Le permis de louer et l’obligation de délivrance d’un logement décent : la convergence des polices administrative et civile du logement
Instauré par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, le permis de louer constitue l’un des instruments de la police administrative de l’habitat. Codifié aux articles L. 635-1 à L. 635-11 du Code de la construction et de l’habitation [[Code de la construction et de l’habitation, articles L. 635-1 à L. 635-11, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000049397565 ]], ce dispositif permet aux établissements publics de coopération intercommunale et, à défaut, aux communes, de soumettre la mise en location de logements à autorisation préalable dans les zones présentant une proportion importante d’habitat dégradé. Parallèlement, le droit civil impose au bailleur une obligation de délivrance d’un logement décent, consacrée par l’article 1719 du Code civil [[Code civil, article 1719, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000020459127 ]] et l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 [[Loi n 89-462 du 6 juillet 1989, article 6, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043977105 ]]. Or, la présente étude entend démontrer que ces deux polices, administrative et civile, ne se juxtaposent pas simplement : elles convergent désormais vers une protection renforcée du locataire, dont la Cour de cassation a tiré, par deux arrêts du 4 juin 2026 publiés au Bulletin, des conséquences juridiques qui bouleversent l’équilibre du rapport locatif.
Le projet de loi de relance du logement, dont la présentation en Conseil des ministres est annoncée pour le 24 juin 2026 [[Challenges, 8 juin 2026, « Comment le gouvernement compte exempter certains propriétaires bailleurs du permis de louer », https://www.challenges.fr/immobilier/immobilier-comment-le-gouvernement-compte-exempter-certains-proprietaires-bailleurs-du-tres-contraignant-permis-de-louer_643973 ]], envisage d’exempter les professionnels de l’immobilier de cette contrainte administrative [[FNAIM, communiqué du 8 juin 2026, https://www.fnaim.fr/communiquepresse/1959/10-permis-de-louer-une-victoire-pour-la-profession-la-fnaim-obtient-que-les-professionnels-de-l-immobilier-puissent-en-etre-exoneres.htm ]]. Cette actualité législative, conjuguée à l’intensification de la jurisprudence de la troisième chambre civile, invite à dresser un panorama complet du double encadrement juridique auquel le bailleur est aujourd’hui soumis.
I. La police administrative de la mise en location : le permis de louer
A. Le dispositif issu de la loi ALUR et ses évolutions
Le permis de louer repose sur un mécanisme de zonage décentralisé. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou, à défaut, le conseil municipal peut délimiter des zones soumises à autorisation préalable de mise en location sur les territoires présentant une proportion importante d’habitat dégradé. Ces zones sont délimitées au regard de l’objectif de lutte contre l’habitat indigne et en cohérence avec le programme local de l’habitat en vigueur. Selon l’article L. 635-3 du Code de la construction et de l’habitation, la mise en location d’un logement situé dans ces zones est subordonnée à la délivrance d’une autorisation par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou, à défaut, par le maire de la commune.
L’autorité compétente peut refuser ou soumettre à conditions l’autorisation préalable de mise en location lorsque le logement ne respecte pas les caractéristiques de décence prévues à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 ou est susceptible de porter atteinte à la sécurité des occupants et à la salubrité publique. La décision de rejet est motivée et précise la nature des travaux ou aménagements prescrits pour satisfaire aux exigences de décence. Par ailleurs, le président de l’établissement public ou le maire peut faire procéder à toutes visites qui lui paraissent utiles pour examiner le logement, dans le délai d’un mois prévu à l’article L. 635-4. L’autorisation du juge des libertés et de la détention est nécessaire lorsque l’occupant s’oppose à la visite. Le silence gardé pendant un mois à compter du dépôt de la demande vaut autorisation tacite.
La loi du 9 avril 2024 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne, dite loi DDADUE, a renforcé le régime en portant le montant de l’amende administrative encourue en cas de mise en location sans autorisation préalable à 5 000 euros, et à 15 000 euros en cas de récidive dans un délai de trois ans ou de mise en location en dépit d’une décision de rejet. Le produit de ces amendes est intégralement versé à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale concerné. L’amende est proportionnée à la gravité des manquements constatés et ne peut être prononcée plus d’un an à compter de la constatation des manquements [[Code de la construction et de l’habitation, article L. 635-7, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000049397948 ]].
