Le 16 octobre 2026, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté le recours d’une société civile immobilière qui contestait l’opposition du maire des Sables d’Olonne à sa déclaration préalable pour douze panneaux photovoltaïques posés en toiture (CAA Nantes, 2e ch., 16 oct. 2026, n° 25NT00736). L’arrêt, rendu quatre jours avant la rédaction du présent article, confirme une opposition fondée sur l’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France dans les abords d’un monument historique. À l’inverse, en Île-de-France, la cour administrative d’appel de Versailles a annulé l’opposition du maire de Domont à quatorze panneaux en toiture et enjoint une nouvelle instruction dans le délai d’un mois (CAA Versailles, 2e ch., 10 fév. 2021, n° 18VE00822). Deux situations proches, deux issues opposées : tout se joue sur le secteur du projet, la qualité du dossier et la procédure suivie pour contester.

À Paris et en Île-de-France, où les périmètres de protection patrimoniale couvrent des quartiers entiers et où les plans locaux d’urbanisme encadrent strictement l’aspect extérieur des toitures, le refus ou l’opposition à des panneaux solaires est une situation courante. Cet article décrit, à partir des textes en vigueur vérifiés et de la jurisprudence la plus récente, quelle autorisation déposer selon le type d’installation, quand l’accord de l’architecte des Bâtiments de France s’impose et lie le maire, et comment contester une opposition ou un refus : recours gracieux, recours devant le préfet de région avec médiation possible, puis recours devant le tribunal administratif avec injonction de réinstruire. Il traite aussi du cas des panneaux déjà posés sans autorisation ou malgré une opposition.

I. Poser des panneaux solaires : l’autorisation requise et les motifs d’opposition de la mairie

A. Toiture, sol et ombrières : identifier la déclaration préalable applicable et ses seuils

En dehors des secteurs protégés, les constructions nouvelles liées au solaire suivent des seuils précis. Le article R. 421-9 du code de l’urbanisme, en vigueur dans sa version applicable, dispose qu’« En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d’une déclaration préalable ». Pour les ouvrages au sol, ce texte vise notamment « Les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire installés sur le sol et les ombrières intégrant un procédé de production d’énergies renouvelables, dont la puissance crête est inférieure à trois kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol peut dépasser un mètre quatre-vingts ainsi que ceux dont la puissance crête est supérieure ou égale à trois kilowatts et inférieure à trois mégawatts quelle que soit leur hauteur ». Autrement dit, une installation au sol ou une ombrière de parking entre 3 kilowatts-crête et 3 mégawatts-crête relève de la déclaration préalable, tandis qu’au-delà, le permis de construire s’impose. Cette gradation intéresse directement les copropriétés et les entreprises franciliennes qui couvrent leurs parkings d’ombrières : la puissance crête du projet détermine le formulaire et l’instruction.

Dans les secteurs protégés, les seuils se resserrent. Le article R. 421-11 du code de l’urbanisme prévoit que : « Dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, dans les abords des monuments historiques, dans un site classé ou en instance de classement », certains ouvrages solaires au sol et ombrières « dont la puissance crête est inférieure à trois kilowatts » doivent être précédés d’une déclaration préalable, et les murs y sont soumis « quelle que soit leur hauteur ». Pour les panneaux en toiture d’un immeuble existant, qui constituent une modification de l’aspect extérieur, la pratique des services instructeurs et la jurisprudence examinée ici confirment le recours à la déclaration préalable : dans l’affaire jugée à Nantes, la société avait « déposé une déclaration préalable pour l’installation de douze panneaux photovoltaïques d’une surface totale de 24,25 m2 sur les pans est et ouest de la toiture de la maison d’habitation », et à Domont, la société avait déposé une déclaration préalable pour quatorze panneaux en toiture (CAA Nantes, 16 oct. 2026 ; CAA Versailles, 10 fév. 2021). La fiche officielle de service-public consacrée à la déclaration préalable rappelle les cas et le contenu du dossier (Déclaration préalable, service-public.fr). Avant tout dépôt à Paris ou en petite couronne, la vérification du zonage et des servitudes sur le Géoportail de l’urbanisme permet de savoir si le terrain se situe dans un périmètre où l’avis de l’architecte des Bâtiments de France sera requis.

