La refondation de la procédure antitrust européenne : la réforme du règlement n° 1/2003 à la lumière des exigences du procès équitable
I. Le cadre procédural issu du règlement n° 1/2003 : une architecture en quête de modernisation
A. Les fondements de la décentralisation de l’application des articles 101 et 102 du TFUE
Le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002, entré en vigueur le 1er mai 2004, constitue la pierre angulaire de la mise en oeuvre des règles européennes de concurrence. Aux termes de l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, « sont incompatibles avec le marché intérieur et interdits tous accords entre entreprises, toutes décisions d’associations d’entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché intérieur » [[Texte consolidé du TFUE, article 101, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12008E101.]]. L’article 102 prohibe quant à lui l’exploitation abusive d’une position dominante sur le marché intérieur [[Texte consolidé du TFUE, article 102, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12008E102.]].
La rupture fondamentale introduite par le règlement n° 1/2003 réside dans le passage d’un système d’autorisation préalable à un régime d’exception légale directement applicable. Les entreprises sont désormais tenues d’apprécier elles-mêmes la licéité de leurs pratiques au regard de l’article 101, paragraphe 3, du TFUE, sans solliciter une décision individuelle d’exemption de la Commission européenne. Corrélativement, les autorités de concurrence des États membres et les juridictions nationales ont reçu compétence pour appliquer les articles 101 et 102 du TFUE, ce que la doctrine a qualifié de décentralisation de la mise en oeuvre du droit européen de la concurrence.
En droit français, cette architecture décentralisée s’articule avec les dispositions du titre IV du livre IV du Code de commerce. L’article L. 420-1 prohibe les ententes anticoncurrentielles, tandis que l’article L. 420-2 sanctionne l’exploitation abusive d’une position dominante ou d’un état de dépendance économique [[Code de commerce, articles L. 420-1 et L. 420-2, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000005634379/LEGISCTA000006133224/.]]. L’Autorité de la concurrence, autorité administrative indépendante instituée par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, est chargée de veiller au respect de ces dispositions et dispose, à cette fin, de pouvoirs d’enquête étendus définis aux articles L. 450-1 et suivants du même code.
Le règlement n° 1/2003 a également institué le Réseau européen de concurrence (REC), mécanisme de coopération entre la Commission et les autorités nationales, régi par les articles 11 à 16 du règlement. Ce réseau permet une répartition des affaires et un échange d’informations entre les différentes autorités, tout en préservant la compétence autonome de chacune d’entre elles. Par ailleurs, l’article 3 du règlement impose aux juridictions et autorités nationales, lorsqu’elles appliquent le droit national à des pratiques susceptibles d’affecter le commerce entre États membres, d’appliquer également les articles 101 et 102 du TFUE, consacrant ainsi le principe de convergence entre droit interne et droit de l’Union.
Dans ce cadre, l’ordonnance n° 2021-649 du 26 mai 2021, transposant la directive (UE) 2019/1 du 11 décembre 2018 dite « ECN+ », est venue renforcer l’efficacité de l’action des autorités nationales de concurrence en leur conférant des garanties d’indépendance, des moyens financiers et humains suffisants, ainsi que des pouvoirs d’enquête et de sanction harmonisés. Cette transposition a notamment modifié les articles L. 450-1 et suivants du Code de commerce pour élargir les prérogatives des agents des services d’instruction de l’Autorité de la concurrence [[Ordonnance n° 2021-649 du 26 mai 2021, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000043539483.]]. L’article L. 450-1 du Code de commerce habilite désormais ces agents à « procéder à toute enquête nécessaire à l’application des dispositions des titres II et III du présent livre » et prévoit expressément la possibilité, pour les agents de l’autorité de concurrence d’un autre État membre, d’« assister activement les agents mentionnés à l’alinéa précédent dans leurs investigations » [[Code de commerce, article L. 450-1, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043539901.]].