En outre, la délivrance d’une autorisation préalable de mise en location est sans incidence sur la qualification du logement au regard des caractéristiques de décence, ainsi que le rappelle l’article L. 635-8 du même code. L’autorisation tacite ne saurait constituer une présomption de décence du logement. De même, en vertu de l’article L. 635-9, cette autorisation est inopposable aux autorités publiques chargées d’assurer la police de la salubrité ou de la sécurité publiques, et elle ne peut être délivrée lorsque l’immeuble fait l’objet d’un arrêté d’insalubrité, de péril ou relatif aux équipements communs.
La mise en location sans autorisation préalable est par ailleurs sans effet sur le bail dont bénéficie le locataire. Cette disposition, codifiée à l’article L. 635-8, alinéa 1er, du Code de la construction et de l’habitation, garantit au locataire la stabilité de son titre d’occupation, indépendamment de la régularité administrative de la mise en location. Le législateur a ainsi posé une cloison étanche entre la sanction administrative du bailleur contrevenant et la protection du droit au logement du locataire.
B. La distinction du permis de louer et du régime du changement d’usage
Le permis de louer doit être distingué du régime du changement d’usage des locaux à usage d’habitation, régi par l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation [[Code de la construction et de l’habitation, article L. 631-7, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000053546358 ]]. Ce dernier dispose que, dans les communes dont la liste est fixée par décret, le changement d’usage des locaux à usage d’habitation peut être soumis à autorisation préalable. Constitue notamment un changement d’usage le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile.
La troisième chambre civile de la Cour de cassation a eu l’occasion de préciser la portée de ces dispositions dans un arrêt du 9 novembre 2022, publié au Bulletin, par lequel elle a jugé que « le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage au sens de cet article » [[Cass. 3e civ., 9 novembre 2022, n 21-20.464, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/636b6d1d67b11ddcd1c423c0 ]]. La Cour a également rappelé que l’amende civile prévue par l’article L. 651-2 constituant une sanction ayant le caractère d’une punition, ses éléments constitutifs sont, par application du principe de légalité des délits et des peines, d’interprétation stricte. En conséquence, celui qui se livre ou prête son concours à la mise en location par une activité d’entremise ou de négociation n’encourt pas cette amende.
Par un arrêt du 13 juin 2024, également publié au Bulletin, la troisième chambre civile a précisé les modalités d’appréciation de l’usage d’un local, en jugeant que les juges du fond doivent rechercher si le local était affecté à l’habitation au 1er janvier 1970, date de référence pour l’application de l’article L. 631-7 [[Cass. 3e civ., 13 juin 2024, n 23-11.053, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/666a8c03c0b8d30008019080 ]]. Cette jurisprudence, qui s’inscrit dans un contentieux abondant de la Ville de Paris contre les locations meublées touristiques illicites, illustre la rigueur avec laquelle la Cour de cassation contrôle l’application de la police du changement d’usage.
Dans un avis du 10 avril 2025, publié au Bulletin, la troisième chambre civile a en outre précisé que l’appréciation du caractère répété des locations de courte durée devait s’effectuer à l’aune du nombre de locations constatées sur l’année entière, et non sur une fraction de celle-ci [[Cass. 3e civ., avis, 10 avril 2025, n 25-70.002, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/67f7699a346c8e4db4347582 ]]. Cet avis, qui uniformise la méthode de contrôle, renforce la sécurité juridique du dispositif répressif tout en facilitant la constatation des infractions par les services municipaux.
II. L’obligation civile de délivrance, contrepartie indissociable du permis de louer
A. L’obligation continue de délivrance du bailleur : nature et intensité
Aux termes de l’article 1719 du Code civil, « le bailleur est obligé, par la nature du contrat, et sans qu’il soit besoin d’aucune stipulation particulière de délivrer au preneur, s’il s’agit de son habitation principale, un logement décent. Lorsque des locaux loués à usage d’habitation sont impropres à cet usage, le bailleur ne peut se prévaloir de la nullité du bail ou de sa résiliation pour demander l’expulsion de l’occupant. » L’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 précise que le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé, répondant à un niveau de performance énergétique minimal et doté des éléments le rendant conforme à l’usage d’habitation.
La jurisprudence de la troisième chambre civile a progressivement consolidé cette obligation en une obligation continue, qui ne se limite pas à la remise matérielle des lieux au moment de l’entrée dans les lieux, mais se poursuit pendant toute la durée du bail. Par un arrêt du 2 avril 2026, la Cour de cassation a ainsi rappelé que l’obligation de délivrance « oblige le bailleur à faire en sorte qu’elle se poursuive conformément aux termes du contrat » [[Cass. 3e civ., 2 avril 2026, n 24-22.181, https://www.courdecassation.fr/decision/69ce05adcdc6046d47d34f16 ]]. Cette qualification emporte une conséquence procédurale majeure : la prescription de l’action en exécution de l’obligation de délivrance, qui est triennale en application de l’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989, ne commence à courir qu’à compter du jour où le titulaire du droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer.
