être effectif et complet ».
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans son arrêt du 22 mars 2023 (n° 21-16.868, publié au Bulletin), rappelé les exigences du contrôle juridictionnel des décisions de l’Autorité de la concurrence en jugeant que « si les actions de communication de l’Autorité de la concurrence, autorité administrative indépendante, relèvent en principe de la compétence de la juridiction administrative, la diffusion par l’Autorité de la concurrence, concomitamment à la mise en ligne d’une décision de sanction sur son site internet, d’une vidéo et de commentaires se rapportant uniquement à cette sanction particulière n’est pas dissociable de la décision de sanction elle-même ». Cette décision illustre l’attention portée par la Haute juridiction à la préservation de l’intégrité de la fonction juridictionnelle dans le contentieux de la concurrence (Cass. com., 22 mars 2023, n° 21-16.868).
De surcroît, l’arrêt rendu par la chambre commerciale le 25 septembre 2024 (n° 23-13.067, publié au Bulletin) a consacré le principe selon lequel « une pratique anticoncurrentielle est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne physique ou morale désignée dès lors que son existence et son imputation à cette personne ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire pour la partie relative à ce constat, prononcée par l’Autorité ou par la juridiction de recours ». En revanche, la Cour a précisé qu’« aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants ». Cet arrêt souligne la rigueur probatoire qui doit présider à toute appréciation en droit de la concurrence, rigueur que l’introduction de considérations extra-concurrentielles dans le test SIEC pourrait compromettre (Cass. com., 25 sept. 2024, n° 23-13.067).
Par ailleurs, l’arrêt rendu le 15 mai 2024 par la chambre commerciale (n° 23-10.696, publié au Bulletin) a rappelé, sur le fondement de l’article 101 du TFUE, qu’« un accord doit, pour relever du droit de la concurrence de l’Union, affecter de façon sensible le commerce entre États membres ». Cette exigence de seuil, qui délimite le champ d’application du droit de l’Union, impose une analyse économique rigoureuse que les concepts indéterminés des nouvelles lignes directrices risquent d’affaiblir en substituant à l’appréciation des effets sur le marché l’évaluation d’opportunités industrielles (Cass. com., 15 mai 2024, n° 23-10.696).
L’analyse Stöhr-Budzinski identifie à cet égard trois risques concrets. Le premier est la politisation par le lobbying : les entreprises et leurs associations vont inévitablement requalifier leurs projets de croissance en initiatives favorables à la résilience ou à l’autonomie stratégique, transformant le contrôle des concentrations en une arène de lobbying industriel plutôt qu’en un processus fondé sur des preuves. Le deuxième est la préférence donnée aux entreprises établies au détriment des nouveaux entrants : la rhétorique de l’échelle et des champions européens tend à privilégier les grands acteurs dotés de leviers politiques, alors que ceux-ci ont rarement été à l’origine des innovations de rupture. Le troisième est l’imprécision analytique et la dérive de l’application : plus les objectifs sont larges et peu mesurables, plus il devient difficile d’identifier une entrave significative à la concurrence ou de justifier une prohibition que les juridictions pourront confirmer.
B. La préservation de l’office du juge et l’ancrage jurisprudentiel de l’ordre public économique
Face à ces risques, la préservation de l’office du juge dans le contentieux de la concurrence constitue un enjeu essentiel. La chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans son arrêt du 3 décembre 2025 (n° 23-19.490, publié au Bulletin), rappelé que « le caractère excessif ou inéquitable du prix facturé par l’entreprise en position dominante, résultant de l’absence de rapport raisonnable avec la valeur économique de la prestation fournie à l’entreprise cliente, s’apprécie au regard non seulement des coûts supportés par la première pour proposer cette prestation, mais aussi de l’avantage qu’en retire la seconde ». Cette décision illustre la capacité du juge à appréhender, au moyen d’une analyse économique circonstanciée, les comportements anticoncurrentiels sans recourir à des concepts extra-juridiques (Cass. com., 3 déc. 2025, n° 23-19.490).
De même, l’arrêt rendu le même jour par la chambre commerciale (n° 23-19.623, publié au Bulletin) a précisé que « les articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et la décision de la Commission européenne approuvant un régime d’aide ne s’opposent pas à ce qu’une aide individuelle accordée au titre de ce régime d’aide comporte, par rapport à ce dernier, une modification n’étant pas de nature à influer sur l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché intérieur et présentant, dès lors, un caractère purement formel ou administratif ». Cette décision témoigne de la vigilance du juge à l’égard de toute dérive des instruments de politique économique hors du cadre juridique qui les fonde (Cass. com., 3 déc. 2025, n° 23-19.623).
