La limitation de la durée des arrêts de travail par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026 : l’objectif de maîtrise des dépenses sociales à l’épreuve du droit constitutionnel à la protection de la santé
La loi n° 2025-1273 du 30 décembre 2025 de financement de la Sécurité sociale pour 2026 a introduit, parmi les mesures de régulation des dépenses d’assurance maladie, une disposition limitant la durée du premier arrêt de travail prescrit par le médecin traitant à un mois, et à deux mois en cas de prolongation, sauf justification par le praticien de la nécessité d’un arrêt plus long. Cette mesure, présentée comme un levier de maîtrise de la progression des indemnités journalières, soulève une interrogation fondamentale quant à sa compatibilité avec le principe constitutionnel de protection de la santé, tel qu’il est garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, ainsi qu’avec l’obligation de sécurité qui pèse sur l’employeur en vertu de l’article L. 4121-1 du Code du travail. La limitation temporelle du certificat médical d’arrêt de travail n’est pas neutre dans l’économie du contrat de travail : elle interfère avec la suspension du contrat pour maladie, avec les garanties conventionnelles de maintien de salaire, avec le mécanisme de la visite de reprise et, en dernier ressort, avec la protection du salarié contre le licenciement pour inaptitude.
I. La limitation de la durée des arrêts de travail : une rupture dans l’économie de la protection sociale du salarié malade
A. Le dispositif de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026 et sa justification budgétaire
La loi du 30 décembre 2025 de financement de la Sécurité sociale pour 2026 consacre un infléchissement notable du régime de l’assurance maladie en limitant la durée du premier arrêt de travail prescrit à un mois et en plafonnant à deux mois la prolongation éventuelle de cet arrêt, sauf motivation expresse du médecin justifiant d’une durée supérieure. [[ Loi n° 2025-1273 du 30 décembre 2025 de financement de la Sécurité sociale pour 2026, article relatif à la limitation des arrêts de travail. ]] Cette disposition s’inscrit dans un contexte de progression soutenue des dépenses d’indemnités journalières, qui ont augmenté de près de 7 % par an entre 2020 et 2025 selon les rapports de la Commission des comptes de la Sécurité sociale. Le législateur a entendu, par cette mesure, endiguer un phénomène que le Gouvernement a qualifié de « dérive des arrêts de travail », en instaurant un mécanisme de contrôle médical renforcé dès l’amont de la prescription.
Or, ce faisant, le législateur introduit une contrainte temporelle qui n’existait pas auparavant dans le dispositif de l’assurance maladie. L’article L. 321-1 du Code de la Sécurité sociale, dans sa rédaction antérieure, conférait à l’assuré le droit au versement d’indemnités journalières pour toute incapacité physique constatée par le médecin, sans limitation de durée au stade de la prescription initiale. [[ Article L. 321-1 du Code de la Sécurité sociale. ]] La limitation à un mois instaurée par la loi de financement pour 2026 transfère au praticien une charge de justification supplémentaire qui, en pratique, pourrait réduire l’accès des assurés à une indemnisation correspondant à la réalité de leur état de santé. Par ailleurs, cette mesure n’est pas assortie d’un mécanisme de recours effectif permettant au salarié de contester la durée limitée de son arrêt de travail, ce qui soulève une difficulté au regard du droit au recours effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La directive européenne 2003/88/CE du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, si elle ne régit pas directement les conditions d’indemnisation des arrêts maladie, impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour assurer la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs dans tous les aspects liés au travail, ce qui inclut la protection du salarié pendant les périodes d’incapacité temporaire. [[ Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32003L0088. ]] La compatibilité de la limitation à un mois avec ce cadre européen mériterait également d’être interrogée.
B. L’encadrement antérieur des arrêts de travail et la garantie légale de suspension du contrat de travail
Avant l’intervention de la loi de financement pour 2026, le régime de la suspension du contrat de travail pour maladie reposait sur un équilibre entre la protection du salarié et le contrôle de l’employeur. L’article L. 1226-1 du Code du travail dispose que le contrat de travail est suspendu pendant la durée de l’absence du salarié pour cause de maladie ou d’accident, sans prévoir de limitation temporelle liée à la prescription médicale elle-même. [[ Article L. 1226-1 du Code du travail. ]] La suspension du contrat de travail emporte une garantie d’emploi pendant la période d’absence, l’employeur ne pouvant rompre le contrat que s’il justifie de la désorganisation de l’entreprise ou de la nécessité de remplacer définitivement le salarié absent.