B. Les limites révélées par vingt années de pratique décisionnelle
Or, après plus de vingt années d’application, le règlement n° 1/2003 accuse des faiblesses que la pratique décisionnelle de la Commission et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ont progressivement mises en lumière. La Commission européenne a elle-même reconnu la nécessité d’une réforme en lançant, le 10 juillet 2025, une consultation publique de douze semaines sur la révision des règles de procédure antitrust [[Commission européenne, consultation publique sur la révision des règles de procédure antitrust, https://competition-policy.ec.europa.eu/public-consultations/eu-antitrust-revision-procedural-rules-revision_en.]].
La première difficulté tient à la lenteur des procédures. La durée moyenne des enquêtes de la Commission, de l’ouverture à la décision finale, s’est considérablement allongée au cours des deux dernières décennies, en partie en raison de la complexité croissante des affaires, singulièrement dans les secteurs numérique et pharmaceutique, et de l’augmentation corrélative du volume des pièces communiquées. Cette lenteur affecte non seulement l’efficacité de la répression des pratiques anticoncurrentielles, mais également la sécurité juridique des entreprises, qui demeurent exposées, pendant plusieurs années, à l’incertitude quant à la licéité de leurs comportements.
La deuxième difficulté concerne les droits de la défense dans la phase d’enquête. Si le règlement n° 1/2003 consacre le droit des entreprises d’être entendues, de consulter le dossier et de bénéficier du secret professionnel et du secret des affaires, la mise en oeuvre concrète de ces garanties a suscité un contentieux abondant, tant devant la Cour de justice de l’Union européenne que devant le juge national. La chambre commerciale de la Cour de cassation a, à plusieurs reprises, eu l’occasion de rappeler l’importance du respect du contradictoire dans les procédures suivies devant l’Autorité de la concurrence. Dans un arrêt du 1er juin 2022, elle a ainsi jugé que l’Autorité, « qui peut être saisie de toute pratique susceptible de constituer une infraction aux règles de concurrence, quel que soit le secteur d’activité concerné, a le devoir, aux fins d’apprécier leur éventuel caractère anticoncurrentiel, de replacer les pratiques incriminées dans leur contexte juridique – qui diffère suivant le marché sur lequel les pratiques se déroulent – et factuel », sans pour autant pouvoir se livrer à des appréciations scientifiques relevant d’une autorité sanitaire [[Com. 1er juin 2022, n° 19-20.999, https://www.courdecassation.fr/decision/629702177c2a1fa9d4442265.]].
Des lors, la troisième difficulté réside dans l’articulation entre les différentes autorités de concurrence au sein du Réseau européen de concurrence. Le mécanisme de répartition des affaires prévu par la communication de la Commission du 27 avril 2004, fondé sur le principe de l’autorité la mieux placée, a montré ses limites face aux situations de compétences concurrentes, notamment lorsqu’une même pratique produit des effets sur plusieurs territoires nationaux. En outre, l’absence d’harmonisation complète des règles de procédure entre les États membres, que la directive ECN+ n’a que partiellement corrigée, demeure une source d’insécurité juridique pour les entreprises faisant l’objet d’enquêtes parallèles dans plusieurs juridictions.
Enfin, la question de l’effectivité des recours juridictionnels contre les décisions de la Commission et des autorités nationales de concurrence s’est imposée comme un enjeu central de la réforme. Le contrôle exercé par le juge de l’Union sur les décisions de la Commission en matière de concurrence, qualifié de contrôle de pleine juridiction s’agissant des sanctions, a été progressivement renforcé sous l’influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui garantit le droit à un procès équitable. Le Conseil constitutionnel français a, pour sa part, été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la seconde phrase de l’article L. 464-2, I, alinéa 1er, du Code de commerce, qu’il a déclarée conforme à la Constitution par une décision du 10 février 2023 [[Cons. const., 10 fév. 2023, n° 2022-1035 QPC, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2023/20221035QPC.htm.]].
