La proposition de loi n° 963 (session 2025-2026), présentée par Mme Else Joseph et intitulée visant à faciliter la vie démocratique et l’exercice de la citoyenneté dans les communes, est un texte déposé au Sénat en première lecture le 23 septembre 2026 et renvoyé à la commission des lois ; le dossier législatif (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-963.html), mis à jour le 3 octobre 2026, ne mentionne que ce dépôt, sans examen en commission ni vote en séance ; la navette parlementaire se poursuit : ce texte n’est pas en vigueur. Cette précision commande toute la lecture qui suit : le commentaire porte sur un texte proposé, confronté au droit en vigueur, et aucune des règles évoquées ci-dessous ne s’applique déjà. Le texte n° 963 déposé au Sénat (https://www.senat.fr/leg/ppl25-963.html) tient en trois articles : l’article 1er ajoute à l’article L. 55 du code électoral un alinéa qui impose de tenir compte des difficultés des petites communes pour fixer les horaires du scrutin, avec un droit quasi automatique d’aménagement sous 1 000 habitants à la demande du maire ; l’article 2 réécrit l’article L. 281 du code électoral en supprimant la condition d’empêchement majeur pour les membres de droit du collège sénatorial et en ouvrant le vote par procuration aux délégués des conseils municipaux ; l’article 3 renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’application, notamment la mise en cohérence de l’article R. 162 du code électoral. Pour les électeurs, les maires et les candidats aux élections sénatoriales, l’enjeu est concret : saura-t-on encore à quelle heure voter dans sa commune, et que se passera-t-il le jour du vote des sénateurs si un délégué est empêché ? Les lecteurs dejà sensibilisés aux règles du collège sénatorial pourront utilement relire notre éclairage sur l’éligibilité aux élections sénatoriales avant d’aborder les mécanismes détaillés ci-dessous.

I. Horaires du bureau de vote en petite commune : peut-on ouvrir plus tard et fermer plus tôt ?

A. Ouvrir son bureau de vote de 9 heures à 17 heures : ce que le droit en vigueur permet déjà et ce que le texte ajouterait

Le droit en vigueur part d’une règle d’une simplicité trompeuse. L’article L. 55 du code électoral dispose : « Il a lieu un dimanche. » Cette phrase unique fixe le jour du scrutin, sans rien dire des heures. Le détail figure dans la partie réglementaire : l’article R. 41 du code électoral prévoit que « Le scrutin est ouvert à huit heures et clos le même jour à dix-huit heures. Toutefois, pour faciliter aux électeurs l’exercice de leur droit de vote, les préfets pourront prendre des arrêtés à l’effet d’avancer l’heure d’ouverture du scrutin ou de retarder son heure de clôture dans certaines communes. » Le même article ajoute que « Les arrêtés spéciaux pris par les préfets en vertu de l’alinéa précédent seront publiés et affichés, dans chaque commune intéressée, au plus tard le cinquième jour avant celui de la réunion des électeurs. » Autrement dit, la souplesse existe déjà, mais elle joue aujourd’hui dans un seul sens écrit noir sur blanc : avancer l’ouverture ou retarder la clôture, donc élargir la plage de vote, par arrêté préfectoral publié et affiché au plus tard le cinquième jour avant le scrutin. L’exposé des motifs de la proposition le reconnaît : l’adaptation circonstanciée des horaires est déjà prévue au deuxième alinéa de l’article R. 41, et plusieurs maires demandent une ouverture resserrée, par exemple de 9 heures à 17 heures, parce qu’il devient difficile, dans une commune de quelques dizaines d’électeurs, de tenir un bureau ouvert de 8 heures à 18 heures avec un personnel communal réduit et des assesseurs introuvables. La difficulté décrite est réelle : dans une petite mairie sans agent disponible toute la journée, le président du bureau, le secrétaire et les assesseurs doivent être présents sans discontinuer, et chaque absence fragilise la tenue du scrutin. Le texte proposé entend donner à cette réduction d’amplitude une assise législative : l’article 1er complète l’article L. 55 d’un alinéa qui obligerait à tenir compte des difficultés des petites communes, autoriserait les représentants de l’État dans les départements à resserrer les horaires du scrutin par arrêté, et rendrait cet aménagement de droit dans les communes de moins de 1 000 habitants dès lors que le maire le demande, une fois les heures d’ouverture et de clôture arrêtées d’un commun accord La logique s’inverse : au lieu d’élargir la plage, le préfet pourrait la resserrer, et sous le seuil de 1 000 habitants l’aménagement deviendrait de droit dès lors que le maire le demande, sous réserve d’un accord sur les heures exactes. Concrètement, un maire d’une commune de 180 habitants qui sollicite une ouverture de 9 heures à 17 heures verrait le préfet tenu de l’accorder, sauf désaccord persistant sur l’horaire précis. Au-delà de 1 000 habitants, le préfet conserverait une faculté, sans obligation. Cette gradation par seuil démographique n’est pas isolée dans le code électoral : les modalités d’élection des délégués sénatoriaux distinguent déjà les communes selon leur taille, et le contentieux montre que chaque seuil compte. Reste une question que le texte laisse au décret : la publication et l’affichage préalables de ces arrêtés de réduction d’amplitude. Le parallèle avec l’article R. 41 invite à maintenir une publicité au plus tard le cinquième jour avant le scrutin, faute de quoi des électeurs se présentant à 8 heures devant une porte close ou à 17 h 30 devant un bureau fermé contesteraient la régularité des opérations. La jurisprudence sur les horaires suit une ligne constante : une irrégularité dans la tenue du bureau n’entraîne l’annulation que s’il est établi qu’elle a pu fausser le résultat ou empêcher des électeurs de voter, mais l’appréciation se fait au cas par cas, bureau par bureau. Un arrêté publié tardivement ou un affichage défaillant expose donc la commune à un recours, même si le juge ne censure que les manœuvres ou les gênes avérées. Les communes avisées conserveront la preuve de l’affichage, l’arrêté préfectoral et les émargements, pièces décisives devant le juge de l’élection.