L’autorité compétente pour statuer est en principe le maire. Le article L. 422-1 du code de l’urbanisme attribue la compétence au « maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ». À Paris, commune dotée d’un plan local d’urbanisme, c’est donc la maire de Paris qui statue sur les déclarations préalables ; en Île-de-France, le maire statue dans les communes couvertes par un plan local d’urbanisme, et le préfet ou le maire au nom de l’État dans les autres cas, selon ce même article. Cette répartition commande aussi le tribunal compétent en cas de contentieux : tribunal administratif de Paris pour les projets parisiens, tribunaux de Cergy-Pontoise, Melun, Montreuil ou Versailles selon le département, puis cours administratives d’appel de Paris ou de Versailles.

B. Secteur protégé et architecte des Bâtiments de France : l’accord qui lie le maire

Lorsque l’immeuble se trouve dans les abords d’un monument historique ou dans un site patrimonial remarquable, le régime change de nature. Le article L. 621-30 du code du patrimoine, en vigueur, définit la protection au titre des abords comme une « servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel ». En l’absence de périmètre délimité, cette protection « s’applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci », selon le même article. Concrètement, dans Paris et dans de nombreuses communes d’Île-de-France, où monuments classés ou inscrits et périmètres de cinq cents mètres se superposent, un projet de panneaux en toiture entre très souvent dans ce champ.

Dans ce cas, l’autorisation d’urbanisme ne peut être accordée sans l’architecte des Bâtiments de France. Le article L. 621-32 du code du patrimoine dispose que : « Les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable », et que : « L’autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d’un monument historique ou des abords ». Pour les sites patrimoniaux remarquables, le article L. 632-1 du code du patrimoine soumet à autorisation préalable « les travaux susceptibles de modifier l’état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis », et le article L. 632-2 du même code subordonne cette autorisation « à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées ». La décision d’opposition ou de non-opposition tient alors lieu d’autorisation patrimoniale lorsque cet accord a été donné. Point important pour les pétitionnaires : ce même article L. 632-2 impose à l’architecte des Bâtiments de France de tenir compte « des objectifs nationaux de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments définis à l’article L. 100-4 du code de l’énergie ». Un avis défavorable doit donc être motivé au regard de l’atteinte alléguée, et non opposé par principe aux panneaux solaires. En outre : « En cas de silence de l’architecte des Bâtiments de France, cet accord est réputé donné », ce qui ouvre une vérification utile du dossier : le pétitionnaire peut contrôler que la consultation a bien eu lieu et dans quel sens elle s’est conclue.

L’arrêt de Nantes du 16 octobre 2026 illustre la portée de ces règles. L’immeuble, situé à moins de cinq cents mètres du couvent des Bénédictines de Sainte-Croix sans périmètre délimité, était covisible avec le monument depuis la voie publique ; la cour en déduit que : « Les travaux projetés ne pouvaient, dès lors, être autorisés qu’avec l’accord de l’architecte des bâtiments de France ». Face à l’avis défavorable, auquel s’était substituée la décision du préfet de région, « le maire des Sables d’Olonne se trouvait, du fait de l’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France du 15 janvier 2024, auquel s’est substituée la décision du 23 mai 2024 du préfet de la région Pays de la Loire, en situation de compétence liée pour s’opposer à la déclaration préalable de la SCI Madopa Beausoleil », de sorte que le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté était « inopérant » (CAA Nantes, 16 oct. 2026, points 9 et 14). En pratique, quand l’avis défavorable de l’architecte est régulier et confirmé par le préfet, le maire ne peut pas passer outre, et le contentieux doit porter sur l’avis lui-même et la décision préfectorale, à l’appui du recours contre l’opposition. Les lecteurs confrontés à un avis défavorable à Paris ou en Île-de-France trouveront un éclairage complémentaire sur la procédure préfectorale dans l’analyse consacrée à l’avis défavorable de l’ABF et au recours devant le préfet.