II. La consolidation prétorienne des garanties procédurales : une réforme par la jurisprudence
A. Le renforcement du contrôle juridictionnel des décisions de l’Autorité de la concurrence
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, au cours des dernières années, significativement consolidé les garanties procédurales dont bénéficient les entreprises dans le cadre des procédures suivies devant l’Autorité de la concurrence, anticipant par la voie prétorienne certaines des orientations esquissées par la consultation sur la réforme du règlement n° 1/2003.
L’arrêt rendu par la chambre commerciale le 31 janvier 2024 dans l’affaire Sony constitue, à cet égard, une décision de principe. La Cour de cassation y a jugé, au visa de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qu’une décision refusant une proposition d’engagements et mettant fin à toute discussion à ce titre avec une entreprise à qui avait été adressée une évaluation préliminaire peut faire l’objet d’un recours en légalité devant la cour d’appel de Paris. Selon les termes de l’arrêt, « ce recours a seulement pour objet de faire contrôler, par la cour d’appel de Paris, dans les limites résultant de l’existence du pouvoir discrétionnaire de l’Autorité, que l’entreprise ou organisme concerné a bien été en mesure de présenter, dans les délais et conditions prévus par les dispositions légales et réglementaires applicables, une proposition d’engagements de nature à mettre un terme aux préoccupations de concurrence préalablement identifiées par l’Autorité et, à défaut, d’annuler la décision et de renvoyer l’examen de l’affaire devant les services de l’Autorité pour remédier au vice ainsi retenu » [[Com. 31 janv. 2024, n° 22-16.616, https://www.courdecassation.fr/decision/65b9f07e8452800008b2b33d.]].
Cette décision est remarquable en ce qu’elle consacre l’existence d’un recours juridictionnel immédiat contre une décision que le texte même de l’article L. 464-2 du Code de commerce ne rangeait pas parmi celles expressément susceptibles de recours. La Cour de cassation s’est fondée, pour ce faire, sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative au droit d’accès à un tribunal, rappelant que « le droit d’accès à un tribunal, tel que protégé par l’article 6, paragraphe 1, de la Convention, ne trouve à s’appliquer, sous son volet civil, que s’il existe une contestation sur un droit que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne ».
Par ailleurs, le contrôle juridictionnel de la proportionnalité des mesures d’enquête s’est trouvé renforcé. La chambre commerciale a rappelé, dans un arrêt du 4 novembre 2020 rendu en matière de visites domiciliaires de l’Autorité des marchés financiers, que les dispositions organisant le droit de visite des enquêteurs et le recours devant le premier président de la cour d’appel « assurent la conciliation du principe de la liberté individuelle et du droit d’obtenir un contrôle juridictionnel effectif de la décision prescrivant la visite avec les nécessités de la lutte contre les manquements et les infractions », de sorte que l’ingérence dans le droit au respect de la vie privée et des correspondances n’est pas, en elle-même, disproportionnée au regard du but légitime poursuivi [[Com. 4 nov. 2020, n° 19-17.911, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca2c3bf58f461c14b50597.]]. Ce contrôle de proportionnalité, dont l’intensité a été progressivement accrue par la jurisprudence, constitue l’un des axes majeurs de la réflexion sur la réforme du règlement n° 1/2003.
En ce qui concerne l’étendue du contrôle opéré par la cour d’appel de Paris sur les décisions de l’Autorité de la concurrence, la jurisprudence rappelle que ce contrôle est limité à l’objet du recours. Dans un arrêt du 24 septembre 2024, la chambre commerciale a jugé que « les recours formés contre les décisions de l’Autorité sont limités à leur objet » et que « la cour d’appel de Paris, saisie d’un recours formé contre une décision de l’Autorité rejetant sa saisine sur le fondement de l’article L. 462-8, alinéa 2, du code de commerce, doit seulement vérifier si les faits invoqués, tels qu’ils ont été soumis à l’Autorité, étaient appuyés d’éléments suffisamment probants » [[Com. 25 sept. 2024, n° 23-13.067, https://www.courdecassation.fr/decision/66f3a7d95c2cfc5a084ac60b.]]. Cette limitation de l’office du juge, justifiée par le pouvoir discrétionnaire de l’Autorité dans la conduite de l’instruction, soulève la question de sa compatibilité avec l’exigence d’un recours de pleine juridiction au sens de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme.