B. Demander un horaire adapté en mairie : qui décide, dans quel délai et avec quelles preuves en cas de litige

En l’état du droit en vigueur, la démarche appartient au préfet, saisi ou non par le maire : le maire signale ses difficultés, le préfet apprécie et prend, le cas échéant, un arrêté d’avancement de l’ouverture ou de retard de la clôture. La proposition renverse partiellement cet équilibre pour les communes de moins de 1 000 habitants : la demande écrite du maire déclencherait un droit à l’aménagement, le préfet ne conservant qu’un pouvoir de discussion sur l’horaire exact, matérialisé par l’exigence d’un accord préalable sur les heures exactes d’ouverture et de clôture. Cet accord présuppose un échange documenté : courrier du maire exposant le nombre d’électeurs inscrits, les effectifs disponibles, les horaires sollicités, puis réponse du représentant de l’État fixant les heures retenues. Les maires ont intérêt à adresser leur demande tôt, idéalement plusieurs semaines avant le scrutin, pour laisser le temps de la publication et de l’affichage au plus tard le cinquième jour avant la réunion des électeurs, délai que l’article R. 41 impose déjà pour les arrêtés d’élargissement et que le futur décret d’application devrait logiquement étendre aux arrêtés de resserrement. À Paris et en Île-de-France, la question se pose en sens inverse : dans la capitale, les bureaux ferment habituellement plus tard qu’à 18 heures par arrêté préfectoral, souvent à 20 heures, pour absorber les votes des actifs qui rentrent tard ; une commune rurale de Seine-et-Marne de 300 habitants pourrait au contraire solliciter 9 heures-17 heures, tandis qu’un arrondissement parisien n’a aucune raison de réduire l’amplitude. Le texte ne touche pas à la règle de l’article L. 56 du code électoral, selon lequel « En cas de deuxième tour de scrutin, il y est procédé le dimanche suivant le premier tour. » Les deux tours obéiraient donc aux mêmes horaires adaptés, chacun avec son arrêté. En cas de litige, le juge compétent varie selon l’élection : juge de l’élection municipale, départementale ou régionale pour les scrutins locaux, Conseil constitutionnel pour les élections sénatoriales et législatives. Le requérant devra produire l’arrêté, la preuve de son affichage, les procès-verbaux du bureau et, si possible, des attestations d’électeurs empêchés de voter. Une fermeture anticipée de quelques minutes avec des électeurs encore présents dans la salle s’analyse différemment d’une fermeture à l’heure fixée par un arrêté régulièrement publié : dans le premier cas, l’irrégularité est constituée et le juge recherche son influence sur le résultat ; dans le second, l’électeur arrivé après la clôture régulière ne peut pas utilement se plaindre. Les préfets, de leur côté, devront motiver les refus opposés aux communes de plus de 1 000 habitants et, pour les petites communes, justifier l’horaire retenu en cas de désaccord avec le maire. Le décret en Conseil d’État prévu à l’article 3 de la proposition devrait préciser ces points : forme de la demande du maire, délai minimal de saisine du préfet, contenu obligatoire de l’arrêté, modalités de publication et d’affichage, et articulation avec les horaires spécifiques déjà pratiqués dans les grandes villes. Tant que ce décret n’existe pas et tant que la loi n’est pas votée, les maires restent soumis au cadre actuel : aucune réduction d’amplitude ne peut être décidée par le seul conseil municipal, et un bureau qui fermerait à 17 heures sans arrêté s’exposerait à une annulation si l’avance de la clôture a privé des électeurs de leur droit.

