La réforme des seuils de contrôle des concentrations : simplification administrative ou dilution de l’ordre public concurrentiel ?
I. Une simplification nécessaire mais porteuse de risques concurrentiels
A. L’allègement d’un fardeau administratif devenu disproportionné
La loi n° 2026-403 de simplification de la vie économique, adoptée par le Parlement les 14 et 15 avril 2026, validée par le Conseil constitutionnel le 21 mai 2026 [[Conseil constitutionnel, décision n° 2026-903 DC, 21 mai 2026, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000054131862.]] et publiée au Journal officiel le 26 mai 2026, procède à une réforme substantielle du contrôle français des concentrations en relevant les seuils de notification obligatoire auprès de l’Autorité de la concurrence. Les seuils généraux, inchangés depuis plus de vingt ans, passent d’un chiffre d’affaires mondial cumulé de 150 à 250 millions d’euros et d’un chiffre d’affaires individuel réalisé en France par au moins deux parties de 50 à 80 millions d’euros. Les seuils propres au commerce de détail sont également relevés, de 75 à 100 millions d’euros pour le chiffre d’affaires mondial et de 15 à 20 millions d’euros pour le chiffre d’affaires individuel en France [[Article L. 430-2 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000052093614.]]. Cette réforme entrera en vigueur le 1er septembre 2026, premier jour du quatrième mois suivant la publication de la loi.
Le législateur a entendu répondre à une situation devenue intenable pour l’Autorité de la concurrence, confrontée à une croissance continue des notifications. Le précédent cadre juridique, hérité de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques et de l’ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004, avait progressivement perdu de son adéquation avec la réalité économique, l’inflation et la croissance nominale des entreprises ayant mécaniquement élargi le périmètre des opérations notifiables bien au-delà de l’intention initiale du législateur. L’année 2025 a enregistré 328 opérations notifiées, soit une progression de 11 % par rapport à 2024, année qui avait déjà atteint un niveau record. L’essentiel de ces notifications concerne des opérations de taille intermédiaire, notamment dans le secteur du capital-investissement, qui ne soulèvent pas de difficultés concurrentielles substantielles mais mobilisent néanmoins des ressources considérables. L’Autorité de la concurrence a elle-même estimé que le relèvement des seuils devrait réduire le nombre de notifications de 20 à 30 %, lui permettant de concentrer ses moyens sur les dossiers les plus stratégiques [[Communiqué de presse de l’Autorité de la concurrence, 16 avril 2026, https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/communiques-de-presse/adoption-du-projet-de-loi-de-simplification-de-la-vie-economique-lautorite-de.]].
L’obligation de notification préalable, qui pèse sur les parties à une opération de concentration en vertu de l’article L. 430-3 du code de commerce, constitue un préalable obligatoire à toute réalisation effective [[Article L. 430-3 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031013118.]]. L’article L. 430-4 du même code prohibe la réalisation de l’opération avant l’obtention de l’autorisation de l’Autorité ou, le cas échéant, du ministre chargé de l’économie, consacrant ainsi un mécanisme de standstill rigoureux [[Article L. 430-4 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031013114.]]. Le non-respect de cette obligation expose les contrevenants aux sanctions prévues par l’article L. 430-8, dont le montant peut atteindre 5 % du chiffre d’affaires hors taxes réalisé en France pour les personnes morales. L’allègement des seuils constitue dès lors une simplification bienvenue pour les acteurs économiques, dont les projets de croissance externe de dimension modeste échapperont désormais à cette contrainte procédurale. Par ailleurs, la réforme ne modifie pas les seuils applicables aux départements et collectivités d’outre-mer ni la répartition des compétences avec la Commission européenne, les opérations atteignant les seuils du règlement (CE) n° 139/2004 demeurant de la compétence exclusive de cette dernière.