En matière de présomptions légales, le même arrêt du 25 septembre 2024 a apporté une précision décisive. Aux termes de l’article L. 481-2 du Code de commerce, une pratique anticoncurrentielle est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne désignée dès lors que son existence et son imputation ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire. Cependant, la Cour de cassation a jugé qu’« aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants » [[Com. 25 sept. 2024, n° 23-13.067, précité.]]. Cette distinction entre décision de fond et décision de rejet pour insuffisance de preuve participe d’une protection renforcée des droits de la défense, en interdisant que la simple clôture d’une procédure ne soit interprétée comme une validation du comportement examiné.
B. L’émergence d’une exigence d’égalité des armes dans le contentieux concurrentiel
Le principe d’égalité des armes, composante essentielle du droit au procès équitable, a connu un développement substantiel dans le contentieux de la concurrence sous l’impulsion de la chambre commerciale de la Cour de cassation, qui s’est explicitement référée à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.
L’arrêt rendu le 8 novembre 2023 dans l’affaire Prologue constitue, à cet égard, une décision fondatrice. La Cour de cassation y a affirmé que « le principe de l’égalité des armes, tel qu’il résulte de l’exigence d’un procès équitable, au sens de ce texte, requiert que chaque partie se voie offrir une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (CEDH, arrêt du 24 février 1997, De Haes et Gijsels c. Belgique, n° 19983/92, § 53) et il doit en être ainsi, spécialement, du droit à l’exercice des voies de recours. En matière pénale, les exigences du procès équitable sont plus strictes qu’en matière civile » [[Com. 8 nov. 2023, n° 21-18.318, https://www.courdecassation.fr/decision/654b34e956298f8318387889.]]. La Cour a ensuite relevé que « les condamnations prononcées par la commission des sanctions de l’AMF relèvent de la matière pénale au sens de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales », ce dont elle a déduit que le délai de quatre jours imparti à la personne sanctionnée pour former son recours, comprenant un samedi et un dimanche, la privait « d’une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions ne la plaçant pas dans une situation de net désavantage par rapport au président de l’AMF ».
Cette solution, bien que rendue en matière de sanctions prononcées par l’Autorité des marchés financiers, présente une portée qui dépasse le seul contentieux boursier. La méthode d’analyse retenue par la Cour de cassation, qui combine la qualification pénale des sanctions au sens de la Convention européenne et l’exigence d’un délai raisonnable pour l’exercice des voies de recours, est directement transposable aux sanctions infligées par l’Autorité de la concurrence, dont la nature punitive est désormais solidement établie. En consequence, les dispositions procédurales régissant les recours contre les décisions de l’Autorité de la concurrence doivent être interprétées à la lumière de ce standard conventionnel renforcé.
Le droit d’être entendu, autre composante fondamentale des droits de la défense, a également fait l’objet d’une consolidation prétorienne. Dans un arrêt du 18 septembre 2024, la chambre commerciale a rappelé, en se référant à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, que « fait partie intégrante du respect des droits de la défense le droit d’être entendu, qui garantit à toute personne la possibilité de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours de la procédure administrative, avant l’adoption de toute décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts ». La Cour de cassation en a déduit que « le principe du respect des droits de la défense n’impose pas à l’administration d’apporter une réponse distincte et motivée aux observations du redevable, mais d’en prendre connaissance et d’en tenir compte, ce qu’il incombe au juge de rechercher en cas de contestation » [[Com. 18 sept. 2024, n° 21-11.995, https://www.courdecassation.fr/decision/66eab8d949e2d93736d98a6f.]].
