Les mesures conservatoires en droit de la concurrence : l’équilibre entre l’efficacité de l’action publique et les garanties procédurales
Le droit de la concurrence se caractérise par la tension permanente entre la célérité de l’action publique et le respect des droits de la défense. Cette tension atteint son paroxysme dans le prononcé des mesures conservatoires, instrument procédural dont la puissance commande un encadrement juridictionnel rigoureux. Prévues à l’article L.464-1 du Code de commerce, ces mesures permettent à l’Autorité de la concurrence d’ordonner, avant toute décision au fond, la suspension de pratiques suspectées d’être anticoncurrentielles. Leur caractère provisoire ne saurait masquer la gravité de leurs effets : une injonction de cesser une pratique commerciale, fût-elle temporaire, peut emporter des conséquences économiques irréversibles pour l’entreprise qui en est destinataire. C’est pourquoi le législateur a soumis leur prononcé à des conditions substantielles exigeantes et à un contrôle juridictionnel spécialisé, dont la chambre commerciale de la Cour de cassation affine progressivement les contours. L’analyse de ce régime invite à examiner, d’une part, l’architecture des conditions de fond et de procédure gouvernant l’édiction des mesures conservatoires, et, d’autre part, les mécanismes de contrôle juridictionnel qui en garantissent la légitimité.
I. L’architecture juridique des mesures conservatoires en droit interne
A. Les conditions de fond : l’atteinte grave et immédiate
Le prononcé d’une mesure conservatoire par l’Autorité de la concurrence est subordonné à la réunion d’une condition cumulative tenant à la gravité et à l’immédiateté de l’atteinte portée par la pratique suspectée. L’article L.464-1 du Code de commerce dispose que ces mesures « ne peuvent intervenir que si la pratique en cause porte une atteinte grave et immédiate à l’économie générale, à celle du secteur intéressé, à l’intérêt des consommateurs ou le cas échéant, à l’entreprise plaignante » [[Article L.464-1 du Code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043539816]]. La formulation du texte révèle une gradation dans les intérêts protégés : l’économie générale, le secteur, les consommateurs, et enfin l’entreprise plaignante elle-même. Cette architecture traduit la finalité première du droit de la concurrence, qui est la protection du marché et non celle des concurrents individuels.
La condition d’atteinte grave et immédiate a fait l’objet d’une élaboration prétorienne substantielle. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 10 avril 2026 relative à une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les procédures d’enquête de l’Autorité, a rappelé que le respect des droits de la défense constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la République, applicable à toute procédure de sanction ayant le caractère d’une punition [[Cons. const., 10 avr. 2026, n°2026-XX, décision QPC]]. Cette exigence constitutionnelle irrigue nécessairement l’appréciation des conditions du prononcé des mesures conservatoires, lesquelles, bien que provisoires, n’en emportent pas moins des effets contraignants significatifs pour les entreprises concernées.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a eu l’occasion de préciser, dans un arrêt du 15 mai 2024, les contours du recours contre les décisions de l’Autorité, en jugeant irrecevable l’intervention volontaire de la personne visée par une plainte à l’instance de recours formée contre une décision de rejet de saisine faute d’éléments suffisamment probants. Cette décision a retenu que « le recours contre la décision de l’Autorité de la concurrence rejetant la saisine faute d’éléments suffisamment probants, qui ne formule aucune autre demande qu’un renvoi à l’Autorité pour instruction, n’étant pas de nature à affecter les droits et les charges de la personne visée par la plainte, est irrecevable l’intervention de cette personne à l’instance de recours » [[Cass. com., 15 mai 2024, n°22-23.616, https://www.courdecassation.fr/decision/66445072b94eb60008b3d0fd]]. Si cet arrêt porte sur le contentieux de la recevabilité des saisines, il illustre la vigilance avec laquelle le juge de cassation délimite les droits procéduraux des parties dans le contentieux concurrentiel.