B. Les angles morts du nouveau régime de seuils
Le mécanisme de l’article L. 430-5 du code de commerce, qui organise la phase d’examen en vingt-cinq jours ouvrés et permet à l’Autorité soit de constater l’absence de compétence, soit d’autoriser l’opération le cas échéant sous conditions, soit d’engager un examen approfondi [[Article L. 430-5 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031013107.]], voyait ses ressources absorbées par un flux croissant de dossiers sans enjeu concurrentiel majeur. La réforme des seuils répond à cette congestion procédurale en recentrant l’action de l’Autorité sur les concentrations susceptibles de porter atteinte à la concurrence, notamment par création ou renforcement d’une position dominante ou par création d’une puissance d’achat plaçant les fournisseurs en situation de dépendance économique, conformément aux critères substantiels de l’article L. 430-6 du même code [[Article L. 430-6 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000019295172.]].
Cette réforme, pour légitime qu’elle soit au regard de l’objectif de simplification, n’est pas exempte de risques. En premier lieu, l’augmentation des seuils soustrait mécaniquement au contrôle préventif un nombre significatif d’opérations qui, sans franchir les nouveaux seuils, peuvent néanmoins produire des effets anticoncurrentiels sur des marchés de niche ou des segments géographiques restreints. Une acquisition modeste en termes de chiffre d’affaires peut, sur un marché local ou spécialisé, conférer à l’acquéreur une position dominante difficilement contestable a posteriori. La chambre commerciale de la Cour de cassation a d’ailleurs rappelé, dans un arrêt du 15 mai 2024 [[Com. 15 mai 2024, n° 23-10.696, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6644506fb94eb60008b3d0f9.]], que pour relever du droit de la concurrence de l’Union et notamment de l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, un accord doit affecter de façon sensible le commerce entre États membres [[Article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12008E101.]], ce qui n’exclut nullement qu’une pratique purement nationale puisse échapper au contrôle ex ante tout en produisant des effets restrictifs significatifs.
En deuxième lieu, la notion même d’opération de concentration, définie à l’article L. 430-1 du code de commerce comme la réunion d’entreprises antérieurement indépendantes ou l’acquisition du contrôle de tout ou partie d’une entreprise par une ou plusieurs personnes détenant déjà le contrôle d’une entreprise au moins, demeure applicable indépendamment des seuils [[Article L. 430-1 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006232013.]]. Or le fait qu’une opération échappe à l’obligation de notification ne la soustrait pas aux qualifications du droit des pratiques anticoncurrentielles. La Cour de justice de l’Union européenne a posé le principe, dans son arrêt Towercast du 16 mars 2023, qu’une concentration non notifiable peut être examinée ex post sur le fondement de l’article 102 du TFUE si elle constitue un abus de position dominante [[CJUE, 16 mars 2023, C-449/21, Towercast, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=271327.]]. L’Autorité de la concurrence s’est emparée de cette jurisprudence dans sa décision Doctolib du 6 novembre 2025, en sanctionnant pour la première fois une acquisition prédatrice située sous les seuils de notification, sur le fondement des articles 102 du TFUE et L. 420-2 du code de commerce [[Décision ADLC n° 25-D-08, 6 novembre 2025, https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/communiques-de-presse/lautorite-de-la-concurrence-sanctionne-doctolib-hauteur-de-4-665-000-euros.]]. La décision applique une méthodologie en trois étapes, fondée sur la position des parties avant l’acquisition, la logique et l’intention stratégique sous-jacente, et les effets réels de la pratique sur le marché, que les praticiens doivent désormais intégrer à leur analyse préalable des risques concurrentiels.
Dès lors, le relèvement des seuils ne saurait être interprété comme un blanc-seing conféré aux opérateurs économiques. La sécurité juridique apparente qu’il procure est tempérée par la persistance d’un contrôle ex post dont la portée s’est considérablement élargie depuis l’arrêt Towercast. La chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 24 septembre 2025 [[Com. 24 septembre 2025, n° 23-13.733, https://www.courdecassation.fr/decision/68d3931b0a396ba0a474736b.]], renforcé le contrôle juridictionnel des décisions de l’Autorité de la concurrence en matière de pratiques anticoncurrentielles, confirmant que l’office du juge s’étend à l’ensemble des qualifications retenues par l’Autorité, sans se limiter à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. En conséquence, l’analyse concurrentielle préalable à une acquisition, même non notifiable, demeure une exigence de diligence dont les praticiens du droit des affaires, notamment dans le cadre des opérations de fusion-acquisition et des diligences juridiques préalables, doivent intégrer toutes les conséquences.