Cet équilibre a été largement consolidé par la jurisprudence de la chambre sociale de la Cour de cassation, qui a jugé de manière constante que la maladie ne constitue pas, en elle-même, une cause de rupture du contrat de travail. Elle a également rappelé que l’employeur ne peut se prévaloir de l’état de santé du salarié pour justifier un licenciement, sauf à démontrer l’impossibilité de maintenir le contrat pour un motif étranger à la maladie elle-même. Dès lors, la limitation de la durée des arrêts de travail par la loi de financement pour 2026 est susceptible de créer une tension avec cette garantie légale : un salarié dont le médecin limiterait l’arrêt à un mois par crainte de se voir opposer un contrôle, alors que son état de santé nécessiterait une durée supérieure, se trouverait exposé au risque d’une reprise prématurée du travail et, le cas échéant, d’une dégradation de son état de santé. Cette situation placerait l’employeur dans une position délicate au regard de son obligation de sécurité.
II. La tension constitutionnelle entre maîtrise budgétaire et droit à la protection de la santé
A. Le droit à la protection de la santé comme principe constitutionnel opposable au législateur
Le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 proclame que la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ». Ce principe, qui a valeur constitutionnelle, impose au législateur de ne pas porter une atteinte disproportionnée au droit de chacun de bénéficier de soins adaptés à son état de santé, y compris lorsque cet état nécessite une interruption temporaire de l’activité professionnelle. [[ Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, alinéa 11, https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/droit-national-en-vigueur/constitution/preambule-de-la-constitution-du-27-octobre-1946. ]]
La chambre sociale de la Cour de cassation a été amenée à se prononcer sur la conciliation entre une mesure de santé publique restreignant les droits des salariés et les principes constitutionnels. Dans un arrêt du 5 juillet 2023, elle a jugé que les dispositions de la loi du 5 août 2021 instaurant une obligation vaccinale et suspendant le contrat de travail des salariés ne la respectant pas « ne portent pas atteinte au principe constitutionnel de protection de la santé » dès lors qu’elles sont « justifiées par une exigence de santé publique » et « ne sont pas manifestement inappropriées à l’objectif qu’elles poursuivent ». [[ Cass. soc., 5 juil. 2023, n° 22-24.712, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/64a50ab2b8594705dbfcc858. ]] La Cour a également retenu que ces dispositions « n’opèrent pas une conciliation manifestement déséquilibrée » avec les principes constitutionnels invoqués.
Par ailleurs, dans un arrêt du 24 janvier 2024, la même chambre a réitéré cette analyse en énonçant que les mesures de suspension du contrat de travail, lorsqu’elles sont justifiées par « une exigence de santé publique », ne méconnaissent pas le droit constitutionnel à la protection de la santé, à la condition qu’elles ne soient « pas manifestement inappropriées à l’objectif qu’elles poursuivent » et qu’elles assurent « une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée » avec les principes de valeur constitutionnelle. [[ Cass. soc., 24 janv. 2024, n° 23-17.886, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/65b0b6088d0ccf000877e23a. ]] La Cour a précisé que la suspension du contrat n’emporte pas rupture, le salarié conservant « le bénéfice des garanties de protection complémentaires auxquelles il a souscrit » pendant toute la durée de celle-ci.
En conséquence, si la jurisprudence constitutionnelle de la chambre sociale admet que des mesures restrictives puissent être justifiées par un impératif de protection de la santé, encore faut-il que ces mesures soient proportionnées à l’objectif poursuivi et qu’elles opèrent une conciliation équilibrée avec les droits fondamentaux des salariés. Or, la limitation de la durée des arrêts de travail à un mois, sans garantie procédurale de recours pour le salarié, soulève une question de proportionnalité : l’objectif de maîtrise des dépenses sociales, qui relève davantage de la politique budgétaire que de la protection de la santé publique, justifie-t-il une restriction du droit des assurés à bénéficier d’une indemnisation correspondant à la réalité de leur état de santé ? À cet égard, la distinction entre un impératif de santé publique — qui a fondé la validation des mesures vaccinales — et un objectif de régulation budgétaire est essentielle : le premier poursuit directement la protection de la santé, tandis que le second ne la concerne qu’indirectement, par le biais de l’équilibre des comptes sociaux.
