Par un arrêt du 30 mai 1989, la Cour de justice des Communautés européennes s’est prononcée sur la compatibilité avec le droit communautaire de la législation d’un État membre restreignant l’acquisition de droits immobiliers par des ressortissants d’autres États membres dans ses régions frontalières. En l’espèce, une réglementation hellénique datant de 1927 et 1938 interdisait ou soumettait à des conditions discriminatoires l’acquisition de droits de propriété ou d’usage sur des biens immobiliers situés dans de vastes zones désignées comme frontalières, couvrant plus de la moitié du territoire national. Ces restrictions s’appliquaient de manière beaucoup plus rigoureuse aux ressortissants des autres États membres qu’aux nationaux, pour lesquels des procédures d’autorisation existaient. Saisine par la Commission sur le fondement de l’article 169 du traité CEE, la Cour de justice était amenée à examiner si de telles dispositions constituaient un manquement aux obligations découlant des articles 48, 52 et 59 du traité, relatifs respectivement à la libre circulation des travailleurs, à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services. La question de droit posée était donc de savoir si une législation nationale qui entrave l’accès à la propriété et à l’usage de biens immobiliers pour les ressortissants communautaires, en se fondant sur leur nationalité, est contraire aux libertés fondamentales garanties par le traité. La Cour a répondu par l’affirmative, jugeant que la République hellénique avait manqué à ses obligations. Elle a estimé que l’accès au logement et à la propriété immobilière constitue « le complément nécessaire » des libertés de circulation, d’établissement et de prestation de services, et que les restrictions discriminatoires imposées par la législation litigieuse étaient, par conséquent, incompatibles avec le traité.

La décision étend de manière explicite le champ des libertés économiques fondamentales à l’acquisition de droits immobiliers, consacrant cette dernière comme une condition de leur exercice effectif (I). Ce faisant, elle affirme avec force la primauté du principe de non-discrimination sur les motifs d’ordre public invoqués par l’État membre, dont la justification est soumise à un contrôle rigoureux (II).

I. L’acquisition immobilière comme corollaire des libertés économiques fondamentales

La Cour de justice établit un lien indissociable entre la capacité d’acquérir des biens immobiliers et l’exercice des libertés de circulation. Elle le fait d’abord en l’intégrant au statut du travailleur migrant (A), avant de généraliser cette solution aux activités non salariées relevant de la liberté d’établissement et de la libre prestation de services (B).

A. L’intégration du droit au logement dans la libre circulation des travailleurs

La Cour considère que les entraves à l’acquisition immobilière violent l’article 48 du traité CEE. Pour ce faire, elle s’appuie sur l’article 9 du règlement n° 1612/68, qui garantit au travailleur migrant l’égalité de traitement en matière de logement, y compris l’accès à la propriété. La Cour ne se contente pas de constater la violation de la disposition réglementaire ; elle l’élève au rang de composante essentielle de la liberté fondamentale elle-même. Elle juge en effet que « l’accès au logement et à la propriété du logement, prévu par l’article 9 du règlement n° 1612/68, constitue le complément nécessaire de la libre circulation des travailleurs et est, à ce titre, compris dans le principe de non-discrimination […] consacré par l’article 48 du traité ». Cette interprétation téléologique assure l’effet utile de la libre circulation. Permettre à un ressortissant de travailler dans un autre État membre sans lui garantir la possibilité de s’y loger dans des conditions non discriminatoires viderait cette liberté d’une grande partie de sa substance. La solution clarifie que le droit de séjourner pour exercer un emploi implique la faculté de s’établir matériellement, ce qui inclut l’acquisition d’une résidence.

B. La généralisation du droit d’accès à l’immobilier aux activités non salariées

Le même raisonnement est appliqué à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services. Concernant l’article 52 du traité, la Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle l’interdiction de discrimination ne se limite pas aux règles spécifiques à l’exercice d’une profession, mais vise aussi « les diverses facultés générales utiles à l’exercice de ces activités ». Elle affirme ainsi que « le droit d’acquérir, d’exploiter et d’aliéner des biens immobiliers sur le territoire d’un autre État membre constitue le complément nécessaire de la liberté d’établissement ». Un professionnel ne saurait s’établir efficacement s’il ne peut acquérir ou louer des locaux commerciaux ou un bureau. De manière analogue, la Cour juge que l’accès à la propriété et à l’usage de biens immobiliers est également garanti par l’article 59 du traité, dès lors que cet accès est nécessaire à la prestation de services. Que le bien immobilier soit le lieu depuis lequel le service est fourni ou celui dans lequel il est reçu, des restrictions discriminatoires à son acquisition constituent un obstacle à cette liberté. Par cette approche pragmatique, la Cour ancre les libertés économiques dans des réalités concrètes, refusant qu’elles demeurent des principes abstraits.

II. Le rejet des justifications nationales fondées sur l’ordre public

Face aux manquements constatés, la Cour examine et écarte l’argumentaire de l’État défendeur. Elle rejette la justification tirée de la sécurité nationale pour des motifs procéduraux (A), ce qui témoigne implicitement mais certainement de l’application d’un contrôle de proportionnalité strict aux dérogations aux libertés fondamentales (B).

A. Le caractère tardif et non étayé de la dérogation invoquée

Ce n’est qu’au stade de la procédure orale que le gouvernement hellénique a tenté de justifier sa réglementation en invoquant l’article 224 du traité, relatif aux mesures prises pour faire face à des troubles graves ou à une menace de guerre. La Cour écarte ce moyen avec une grande fermeté, le jugeant irrecevable. Elle souligne que l’argument n’a pas été soulevé en temps utile et qu’il n’est « étayé d’aucun élément de fait nouveau ». Cette position rigoriste rappelle aux États membres qu’ils ne sauraient invoquer des dérogations aussi importantes à la légère. Le fardeau de la preuve incombe entièrement à l’État qui prétend se soustraire à ses obligations conventionnelles. Une telle dérogation doit être invoquée de manière explicite et solidement argumentée dès les premiers stades de la procédure, afin de permettre un débat contradictoire et un examen approfondi par la Cour. La désinvolture procédurale de l’État membre est ici sanctionnée par une fin de non-recevoir qui le prive de sa seule ligne de défense.

B. L’affirmation implicite de l’exigence de proportionnalité

Bien que la Cour se fonde sur un motif procédural pour écarter l’application de l’article 224, sa décision révèle en filigrane une condamnation de la disproportion manifeste de la mesure nationale. La législation litigieuse instituait une interdiction quasi générale sur une portion considérable du territoire, de l’ordre de 55 %. Une telle mesure, par son caractère général et absolu, ne saurait être considérée comme nécessaire et proportionnée à un objectif de sécurité publique, à supposer même que celui-ci soit légitime. De surcroît, la réglementation était ouvertement discriminatoire, puisqu’elle traitait différemment les nationaux et les autres ressortissants communautaires. Or, le droit communautaire exige que toute restriction à une liberté fondamentale, même justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, soit appliquée sans discrimination fondée sur la nationalité. Cet arrêt, en censurant une législation aussi extensive, réaffirme que la sécurité nationale ne peut servir de prétexte à des mesures protectionnistes et discriminatoires qui portent atteinte à l’essence même des libertés garanties par le traité et aux fondements du marché intérieur.