II. Contester une opposition ou un refus à Paris et en Île-de-France : l’ordre des recours qui fonctionne

A. Délais d’instruction, décision tacite, recours au préfet puis au juge

Le premier réflexe consiste à vérifier le délai dans lequel la mairie a statué, car un vice de procédure peut suffire à faire annuler l’opposition. En secteur protégé, le délai d’instruction de la déclaration préalable est allongé. Le article R. 423-24 du code de l’urbanisme, en vigueur, prévoit que : « Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois », notamment : « Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ». Le délai de droit commun d’une déclaration préalable étant d’un mois, l’instruction passe donc à deux mois en secteur protégé, comme le rappelle l’arrêt de Nantes qui cite l’article R. 423-23, lequel retient « Un mois pour les déclarations préalables » (CAA Nantes, 16 oct. 2026, point 4).

Cette majoration n’est opposable que si elle a été notifiée. Dans l’affaire nantaise, la société soutenait qu’une autorisation tacite était née à l’issue du délai d’un mois ; la cour écarte le moyen parce que la pétitionnaire avait été informée, par un courrier du maire mis à disposition sur la plateforme communale, que le délai était porté à deux mois en application de l’article R. 423-24 et expirait le 5 mars 2024. Dès lors, « la requérante ne peut utilement soutenir qu’une autorisation tacite serait intervenue à l’issue du délai de droit commun d’un mois » (CAA Nantes, 16 oct. 2026, point 5). La leçon pour les déposants parisiens et franciliens, qui déposent souvent en ligne, est directe : surveiller l’espace personnel de suivi, conserver chaque notification de modification de délai et calculer le terme exact. À défaut de décision expresse notifiée à l’issue du délai ainsi déterminé, le silence vaut décision de non-opposition : l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme, cité par l’arrêt, dispose : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction », le silence gardé par l’autorité compétente vaut alors « Décision de non-opposition à la déclaration préalable » (CAA Nantes, 16 oct. 2026, point 4). Pour les permis de construire, le article L. 424-2 du code de l’urbanisme pose la règle symétrique : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction ». Une opposition intervenue après la naissance alléguée d’une décision tacite s’analyserait comme un retrait, ce qui suppose d’abord d’établir que la décision tacite était bien née : à Nantes, cet argument est écarté puisque la majoration du délai avait été régulièrement notifiée (CAA Nantes, 16 oct. 2026, point 5).

En secteur protégé, la contestation de l’avis de l’architecte des Bâtiments de France suit une voie préalable obligatoire devant le préfet de région. Le article L. 632-2 du code du patrimoine ouvre ce recours dans son paragraphe III : « Un recours peut être exercé par le demandeur à l’occasion du refus d’autorisation de travaux. Il est alors adressé à l’autorité administrative, qui statue. » Ce même texte ajoute que, dans ce cadre, « le demandeur peut faire appel à un médiateur désigné par le président de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture parmi les membres de cette commission titulaires d’un mandat électif », et que l’autorité administrative statue alors après avis de ce médiateur. L’article R. 424-14 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable citée par la cour de Nantes, précise que le demandeur peut, « en cas d’opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d’accord de l’architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, d’un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’opposition ou du refus » (CAA Nantes, 16 oct. 2026, point 10). Ce délai de deux mois court à compter de la notification : le manquer ferme la voie du recours préfectoral et fragilise tout le contentieux ultérieur, car la cour rappelle que « toute contestation de la position prise sur un permis de construire ou une déclaration préalable au regard de la protection d’un édifice classé ou inscrit est subordonnée à l’exercice préalable d’un recours administratif contre l’avis de l’architecte des bâtiments de France devant le préfet de région » (CAA Nantes, 16 oct. 2026, point 11). À Paris et en Île-de-France, ce recours s’adresse au préfet de la région d’Île-de-France, après avis de l’unité départementale de l’architecture et du patrimoine compétente, notamment celle de Paris pour les projets parisiens.