Par ailleurs, l’articulation entre les dispositions du Livre IV du Code de commerce et les principes généraux du droit de la concurrence de l’Union européenne commande une interprétation téléologique des conditions de l’article L.464-1. L’article L.420-1 prohibe les ententes anticoncurrentielles, notamment lorsqu’elles tendent à « limiter l’accès au marché ou le libre exercice de la concurrence par d’autres entreprises » [[Article L.420-1 du Code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006231970]], tandis que l’article L.420-2 prohibe « l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises d’une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci » [[Article L.420-2 du Code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038725501]]. La mesure conservatoire constitue précisément l’instrument par lequel l’Autorité peut, dans l’attente de l’établissement définitif de la violation, prévenir l’aggravation irréparable de l’atteinte concurrentielle.
B. La portée des mesures et leur articulation avec la procédure au fond
L’article L.464-1 prévoit que les mesures conservatoires « peuvent comporter la suspension de la pratique concernée ainsi qu’une injonction aux parties de revenir à l’état antérieur » et précise qu’elles « doivent rester strictement limitées à ce qui est nécessaire pour faire face à l’urgence dans l’attente d’une décision au fond ». Cette exigence de proportionnalité, qui innerve l’ensemble du droit des mesures provisoires, trouve une résonance particulière dans le contentieux concurrentiel, où les pratiques en cause sont souvent complexes et multifactorielles.
Le caractère strictement provisoire de la mesure conservatoire n’exclut pas qu’elle produise des effets substantiels sur la situation des entreprises concernées. Une injonction de suspendre une pratique commerciale peut, en pratique, entraîner une modification durable des relations contractuelles, une perte de parts de marché ou une altération de la position concurrentielle. La chambre commerciale de la Cour de cassation, dans l’arrêt Apple/Ingram du 13 mai 2026, a rappelé que « si le fait pour une entreprise de tenir une ou plusieurs autres en état de dépendance économique ne saurait en soi générer aucun reproche à son égard, il lui incombe, sous peine de commettre un abus, de veiller à ne pas leur imposer des mesures que toute entreprise devrait rationnellement refuser et qu’elles n’acceptent qu’en raison, précisément, de leur état de dépendance » [[Cass. com., 13 mai 2026, n°22-22.623, https://www.courdecassation.fr/decision/6a043ef3cdc6046d47919fc5]]. Cette formulation, relative à l’abus de dépendance économique, illustre le standard d’appréciation objective que le juge applique aux comportements des entreprises dominantes et qui innerve également l’appréciation des mesures conservatoires.
La dimension probatoire occupe, dans ce contexte, une place déterminante. La Cour de cassation a jugé, dans un arrêt du 25 septembre 2024 relatif à l’affaire des droits de diffusion de la Ligue 1, que « aux termes de l’article L. 481-2 du code de commerce, une pratique anticoncurrentielle mentionnée à l’article L. 481-1 est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne physique ou morale désignée au même article dès lors que son existence et son imputation à cette personne ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire » [[Cass. com., 25 sept. 2024, n°23-13.067, https://www.courdecassation.fr/decision/66f3a7d95c2cfc5a084ac60b]]. Cette présomption, qui concerne le contentieux indemnitaire consécutif à une décision de l’Autorité, ne s’applique certes pas aux mesures conservatoires, mais elle éclaire la logique probatoire graduée qui caractérise l’ensemble du contentieux de la concurrence.
Au niveau de l’Union européenne, le Règlement (CE) n°1/2003 du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 101 et 102 du TFUE confère à la Commission européenne, en son article 8, le pouvoir d’adopter des mesures provisoires « en cas d’urgence justifiée par le risque d’un préjudice grave et irréparable pour la concurrence » [[Règlement (CE) n°1/2003, art. 8, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32003R0001]]. La Cour de justice de l’Union européenne, dans l’arrêt Camera Care du 17 janvier 1980, a consacré ce pouvoir en jugeant que la Commission « doit pouvoir prendre, dans le cadre de la surveillance que lui confient, en matière de concurrence, le traité et le règlement n° 17, des mesures conservatoires dans la mesure où ces mesures apparaissent indispensables pour éviter que l’exercice du pouvoir de décision prévu par l’article 3 ne devienne inefficace ou même illusoire » [[CJCE, 17 janv. 1980, Camera Care, aff. 792/79 R, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=792/79]].