L’arrêt rendu par la chambre commerciale le 19 mars 2025 (n° 23-20.418) dans le cadre d’une action en réparation du préjudice concurrentiel a, quant à lui, rappelé que « la pratique anticoncurrentielle fautive est présumée établie de manière irréfragable par la décision définitive prononcée par l’autorité de concurrence ». Cette décision, rendue en application de la directive 2014/104/UE du 26 novembre 2014 relative aux actions en dommages et intérêts pour les infractions au droit de la concurrence, confirme que l’architecture du contentieux concurrentiel repose sur une chaîne probatoire rigoureuse, que l’introduction d’objectifs extra-concurrentiels dans l’appréciation des concentrations ne saurait remettre en cause sans porter atteinte à la cohérence d’ensemble du système (Cass. com., 19 mars 2025, n° 23-20.418).
Le principe même de responsabilité pour faute en matière de concurrence, consacré par l’article 1240 du code civil, exige que « tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ». La chambre commerciale en a fait application dans son arrêt du 7 juin 2023 précité en jugeant que « les pratiques anticoncurrentielles constituent une faute civile » et que la société mère détenant la quasi-totalité du capital de sa filiale doit répondre de la faute résultant des agissements de cette filiale. Cet ancrage dans la responsabilité civile délictuelle confère au droit de la concurrence une assise juridique solide, qui ne saurait être fragilisée par l’introduction de considérations d’opportunité politique dans l’appréciation des concentrations.
Au niveau de l’Union, la jurisprudence de la Cour de justice a constamment rappelé que les objectifs de politique industrielle ne sauraient primer sur la protection effective de la concurrence. L’arrêt du 29 janvier 2026 (C-286/24) a ainsi jugé que « le droit de la concurrence de l’Union repose sur le principe d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre et qu’il ne saurait être dérogé à ce principe que dans les limites strictement prévues par les traités ». L’article 101, paragraphe 3, du TFUE prévoit certes que l’interdiction des ententes peut être déclarée inapplicable à des accords qui « contribuent à améliorer la production ou la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique », mais cette exception est soumise à des conditions cumulatives strictes, dont l’exigence que les restrictions imposées soient indispensables pour atteindre ces objectifs et qu’elles ne donnent pas aux entreprises la possibilité d’éliminer la concurrence pour une partie substantielle des produits en cause.
Les nouvelles lignes directrices, si elles étaient adoptées en l’état, pourraient conduire à un renversement de la charge de la preuve préjudiciable à la protection effective de la concurrence. En effet, alors que le règlement n° 139/2004 impose à la Commission de démontrer l’existence d’une entrave significative à la concurrence, l’introduction de considérations de compétitivité et de résilience dans le test SIEC pourrait inciter la Commission à présumer la compatibilité d’une concentration avec le marché intérieur dès lors que l’opération serait présentée comme favorable à la compétitivité industrielle de l’Union, transférant ainsi aux tiers opposants la charge de démontrer l’absence de tels bénéfices.
Conclusion
Les nouvelles lignes directrices sur le contrôle des concentrations publiées par la Commission européenne le 30 avril 2026 constituent un moment charnière pour le droit européen de la concurrence. La tentation de faire du contrôle des concentrations un instrument au service de la politique industrielle est compréhensible au regard des défis géoéconomiques auxquels l’Union est confrontée, mais elle ne saurait être satisfaite au prix d’un affaiblissement du standard concurrentiel qui fonde l’ordre public économique depuis le traité de Rome. Les mises en garde exprimées par Olivier Guersent dans son éditorial de juin 2026, comme par Stöhr et Budzinski dans leur analyse pour ProMarket, doivent être entendues : la compétitivité obtenue par la concurrence stimule l’innovation et le bien-être ; la compétitivité poursuivie au détriment de la concurrence engendre la dépendance et la stagnation. La chambre commerciale de la Cour de cassation, par sa jurisprudence constante, rappelle que l’appréciation des pratiques anticoncurrentielles repose sur une analyse économique rigoureuse des effets sur le marché, à l’exclusion de toute considération extra-juridique. Il appartient désormais aux juridictions de l’Union, et singulièrement à la Cour de justice, de veiller à ce que la consultation en cours aboutisse à des lignes directrices qui préservent l’intégrité du test SIEC et ne sacrifient pas la protection effective de la concurrence sur l’autel d’une compétitivité dont le contenu normatif demeure, à ce jour, indéterminé.
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