Le Conseil constitutionnel a, de surcroît, déjà eu l’occasion de rappeler que le législateur ne saurait, sous couvert de la maîtrise des dépenses sociales, priver de garanties légales des exigences de valeur constitutionnelle. Dans sa décision du 18 décembre 2014, il a jugé que les dispositions restreignant les conditions d’indemnisation des arrêts de travail devaient respecter le principe de proportionnalité et ne pas porter une atteinte excessive aux droits des assurés sociaux. [[ Cons. const., 18 déc. 2014, n° 2014-706 DC. ]] Par une décision du 29 novembre 2019, il a réaffirmé que les limitations apportées aux conditions d’indemnisation des arrêts de travail doivent être en adéquation avec les exigences du onzième alinéa du Préambule de 1946, lequel garantit à tous la protection de la santé. [[ Cons. const., 29 nov. 2019, n° 2019-816 QPC. ]]
Dans la décision du 13 août 2021 relative à la loi instaurant l’obligation vaccinale, le Conseil constitutionnel a validé le dispositif en relevant expressément qu’il poursuivait « l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé ». [[ Cons. const., 13 août 2021, n° 2021-824 DC. ]] Or, la mesure de limitation des arrêts de travail procède d’un fondement juridique distinct : elle ne vise pas directement la protection de la santé de la population mais la soutenabilité financière de la branche maladie du régime général. Cette différence de nature dans l’objectif poursuivi est de nature à modifier l’intensité du contrôle de proportionnalité qu’exercerait le Conseil constitutionnel s’il était saisi de la question. La Cour européenne des droits de l’homme a, quant à elle, reconnu que le droit à la protection de la santé constitue un élément du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention, ce qui impose aux États de ne pas prendre de mesures qui en compromettraient l’effectivité sans justification adéquate. [[ CEDH, 2 juin 2009, Codarcea c. Roumanie, n° 31675/04. ]]
B. L’obligation de sécurité de l’employeur à l’épreuve de la limitation temporelle des arrêts de travail
Aux termes de l’article L. 4121-1 du Code du travail, « l’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs ». Cette obligation, de nature légale, impose à l’employeur de mettre en oeuvre des actions de prévention des risques professionnels, d’information et de formation, ainsi qu’une organisation et des moyens adaptés, et de veiller à l’adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l’amélioration des situations existantes. [[ Article L. 4121-1 du Code du travail, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000035640828. ]]
La chambre sociale de la Cour de cassation a, de manière constante, déduit de ce texte une obligation de sécurité de résultat dont l’employeur ne peut s’exonérer qu’en démontrant qu’il a pris toutes les mesures nécessaires pour prévenir le dommage. [[ Cass. soc., 25 nov. 2015, n° 14-24.444, Publié au Bulletin. ]] L’obligation de sécurité s’étend à la surveillance de l’état de santé des salariés, à l’organisation des visites médicales de reprise et à la prise en compte des préconisations du médecin du travail. En pratique, la limitation de la durée des arrêts de travail risque de placer l’employeur dans une situation de tension entre deux impératifs contradictoires : d’une part, l’obligation de reprendre le versement du salaire lorsque le salarié se présente à son poste à l’issue d’un arrêt de travail limité à un mois, et d’autre part, l’obligation de ne pas exposer ce salarié à un risque pour sa santé si la reprise est prématurée.
Une jurisprudence abondante des cours d’appel illustre les conséquences du manquement de l’employeur à son obligation de sécurité lorsqu’un salarié reprend le travail sans que son état de santé soit consolidé. La cour d’appel de Grenoble a ainsi jugé, le 18 mars 2025, que « le licenciement pour inaptitude est dépourvu de cause réelle et sérieuse lorsqu’il est démontré que l’inaptitude est consécutive à un manquement préalable de l’employeur qui l’a provoquée, y compris en cas de manquement à l’obligation de sécurité ». [[ CA Grenoble, 18 mars 2025, n° 22/02851. ]] De même, la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion a retenu, le 18 décembre 2025, que l’employeur ne peut se prévaloir de l’absence de document unique d’évaluation des risques pour s’exonérer de sa responsabilité dès lors que la dégradation de l’état de santé du salarié résulte d’un manquement caractérisé à l’obligation de sécurité. [[ CA Saint-Denis de la Réunion, 18 déc. 2025, n° 24/00815. ]]
En outre, la cour d’appel de Caen a eu l’occasion de préciser, dans un arrêt du 18 septembre 2025, que l’absence d’un suivi effectif de la charge de travail du salarié, alors même que son périmètre d’intervention avait été augmenté, constitue un manquement à l’obligation de sécurité ayant « conduit à une dégradation de l’état de santé du salarié ». [[ CA Caen, 18 sept. 2025, n° 24/01256. ]] Ces décisions illustrent l’intensité du contrôle juridictionnel exercé sur l’employeur en matière de sécurité au travail, contrôle qui ne saurait être amoindri par les contraintes temporelles nouvelles imposées par la loi de financement pour 2026.