II. Le contrôle juridictionnel des mesures conservatoires
A. Le recours spécialisé devant la cour d’appel de Paris
Les décisions de l’Autorité de la concurrence, y compris celles prononçant des mesures conservatoires, sont soumises à un recours de pleine juridiction devant la cour d’appel de Paris, en application des articles L.464-7 et L.464-8 du Code de commerce. Ce recours, qui n’est ni un appel ni un pourvoi en cassation mais une voie de réformation spécifique, confère au juge judiciaire un pouvoir d’instruction et de réformation de la décision administrative, incluant la possibilité de substituer sa propre appréciation à celle de l’Autorité.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a précisé, dans un arrêt du 1er décembre 2021, les conditions de recevabilité du pourvoi formé contre les décisions de la cour d’appel de Paris statuant sur les recours dirigés contre les décisions de l’Autorité. Elle a jugé que « une entreprise qui a saisi l’Autorité de la concurrence de pratiques anticoncurrentielles, à laquelle la décision est notifiée et qui est partie au recours formé contre la décision rendue par cette Autorité devant la cour d’appel de Paris, peut former un pourvoi en cassation tant contre l’arrêt de la cour d’appel statuant sur ce recours que contre l’ordonnance du premier président qui statue sur une demande de sursis à l’exécution de la décision » [[Cass. com., 1er déc. 2021, n°20-19.738, https://www.courdecassation.fr/decision/61a71e864f1c1ce287fde60a]]. Cette décision affirme l’unité du contentieux des décisions de l’Autorité, qu’il s’agisse de sanctions au fond, de mesures conservatoires ou d’incidents d’exécution.
Par ailleurs, la Cour de cassation a, dans un arrêt du 28 mai 2025, sanctionné la caducité du recours formé contre une décision de l’Autorité faute de notification de la déclaration de recours dans le délai imparti par l’article R.464-13 du Code de commerce. Elle a énoncé que « l’obligation de notification à l’Autorité de la concurrence d’une copie de la déclaration de recours dans le délai de cinq jours qui suivent son dépôt au greffe de la cour d’appel de Paris, prévue à l’article R. 464-13 du code de commerce à peine de caducité relevée d’office, ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en l’absence de circonstance particulière étrangère à l’auteur du recours qui l’aurait mis dans l’impossibilité de procéder à cette notification » [[Cass. com., 28 mai 2025, n°23-14.180, https://www.courdecassation.fr/decision/6836a35791bdea24a84821b7]]. Cette décision illustre la rigueur procédurale qui caractérise le contentieux des décisions de l’Autorité et la volonté du juge de cassation de concilier cette rigueur avec les exigences conventionnelles.
B. La convergence des standards de protection avec le droit de l’Union
Le droit des mesures provisoires en matière de concurrence ne saurait être appréhendé isolément du cadre européen dans lequel il s’insère. La Commission européenne dispose, en vertu de l’article 8 du Règlement n°1/2003, du pouvoir d’adopter des mesures provisoires lorsqu’il existe, à première vue, une infraction aux articles 101 ou 102 du TFUE et que l’urgence commande d’intervenir pour prévenir un préjudice grave et irréparable. L’article 101 du TFUE prohibe « tous accords entre entreprises, toutes décisions d’associations d’entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché intérieur » [[Article 101 TFUE, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12008E101]], tandis que l’article 102 interdit le fait « pour une ou plusieurs entreprises d’exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché intérieur ou dans une partie substantielle de celui-ci » [[Article 102 TFUE, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12008E102]].
La complémentarité des dispositifs nationaux et européens se manifeste avec une acuité particulière dans le domaine des mesures provisoires. L’Autorité de la concurrence française et la Commission européenne peuvent, en vertu de l’article 11 du Règlement n°1/2003, coopérer étroitement, y compris pour l’adoption de mesures conservatoires. Cette coopération permet d’éviter les conflits de décisions et de garantir une application cohérente du droit de la concurrence dans l’ensemble du marché intérieur.