Par un arrêt du 16 mai 2024, la troisième chambre civile avait déjà affirmé que l’obligation de délivrance d’un logement décent pèse sur le bailleur « par la nature du contrat et sans qu’il soit besoin d’aucune stipulation particulière » [[Cass. 3e civ., 16 mai 2024, n 23-12.438, https://www.courdecassation.fr/decision/6645a24c98cdd0000806503e ]]. Cette formulation, reprise de l’article 1719 du Code civil, souligne le caractère d’ordre public de l’obligation, à laquelle le bailleur ne peut déroger par convention contraire. Le bailleur ne saurait ainsi s’exonérer de son obligation en invoquant l’absence de clause expresse dans le contrat de bail ou en se prévalant d’un état des lieux contradictoire qui aurait révélé les désordres.
L’intensité de cette obligation a été remarquablement renforcée par un arrêt du 27 juin 2024, par lequel la Cour de cassation a jugé que « seul un événement de force majeure est de nature à exonérer le bailleur de son obligation de délivrance d’un logement décent pendant la durée du contrat de bail » [[Cass. 3e civ., 27 juin 2024, n 23-15.226, https://www.courdecassation.fr/decision/667d33070e9e6ea7dff2c9a8 ]]. En l’espèce, la cour d’appel avait rejeté les demandes d’indemnisation du préjudice de jouissance et de remboursement des loyers formées par une locataire dont le logement avait été jugé indécent et insalubre par un expert judiciaire. La Cour de cassation a censuré cette décision, en relevant que la cour d’appel s’était fondée sur des motifs inopérants, tenant à l’attitude de la locataire et à l’absence de réclamation de sa part, sans caractériser un événement de force majeure. Cette solution, qui érige l’obligation de délivrance du bailleur en obligation de résultat renforcée, prive le bailleur de toute défense tirée du comportement du locataire ou de sa propre diligence à réaliser des travaux.
Enfin, par un arrêt du 28 novembre 2024, la troisième chambre civile a rappelé que le juge exerce un contrôle sur les critères légaux de la décence, en vérifiant que le logement répond aux caractéristiques définies par le décret n 2002-120 du 30 janvier 2002 [[Cass. 3e civ., 28 novembre 2024, n 23-18.135, https://www.courdecassation.fr/decision/67481e8f3f6707ecf31eab51 ]]. Le bailleur ne saurait donc se contenter d’affirmer que le logement est décent : il lui incombe de rapporter la preuve du respect de chacun des critères réglementaires, dont la liste a été renforcée par le décret du 11 mars 2024 qui a introduit le critère de performance énergétique minimale.
B. La convergence des polices : le double arrêt du 4 juin 2026
Le double arrêt rendu par la troisième chambre civile le 4 juin 2026, publié au Bulletin, constitue une étape décisive dans la convergence des polices administrative et civile du logement. Dans la première espèce, un bailleur avait délivré congé à son locataire pour motif légitime et sérieux, en invoquant la nécessité de réaliser des travaux destinés à remédier à l’indécence du logement, dont la pièce principale ne mesurait que 8,84 mètres carrés. La cour d’appel de Paris avait validé le congé et ordonné l’expulsion, en retenant que la délivrance d’un congé ne s’apparentait pas à une résiliation judiciaire du bail et que le caractère indécent du logement pouvait constituer un motif légitime et sérieux.
La Cour de cassation a censuré cette analyse, en posant une règle dont la portée est considérable. Au visa des articles 1719, 1, du Code civil, et 6, 15 et 20-1 de la loi du 6 juillet 1989, elle a énoncé : « Ne constitue pas un motif légitime et sérieux de congé la réalisation de travaux par le bailleur destinés à remédier à l’indécence du logement dont il avait connaissance lors de la conclusion du bail » [[Cass. 3e civ., 4 juin 2026, n 24-16.993, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6a21163bcdc6046d470a9a5e ]]. La Cour ajoute que, selon l’article 1719, « lorsque des locaux loués à usage d’habitation sont impropres à cet usage, le bailleur ne peut se prévaloir de la nullité du bail ou de sa résiliation pour demander l’expulsion de l’occupant ».