En troisième lieu, le relèvement des seuils pourrait produire un effet paradoxal sur le contentieux de la concurrence déloyale et des pratiques restrictives. Les opérateurs qui ne peuvent plus contester une concentration sur le terrain du contrôle des concentrations faute de notification obligatoire pourraient être tentés de rechercher d’autres voies de droit, notamment l’action en concurrence déloyale ou l’action fondée sur les pratiques restrictives de concurrence, dont le champ d’application est distinct de celui du contrôle des concentrations. Cette porosité entre les différents contentieux du droit économique pourrait engendrer une insécurité juridique accrue, en substituant à la prévisibilité du contrôle administratif préalable l’aléa du contentieux judiciaire privé.
II. La recomposition du contrôle des concentrations par les instruments correctifs
A. Le contrôle ex post comme filet de sécurité concurrentiel
Le dispositif français de contrôle des concentrations se recompose autour d’une architecture duale : un contrôle ex ante allégé par la réforme des seuils et un contrôle ex post renforcé par la jurisprudence Towercast et ses prolongements. Cette dualité répond à une logique d’efficacité administrative sans renoncer à la protection de l’ordre public concurrentiel. L’Autorité de la concurrence a démontré, à travers sa pratique décisionnelle, sa volonté d’utiliser pleinement les instruments du droit des pratiques anticoncurrentielles pour appréhender les acquisitions anticoncurrentielles non notifiables. La décision Doctolib constitue à cet égard un précédent structurant, en ce qu’elle applique un test en trois étapes fondé sur la position des parties avant l’acquisition, l’intention stratégique sous-jacente et les effets réels de la pratique sur le marché.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 1er juin 2022 [[Com. 1er juin 2022, n° 19-20.999, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/629702177c2a1fa9d4442265.]], rappelé que l’Autorité de la concurrence, saisie de comportements pouvant être prohibés au regard des articles 102 du TFUE et L. 420-2 du code de commerce, n’excède pas sa compétence en analysant la réglementation juridique afférente au secteur concerné par les pratiques qui lui sont dénoncées et qu’il lui revient de qualifier et, le cas échéant, de sanctionner, dès lors qu’elle ne se livre pas, pour procéder à cette analyse, à des appréciations scientifiques relevant d’une autorité sectorielle. Cette décision conforte l’étendue des pouvoirs de l’Autorité pour qualifier des comportements au regard du droit des pratiques anticoncurrentielles, y compris lorsqu’ils s’inscrivent dans un contexte réglementaire complexe.
L’articulation entre le contrôle des concentrations et le droit des pratiques anticoncurrentielles n’est toutefois pas exempte de tensions. La décision Doctolib soulève des interrogations légitimes quant à la sécurité juridique des opérateurs, qui peuvent voir une acquisition réalisée plusieurs années auparavant remise en cause sur le fondement de l’abus de position dominante. L’Autorité de la concurrence a d’ailleurs tenu compte, dans la fixation de la sanction, du caractère antérieur des faits à l’arrêt Towercast et de l’incertitude juridique qui prévalait à l’époque. Le caractère modéré de l’amende spécifique à l’acquisition prédatrice, fixée à 50 000 euros, ne doit pas occulter l’effet dissuasif de la décision, l’Autorité ayant clairement signifié que les sanctions futures ne bénéficieront pas d’une telle modération.
À cet égard, la réforme des seuils pourrait paradoxalement accentuer le risque de contentieux ex post. Le nombre accru d’opérations non notifiées élargit mécaniquement le champ des acquisitions susceptibles d’être ultérieurement contestées sur le fondement des articles 101 et 102 du TFUE. Les entreprises en position dominante ou détenant des parts de marché significatives sur des marchés concentrés doivent intégrer ce paramètre dans leur analyse des risques, en particulier lorsque l’acquisition ciblée concerne un concurrent émergent doté d’un potentiel d’expansion. La Cour de cassation a, dans un arrêt du 24 mai 2023 [[Com. 24 mai 2023, n° 22-10.545, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6480206bf17e00d0f8b5729a.]], rappelé qu’en matière de pratiques anticoncurrentielles, le comportement d’une filiale peut être imputé à la société mère lorsque cette filiale ne détermine pas de façon autonome son comportement sur le marché mais applique pour l’essentiel les instructions qui lui sont données par la société mère, étendant ainsi la responsabilité aux groupes de sociétés dans leur ensemble.