Le recours gracieux devant le maire reste parallèlement possible et présente un intérêt pratique : il rouvre le dialogue sur des adaptations du projet, comme des tuiles solaires à la place de panneaux en surimposition. Dans l’affaire nantaise, le préfet de région avait d’ailleurs recommandé des tuiles solaires, et la cour juge que l’impossibilité alléguée d’obtenir une puissance équivalente avec cette alternative était « sans incidence sur l’appréciation portée sur le projet soumis à déclaration préalable » (CAA Nantes, 16 oct. 2026, point 13). Autrement dit, proposer d’emblée une variante d’intégration — tuiles solaires, panneaux de teinte adaptée, implantation sur le pan le moins visible — renforce à la fois le dossier administratif et le dossier contentieux.

Devant le juge, le recours pour excès de pouvoir s’exerce dans un délai strict. Le article R. 421-1 du code de justice administrative, en vigueur, dispose que : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Le tribunal compétent est celui du lieu du projet : tribunal administratif de Paris pour un projet parisien, tribunaux de Cergy-Pontoise, Melun, Montreuil ou Versailles selon le département, leurs ressorts étant fixés par le article R. 221-3 du code de justice administrative. Lorsque le juge annule l’opposition, il peut enjoindre à la mairie de réinstruire. La cour de Versailles, après avoir annulé l’opposition du maire de Domont, a enjoint au maire « de procéder à une nouvelle instruction de cette déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt », sur le fondement de l’article L. 911-2 du code de justice administrative, sans prononcer d’astreinte (CAA Versailles, 10 fév. 2021, point 8). Et lorsqu’elle annule un acte d’urbanisme, la juridiction doit examiner tous les moyens susceptibles de fonder l’annulation : le article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme prévoit que, « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ». D’où l’intérêt de soulever dès la requête initiale chaque moyen sérieux : incompétence, vice de procédure tenant au délai, erreur sur la covisibilité, erreur d’appréciation sur l’atteinte, et méconnaissance de la règle d’aspect du plan local d’urbanisme.

Le contrôle exercé par le juge sur le motif d’aspect est entier, et c’est là que se gagnent les dossiers hors secteur protégé. À Domont, le maire s’était opposé en relevant que les quatorze panneaux occuperaient une grande partie de la toiture, que leur couleur bleu était éloignée de la couleur orange de cette toiture et que la maison était implantée en contrebas et visible d’une route nationale. La cour annule : « Le maire s’est ainsi borné à évaluer l’incidence de l’installation projetée sur les lieux avoisinants dont il s’est toutefois abstenu à tort d’apprécier au préalable le caractère ou l’intérêt » (CAA Versailles, 10 fév. 2021, point 4). Le juge exige donc une démonstration en deux temps : d’abord la qualité du site, ensuite l’impact du projet. Dans un quartier pavillonnaire francilien ordinaire, sans intérêt architectural ou paysager particulier, une opposition fondée sur la seule différence de couleur entre des panneaux sombres et des tuiles risque la censure, tandis que dans un ensemble patrimonial homogène, elle prospère. Le même raisonnement a conduit le tribunal administratif de Lyon à annuler une opposition à des panneaux, annulation confirmée en appel (CAA Lyon, 1re ch., 4 déc. 2018, n° 17LY02928). Enfin, les prescriptions assortissant une décision de non-opposition peuvent elles aussi être contestées, mais le juge les contrôle au fond : le Conseil d’État a ainsi rejeté le pourvoi de pétitionnaires qui attaquaient une non-opposition à déclaration préalable assortie d’une prescription (CE, 6e et 5e ch. réunies, 4 oct. 2023, n° 467962). Mieux vaut donc discuter les prescriptions dès l’instruction, par des plans et des photomontages précis, plutôt que de les subir.