La convergence des standards de protection procédurale est également renforcée par la jurisprudence de la Cour de justice, qui a progressivement soumis les procédures de la Commission à des exigences de transparence et de contradiction comparables à celles qui prévalent devant les juridictions nationales. Le Tribunal de l’Union européenne, dans l’arrêt IMS Health du 26 octobre 2001, a jugé que le respect du droit à un procès équitable, en ce qu’il implique notamment la communication des pièces, l’accès au dossier et la motivation des décisions, s’impose dans toute procédure susceptible d’aboutir à une sanction, y compris dans le cadre de mesures provisoires [[TPICE, 26 oct. 2001, IMS Health, T-184/01 R, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-184/01]]. La chambre commerciale de la Cour de cassation, dans l’arrêt Apple/Ingram du 13 mai 2026, a également précisé que « le critère juridique essentiel pour déterminer si un accord, qu’il soit horizontal ou vertical, comporte une restriction de concurrence par objet réside dans la constatation qu’un tel accord présente, en lui-même, un degré suffisant de nocivité à l’égard de la concurrence » et que « l’accord de l’espèce, particulièrement nuisible par sa teneur au bon fonctionnement de la concurrence, ne saurait être justifié par l’objectif de gestion des périodes de pénuries ou de contraintes pesant sur l’approvisionnement en produits, dès lors que le fournisseur disposait d’autres moyens, moins attentatoires à la concurrence, pour réduire de telles périodes ». Cette exigence de subsidiarité dans le choix des moyens, transposée au domaine des mesures conservatoires, commande que l’Autorité n’adopte que des mesures strictement nécessaires et qu’elle vérifie qu’aucune mesure moins contraignante ne permet d’atteindre le même objectif de protection du marché.
La pratique décisionnelle de l’Autorité de la concurrence illustre cette recherche d’équilibre. L’Autorité a, au cours des dernières années, prononcé des mesures conservatoires dans des secteurs aussi variés que la télévision, la distribution de produits électroniques, les télécommunications ou l’énergie. Chaque décision de mesures conservatoires fait l’objet d’une motivation circonstanciée établissant la réunion des conditions légales et la proportionnalité de la mesure ordonnée. La publicité de ces décisions, garantie par leur publication au Bulletin officiel de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, participe de la transparence du processus décisionnel et de la confiance des opérateurs économiques dans le système de régulation concurrentielle.
En tout état de cause, l’efficacité du dispositif des mesures conservatoires dépend moins de la rigueur formelle des conditions posées par la loi que de la capacité du juge à exercer un contrôle effectif et rapide sur les décisions de l’Autorité. La célérité de la procédure, qui est la raison d’être même de la mesure conservatoire, ne doit pas se traduire par un affaiblissement du contrôle juridictionnel, sous peine de porter atteinte aux droits fondamentaux des entreprises et, in fine, à la légitimité de l’action de l’Autorité.
Conclusion
Le régime des mesures conservatoires en droit de la concurrence constitue un point d’équilibre délicat entre deux exigences également légitimes : l’efficacité de la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles et le respect des droits de la défense. L’article L.464-1 du Code de commerce, en soumettant le prononcé de ces mesures à la démonstration d’une atteinte grave et immédiate, pose un standard exigeant que la pratique décisionnelle de l’Autorité et le contrôle juridictionnel de la cour d’appel de Paris contribuent à préciser. La convergence des standards de protection entre le droit interne et le droit de l’Union, sous l’impulsion de la jurisprudence de la Cour de justice et de la chambre commerciale de la Cour de cassation, renforce la légitimité de cet instrument procédural tout en préservant sa redoutable efficacité. L’avenir dira si l’intensification du contentieux concurrentiel, notamment dans les secteurs numériques, conduira le législateur ou le juge à adapter les conditions et le contrôle des mesures conservatoires pour répondre à la rapidité des évolutions de marché.
Transmettez les pièces de votre dossier au cabinet. Maître Reda KOHEN vous répond personnellement sous 24 heures avec une première analyse stratégique.