[[ CA Pau, 23 avr. 2026, n° 24/00590, rappelant l’obligation pour l’employeur de mettre en place des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail. ]]
[[ CA Versailles, 21 mai 2026, n° 24/01107, sur la nullité du licenciement fondé sur l’état de santé du salarié en méconnaissance de l’article L. 1132-1 du Code du travail. ]]
Par ailleurs, la limitation de la durée des arrêts de travail pourrait avoir un effet indirect sur l’obligation de reclassement qui incombe à l’employeur en cas d’inaptitude. Le salarié dont l’arrêt de travail serait écourté de manière inadéquate pourrait se trouver déclaré inapte plus rapidement, sans que l’employeur ait pu mettre en oeuvre les mesures de prévention nécessaires à la préservation de son état de santé. La responsabilité de l’employeur pourrait alors être recherchée sur le fondement de l’obligation de sécurité, le manquement résultant non d’une abstention fautive mais d’une impossibilité de fait de prévenir la dégradation de l’état de santé du salarié.
À cet égard, la jurisprudence de la chambre sociale a posé un principe fondamental : l’employeur ne peut s’exonérer de sa responsabilité en matière de sécurité qu’en justifiant avoir pris toutes les mesures de prévention prévues par les articles L. 4121-1 et L. 4121-2 du Code du travail. [[ Article L. 4121-2 du Code du travail, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000035640826. ]] Or, la réduction du temps de suspension du contrat de travail risque de priver l’employeur de la durée nécessaire pour organiser ces mesures, en particulier dans les hypothèses où l’arrêt de travail est justifié par une pathologie nécessitant un temps de consolidation supérieur à un mois. Cette situation place l’employeur dans une position juridiquement intenable : il lui est demandé de garantir la sécurité du salarié, mais il se voit privé du temps nécessaire pour le faire.
[[ Cass. soc., 8 févr. 2023, n° 21-14.643, sur l’obligation de prévention en matière de harcèlement moral. ]]
[[ Cass. soc., 11 mai 2022, n° 21-14.490, Publié au Bulletin, confirmant la conformité du barème Macron aux engagements internationaux. ]]
[[ Cass. soc., 25 mars 2026, n° 24-14.344, sur la discrimination en raison de l’état de santé. ]]
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Conclusion
La limitation de la durée des arrêts de travail par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026 constitue une réforme dont la portée dépasse le seul cadre de la régulation des comptes sociaux. En introduisant une contrainte temporelle sur la prescription médicale, le législateur a fait le choix de privilégier l’objectif budgétaire de maîtrise des dépenses d’assurance maladie au détriment, potentiellement, du droit constitutionnel à la protection de la santé tel que garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. La chambre sociale de la Cour de cassation, si elle a validé sous l’angle constitutionnel des mesures de suspension du contrat de travail justifiées par un impératif de santé publique, n’a pas encore eu à se prononcer sur une restriction de la durée des arrêts de travail motivée par un objectif purement budgétaire.
En conséquence, une question prioritaire de constitutionnalité pourrait utilement être soulevée à l’occasion d’un litige individuel, afin que le Conseil constitutionnel examine la proportionnalité de cette mesure au regard du droit à la protection de la santé. Dans l’attente, les employeurs demeurent tenus à une obligation de sécurité renforcée, qui leur impose de ne pas se prévaloir de la limitation légale des arrêts de travail pour soustraire le salarié à la protection que lui doit l’entreprise. Les praticiens du droit du travail auront à intégrer ce nouveau paramètre dans l’évaluation des risques contentieux : un licenciement pour inaptitude faisant suite à une reprise prématurée du travail pourra être analysé sous l’angle du manquement de l’employeur à son obligation de sécurité, quand bien même cette reprise prématurée trouverait sa source dans la limitation légale de la durée des arrêts de travail. La contradiction entre la norme budgétaire et la norme constitutionnelle reste entière, et le juge aura à en connaître.
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