B. L’émergence d’un écosystème répressif élargi
La recomposition du contrôle des concentrations ne se limite pas à la dialectique entre contrôle ex ante et contrôle ex post. Elle s’inscrit dans un écosystème répressif plus large qui mobilise également les instruments du private enforcement et les pouvoirs d’investigation de l’Autorité de la concurrence. Le développement des actions en dommages et intérêts du fait des pratiques anticoncurrentielles, favorisé par la transposition de la directive 2014/104/UE du 26 novembre 2014, constitue un levier complémentaire de régulation des concentrations anticoncurrentielles non notifiées. La Cour de cassation a, dans un arrêt du 25 septembre 2024 [[Com. 25 septembre 2024, n° 23-13.067, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/66f3a7d95c2cfc5a084ac60b.]], précisé qu’aux termes de l’article L. 481-2 du code de commerce, une pratique anticoncurrentielle est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne désignée dès lors que son existence et son imputation ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire. En revanche, aucune présomption n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants.
Par ailleurs, le dispositif de clémence et le mécanisme de lanceur d’alerte, dont l’Autorité de la concurrence a fait usage pour la première fois dans l’affaire Nexans/Sonepar [[Décision ADLC n° 26-D-04, 2 avril 2026, https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/decision/relative-des-pratiques-mises-en-oeuvre-dans-le-secteur-des-cables-electriques-dans-les.]], renforcent la capacité de détection des pratiques anticoncurrentielles, y compris celles qui se dissimulent derrière des acquisitions en apparence anodines. L’amende de 6,5 millions d’euros infligée aux deux groupes pour s’être entendus sur l’octroi de droits exclusifs d’importation de câbles électriques dans les départements et régions d’outre-mer démontre que les instruments de détection ne se limitent pas aux seules opérations de concentration notifiables. La chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 28 mai 2025 [[Com. 28 mai 2025, n° 23-14.180, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6836a35791bdea24a84821b7.]], jugé que l’obligation de notification à l’Autorité de la concurrence d’une copie de la déclaration de recours dans le délai de cinq jours qui suivent son dépôt au greffe de la cour d’appel de Paris, prévue à l’article R. 464-13 du code de commerce à peine de caducité relevée d’office, ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, confirmant ainsi la rigueur procédurale qui gouverne le contentieux de la concurrence.
L’Autorité de la concurrence plaide en outre activement pour l’introduction d’un pouvoir dit de « call-in », qui lui permettrait d’examiner, sur sa propre initiative, des opérations situées sous les seuils de notification mais présentant un risque concurrentiel particulièrement sérieux. Ce mécanisme, qui n’a pas été inclus dans la loi de simplification du 26 mai 2026, demeure un objectif prioritaire de l’Autorité et pourrait être introduit lors d’une prochaine réforme. Son adoption achèverait la recomposition du contrôle des concentrations en conférant à l’Autorité une faculté d’évocation discrétionnaire, comparable à celle dont disposent certaines autorités de concurrence étrangères, notamment au Royaume-Uni et aux États-Unis. Les praticiens du droit des affaires et du droit des contrats commerciaux devront, le cas échéant, intégrer ce nouveau paramètre dans leur évaluation des risques transactionnels.
La coexistence de ces différents instruments répressifs pose la question de leur articulation et de leur complémentarité. Le contrôle ex post via l’article 102 du TFUE, le private enforcement via les actions en dommages et intérêts, le dispositif de clémence et l’éventuel pouvoir de call-in ne sauraient fonctionner de manière étanche. La chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 15 mai 2024 concernant l’ANODE [[Com. 15 mai 2024, n° 22-23.616, Publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/66445072b94eb60008b3d0fd.]], jugé irrecevable l’intervention volontaire de la personne visée par la plainte lorsque le recours contre la décision de l’Autorité se borne à solliciter un renvoi pour instruction, rappelant ainsi la distinction procédurale entre les différentes voies de droit offertes aux parties. Cette rigueur procédurale garantit la cohérence d’un système où les instruments se complètent sans se confondre.