A cet égard, la question de l’accès au dossier et du respect du contradictoire dans la procédure devant l’Autorité de la concurrence demeure un enjeu central de la réforme. L’article L. 463-1 du Code de commerce dispose que « l’instruction et la procédure devant l’Autorité de la concurrence sont contradictoires sous réserve des dispositions prévues aux articles L. 463-4 et L. 464-10 » [[Code de commerce, article L. 463-1, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043539831.]]. L’article L. 463-4 autorise toutefois le rapporteur général à refuser à une partie la communication de pièces mettant en jeu le secret des affaires d’autres personnes, sauf « dans les cas où la communication ou la consultation de ces documents est nécessaire à l’exercice des droits de la défense d’une partie mise en cause » [[Code de commerce, article L. 463-4, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000019761625.]]. La conciliation entre la protection du secret des affaires et l’exercice effectif des droits de la défense constitue l’un des axes de réflexion de la réforme du règlement n° 1/2003, que la consultation publique de la Commission européenne a expressément identifié.
En ce qui concerne la recevabilité de l’intervention volontaire dans les instances de recours contre les décisions de l’Autorité, la chambre commerciale a, dans un arrêt du 15 mai 2024, opéré une distinction entre les parties directement destinataires de la décision et les tiers simplement visés par la saisine initiale. La Cour a jugé que « le recours contre la décision de l’Autorité de la concurrence rejetant la saisine faute d’éléments suffisamment probants, qui ne formule aucune autre demande qu’un renvoi à l’Autorité pour instruction, n’étant pas de nature à affecter les droits et les charges de la personne visée par la plainte, est irrecevable l’intervention de cette personne à l’instance de recours » [[Com. 15 mai 2024, n° 22-23.616, https://www.courdecassation.fr/decision/66445072b94eb60008b3d0fd.]]. Cette solution, qui limite les droits procéduraux des personnes simplement visées par une saisine, illustre la recherche d’un équilibre entre la protection des droits de la défense et l’efficacité de l’action administrative.
Enfin, la conformité constitutionnelle des pouvoirs d’enquête de l’Autorité de la concurrence a été confirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 10 février 2023. Cette décision a validé les dispositions de l’article L. 464-2, I, du Code de commerce, en considérant que le législateur avait opéré une conciliation qui n’était pas manifestement disproportionnée entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de préservation de l’ordre public économique et, d’autre part, la liberté d’entreprendre et le droit au recours effectif. Le Conseil constitutionnel a également relevé l’existence d’un contrôle juridictionnel exercé par la cour d’appel de Paris sur la régularité de la procédure et le bien-fondé des griefs notifiés, contrôle qui satisfait aux exigences constitutionnelles [[Cons. const., 10 fév. 2023, n° 2022-1035 QPC, précité.]].
Conclusion
La réforme du règlement n° 1/2003, dont la consultation publique s’est achevée à l’automne 2025, s’inscrit dans un mouvement plus large de refondation des règles de procédure antitrust européennes. Les orientations envisagées par la Commission européenne, qui portent notamment sur la célérité des enquêtes, le renforcement du contradictoire et l’amélioration des mécanismes de coopération au sein du Réseau européen de concurrence, rejoignent les standards dégagés par la chambre commerciale de la Cour de cassation au visa de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme. La consolidation prétorienne des garanties procédurales, illustrée par les arrêts Sony du 31 janvier 2024, Prologue du 8 novembre 2023 et Janssen-Cilag du 1er juin 2022, a d’ores et déjà élevé le niveau de protection des droits de la défense dans le contentieux français de la concurrence, anticipant ainsi les lignes directrices de la réforme européenne. L’enjeu des prochains mois résidera dans la capacité du législateur de l’Union à traduire ces exigences dans un texte qui, sans compromettre l’efficacité de la répression des pratiques anticoncurrentielles, consacre définitivement l’ancrage de la procédure antitrust dans le standard européen du procès équitable.
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