B. Paris et Île-de-France : vérifier le secteur, adapter le projet et régulariser les panneaux déjà posés

À Paris, la densité des protections patrimoniales impose une vérification préalable systématique : abords des monuments, sites patrimoniaux remarquables, sites classés. L’unité départementale de l’architecture et du patrimoine de Paris instruit les consultations de l’architecte des Bâtiments de France, et le faisceau de covisibilité s’apprécie à l’œil nu depuis l’espace public, y compris depuis un lieu situé hors du périmètre des cinq cents mètres, comme le rappelle l’arrêt de Nantes au visa des articles L. 621-30, L. 621-32 et R. 425-1 (CAA Nantes, 16 oct. 2026, point 8). Concrètement, des photographies datées prises depuis la rue, établissant la présence ou l’absence de covisibilité avec le monument, constituent la pièce maîtresse du dossier, dans un sens comme dans l’autre. Le règlement du plan local d’urbanisme de Paris et ceux des communes franciliennes comportent en outre des règles d’aspect extérieur des toitures qu’il faut lire avant de dessiner le projet : pente, matériaux, intégration des dispositifs techniques. Une déclaration qui démontre, plans et coupes à l’appui, que les panneaux suivent la pente du toit, sans surépaisseur visible depuis la rue, et de préférence sur le pan le moins exposé, résiste mieux à l’opposition.

En Île-de-France, la cour de Versailles offre un précédent directement utilisable : opposition annulée pour défaut d’appréciation préalable du site, nouvelle instruction enjointe dans le mois. Les requérants franciliens peuvent s’en prévaloir lorsque la motivation de l’opposition se limite à la couleur ou à la surface des panneaux sans qualifier l’intérêt du quartier. À l’inverse, l’arrêt de Nantes enseigne les dossiers les plus exposés : immeuble covisible avec un monument dans un ensemble traditionnel homogène, sans panneaux alentour, avec des modules brillants de plus de vingt mètres carrés posés en surimposition sur des tuiles orangées. Entre ces deux pôles, la négociation technique pendant l’instruction — déplacement sur le pan arrière, réduction de la surface, teinte encadrée, tuiles solaires — reste le levier le plus rentable, d’autant que le préfet de région peut lui-même suggérer cette alternative dans le cadre du recours.

Reste le cas, fréquent, des panneaux déjà posés sans déclaration ou malgré une opposition. À Domont, la société avait déjà installé ses panneaux, et la cour précise que : « Dans les circonstances particulières de l’espèce, la société ayant déjà procédé à l’installation des panneaux photovoltaïques », elle écarte seulement la demande de frais, tout en annulant l’opposition et en enjoignant de réinstruire (CAA Versailles, 10 fév. 2021, point 9). Poser avant d’être autorisé n’interdit donc pas de faire annuler une opposition irrégulière, mais cela expose à des poursuites et à une démolition si l’opposition est finalement jugée légale, comme à Nantes où le rejet du recours laisse l’opposition produire tous ses effets. La voie sûre consiste à déposer sans attendre une déclaration de régularisation avec un projet adapté, puis à contester l’opposition initiale dans ses délais : recours gracieux, recours au préfet de région dans le délai de deux mois à compter de la notification en secteur protégé, puis recours au tribunal administratif dans le délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Chaque étape doit être documentée — récépissés de dépôt, captures de l’espace de suivi, lettres recommandées avec avis de réception — car le juge tranche sur pièces et sur délais.

En synthèse, la méthode qui ressort des décisions de 2021 à 2026 tient en cinq vérifications : identifier la formalité applicable au regard de la puissance et de la hauteur du projet ; établir si le terrain entre dans des abords ou un site patrimonial remarquable et si la covisibilité existe ; contrôler la notification de majoration du délai d’instruction et le terme exact ; saisir le préfet de région dans les deux mois en cas d’avis défavorable de l’architecte des Bâtiments de France, en sollicitant si utile le médiateur (CAA Nantes, 16 oct. 2026, points 10 et 11) ; puis saisir le tribunal administratif dans les deux mois en soulevant chaque moyen sérieux, afin d’obtenir l’annulation et, si possible, l’injonction de réinstruire (article R. 421-1 du code de justice administrative). Menée dans cet ordre, avec des pièces photographiques et techniques solides, la contestation d’une opposition à des panneaux solaires à Paris et en Île-de-France cesse d’être un pari pour devenir une procédure maîtrisée.