L’article L. 430-9 du code de commerce offre en outre à l’Autorité la faculté, en cas d’exploitation abusive d’une position dominante ou d’un état de dépendance économique, d’enjoindre à l’entreprise de modifier, compléter ou résilier tous accords et actes par lesquels s’est réalisée la concentration de la puissance économique qui a permis les abus, même si ces actes ont fait l’objet de la procédure de contrôle des concentrations [[Article L. 430-9 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000019295184.]]. Cette disposition, qui autorise le démantèlement a posteriori de concentrations déjà autorisées ou non notifiables, constitue l’ultime filet de sécurité de l’ordre public concurrentiel et illustre la gradation des pouvoirs dont dispose l’Autorité pour prévenir ou corriger les atteintes à la concurrence résultant d’opérations de concentration.
Enfin, la réforme des seuils intervient dans un contexte plus large de refonte du droit européen de la concurrence. La Commission européenne a publié le 5 mai 2026 un projet de nouvelles lignes directrices sur le contrôle des concentrations, qui modernise l’analyse concurrentielle en intégrant les spécificités des marchés numériques et les enjeux de souveraineté industrielle. L’articulation entre le droit national et le droit de l’Union, que la chambre commerciale a rappelée dans son arrêt Carrefour du 15 mai 2024 [[Com. 15 mai 2024, n° 23-10.696, précité, https://www.courdecassation.fr/decision/6644506fb94eb60008b3d0f9.]], impose une analyse de l’affectation sensible du commerce entre États membres pour déterminer le champ d’application respectif des droits nationaux et du droit de l’Union. En l’absence d’affectation sensible du commerce entre États membres, l’article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 permet aux autorités nationales de concurrence d’appliquer leur droit interne aux accords et pratiques susceptibles d’affecter le commerce intracommunautaire, pour autant que cette application ne conduise pas à l’interdiction d’accords qui ne restreignent pas sensiblement la concurrence. Cette exigence de délimitation, qui conditionne la répartition des compétences entre les autorités nationales et la Commission, revêt une importance accrue dans le nouveau paysage des seuils français, où un nombre plus important d’opérations échappera au contrôle national tout en demeurant potentiellement soumis au droit de l’Union si le commerce entre États membres est affecté de façon sensible.
Conclusion
La réforme des seuils de contrôle des concentrations, adoptée par la loi du 26 mai 2026, constitue une mutation profonde du droit français de la concurrence. Elle allège le fardeau administratif pesant sur les entreprises et permet à l’Autorité de la concurrence de concentrer ses ressources sur les opérations les plus stratégiques. Elle ne saurait toutefois être interprétée comme un recul de l’ambition concurrentielle du législateur. Le contrôle ex post, revitalisé par la jurisprudence Towercast et consolidé par la pratique décisionnelle de l’Autorité de la concurrence, le développement du private enforcement et la perspective d’un pouvoir de call-in dessinent un écosystème répressif dont la densité compense, au moins partiellement, l’allègement du contrôle ex ante. L’équilibre entre simplification administrative et protection de l’ordre public concurrentiel repose désormais sur l’efficacité opérationnelle de ces instruments correctifs, dont la mise en oeuvre sera déterminante pour la crédibilité du nouveau dispositif français de contrôle des concentrations. En toute hypothèse, les opérateurs économiques et leurs conseils ne sauraient se prévaloir de la seule absence d’obligation de notification pour s’exonérer d’une analyse concurrentielle substantielle, le spectre des risques juridiques s’étant déplacé du contrôle préventif vers le contrôle répressif, sans que l’intensité globale de la régulation ne diminue. L’entrée en vigueur de la réforme au 1er septembre 2026 et la publication prochaine des lignes directrices de l’Autorité de la concurrence sur l’application ratione temporis des nouveaux seuils apporteront les précisions nécessaires à la mise en oeuvre de ce nouveau cadre.
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