Cette solution, qui interdit au bailleur de tirer profit de sa propre turpitude, consacre l’idée que le bailleur qui a manqué à son obligation de délivrance d’un logement décent ne saurait se prévaloir de la nécessité d’y remédier pour évincer le locataire. La Cour de cassation invite ainsi le bailleur à exécuter les travaux de mise en conformité tout en maintenant le locataire dans les lieux, quitte à solliciter du juge, sur le fondement de l’article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989, une réduction du loyer ou une suspension du bail pendant la durée des travaux. La convergence des polices est ici manifeste : le permis de louer, qui impose au bailleur de justifier de la décence du logement avant toute mise en location, et l’obligation civile de délivrance, qui lui interdit de s’exonérer de cette obligation par un congé, se renforcent mutuellement pour assurer une protection continue du locataire.
Cette jurisprudence s’inscrit dans un mouvement plus large d’intensification du contrôle juridictionnel sur la qualité du logement. Par un arrêt du 16 octobre 2025, la troisième chambre civile avait déjà sanctionné, au visa des articles 1719 du Code civil et 6 de la loi du 6 juillet 1989, la cour d’appel qui n’avait pas caractérisé l’existence d’un logement décent [[Cass. 3e civ., 16 octobre 2025, n 24-16.682, https://www.courdecassation.fr/decision/68f086bb8af7f48b3631ea35 ]]. De même, par un arrêt du 15 février 2023, publié au Bulletin, la Cour avait rappelé que le changement d’usage des locaux effectué sans autorisation préalable expose le contrevenant à une amende civile dont le montant peut atteindre 50 000 euros par local irrégulièrement transformé [[Cass. 3e civ., 15 février 2023, n 22-10.187, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/63ec8bd69dfdee05deff0718 ]].
La Cour de cassation a par ailleurs précisé, par un arrêt du 11 janvier 2024, que l’intervention d’une autorisation administrative de changement d’usage ne prive pas le juge civil de son pouvoir d’appréciation quant à la régularité de l’usage du bien au regard de l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation [[Cass. 3e civ., 11 janvier 2024, n 22-15.532, https://www.courdecassation.fr/decision/659f9f3e3328fa00087a29b5 ]]. Cette solution confirme que les autorisations administratives ne créent pas de droits acquis opposables au juge civil, lequel conserve la faculté de contrôler la régularité de l’usage du bien dans le cadre d’un litige entre bailleur et locataire. La superposition des polices administrative et civile n’est donc pas une redondance : elle constitue un double filet de protection, chaque ordre de juridiction exerçant un contrôle autonome sur la décence et la licéité du logement.
Enfin, par un arrêt du 13 mars 2025, la troisième chambre civile a rappelé que l’amende civile prévue par l’article L. 651-2 du Code de la construction et de l’habitation est due pour toute la période au cours de laquelle le changement d’usage illicite a perduré, et non pour la seule période visée par le constat d’infraction [[Cass. 3e civ., 13 mars 2025, n 24-11.508, https://www.courdecassation.fr/decision/67d283d7f79d05e49e360a8c ]]. Cette solution, qui étend la période de référence pour le calcul de l’amende, renforce l’effet dissuasif du dispositif répressif et incite les bailleurs à régulariser leur situation sans délai.
Conclusion
La convergence des polices administrative et civile du logement ne relève plus de la prospective juridique : elle est désormais une réalité contentieuse, dont le double arrêt du 4 juin 2026 constitue la manifestation la plus éclatante. Le permis de louer, en imposant au bailleur de justifier de la décence du logement avant toute mise en location, anticipe et renforce l’obligation civile de délivrance, laquelle interdit au bailleur de se prévaloir de sa propre défaillance pour évincer le locataire. Le projet de loi de relance du logement, dont l’examen parlementaire est imminent, pourrait modifier cet équilibre en exemptant certaines catégories de bailleurs du permis de louer. Cette réforme, si elle devait aboutir, ne saurait cependant dispenser les bailleurs de leur obligation civile de délivrance, dont la Cour de cassation a rappelé, avec une constance remarquable, qu’elle ne souffre d’aucune exonération en dehors de la force majeure.
L’articulation entre la norme administrative et la norme civile, entre le contrôle a priori de la décence par l’autorité publique et la sanction a posteriori par le juge judiciaire, dessine un paysage juridique dans lequel le bailleur ne peut plus ignorer la qualité du logement qu’il donne à bail. La méconnaissance de ces obligations l’expose à une double sanction : administrative, par l’amende prévue à l’article L. 635-7 du Code de la construction et de l’habitation, et civile, par l’impossibilité de résilier le bail ou de délivrer congé pour des motifs liés à l’indécence du logement. Ce double verrou, que la Cour de cassation a scellé le 4 juin 2026, fait du logement décent non plus une simple obligation contractuelle, mais un véritable droit opposable du locataire, protégé par la convergence des deux ordres de police.
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