II. Élections sénatoriales : qui peut voter par procuration et comment remplacer un délégué empêché ?

A. Voter par procuration aux sénatoriales quand on est député, sénateur, élu régional ou départemental : la fin annoncée de l’empêchement majeur

Le collège chargé d’élire les sénateurs réunit des catégories d’élus très différentes. L’article L. 280 du code électoral dispose que « La composition du collège électoral appelé à élire les sénateurs assure, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population qui y réside. » Ce collège comprend les députés et sénateurs, les conseillers régionaux et assimilés, les conseillers départementaux et les délégués des conseils municipaux ou leurs suppléants. Parmi eux, les membres de droit votent personnellement en principe, et la procuration reste l’exception. L’article L. 281 du code électoral, en vigueur au 3 octobre 2026, est ainsi rédigé : « Les députés, les sénateurs, les conseillers régionaux, les conseillers à l’Assemblée de Corse, les conseillers à l’assemblée de Guyane, les conseillers à l’assemblée de Martinique, les conseillers à l’assemblée de Mayotte et les conseillers départementaux qui ont été proclamés par les commissions de recensement sont inscrits sur la liste des électeurs sénatoriaux et prennent part au vote même si leur élection est contestée. En cas d’empêchement majeur, ils peuvent exercer, sur leur demande écrite, leur droit de vote par procuration. Le mandataire doit être membre du collège électoral sénatorial et ne peut disposer de plus d’une procuration. » Trois conditions cumulent donc aujourd’hui leurs effets : un empêchement majeur, une demande écrite, et un mandataire membre du collège avec une seule procuration au maximum. La notion d’empêchement majeur concentre tout le contentieux : mission parlementaire à l’étranger, hospitalisation, impératif professionnel imprévisible, garde d’enfant ? Les préfets qui instruisent les demandes et les juges qui les contrôlent doivent trancher au cas par cas, avec des justificatifs parfois intimes et des délais très courts entre la convocation du collège et le jour du vote. L’article 2 de la proposition supprime purement et simplement ces trois mots, « En cas d’empêchement majeur, », au début de la deuxième phrase : les parlementaires, élus régionaux et conseillers départementaux pourraient voter par procuration sur simple demande écrite, sans avoir à démontrer la gravité de leur empêchement. Les autres garde-fous demeureraient : demande écrite préalable, mandataire membre du même collège sénatorial, une seule procuration par mandataire. Cette évolution rapprocherait le vote sénatorial des membres de droit du régime déjà très libéral de la procuration de droit commun, tout en conservant l’exigence d’appartenance au collège, qui préserve la sincérité du corps électoral restreint des sénatoriales. Elle ne toucherait pas au cas particulier du cumul de mandats : l’article L. 282 du code électoral précise que « Dans le cas où un conseiller départemental est député, sénateur ou conseiller régional, un remplaçant lui est désigné, sur sa présentation, par le président du conseil départemental. » Ce remplaçant vote alors à la place de l’élu cumulard, sans procuration. Pour les grands électeurs parisiens, l’enjeu est tangible : un conseiller de Paris convoqué le même jour à une réunion décisive, un député retenu à l’Assemblée nationale, un sénateur sortant en déplacement, pourraient donner procuration sans craindre un refus fondé sur l’insuffisance du motif. Les candidats aux sénatoriales devront adapter leur comptage des voix : des procurations plus nombreuses rendent la participation moins prévisible et renforcent le poids des reports organisés entre listes. Mais la suppression du motif ne supprime pas le formalisme : sans demande écrite préalable, sans mandataire membre du collège, ou avec deux procurations pour un même mandataire, le vote resterait irrégulier et exposerait l’élection à un recours devant le Conseil constitutionnel, juge des élections sénatoriales. La prudence commande donc de conserver l’écrit, la preuve de sa réception par l’autorité organisatrice, et la vérification de la qualité du mandataire sur la liste des électeurs sénatoriaux.

B. Délégué municipal empêché le jour des sénatoriales : suppléant ou procuration, que prévoit le texte et que dit le juge

Les délégués des conseils municipaux forment l’ossature numérique du collège sénatorial : dans les petits départements comme dans les plus peuplés, ils représentent l’écrasante majorité des grands électeurs. Leur désignation obéit à des règles différentes selon la taille de la commune. L’article L. 288 du code électoral organise l’élection séparée des délégués et des suppléants au scrutin majoritaire et précise que « L’ordre des suppléants est déterminé par le nombre de voix obtenues. En cas d’égalité de suffrages, la préséance appartient au plus âgé. » L’article L. 289 du code électoral, applicable aux communes élisant leurs délégués à la proportionnelle, dispose pour sa part que « En cas de refus ou d’empêchement d’un délégué, c’est le suppléant de la même liste venant immédiatement après le dernier délégué élu de la liste qui est appelé à le remplacer. » Dans les deux cas, le remplacement suit un ordre strict, constaté par le procès-verbal de désignation, et le suppléant vote à la place du délégué défaillant. L’article R. 162 du code électoral verrouille le dispositif : « Les suppléants des délégués des conseils municipaux sont portés sur la liste en cas de décès ou de perte des droits civiques et politiques du délégué ou en cas d’empêchement majeur résultant d’une obligation professionnelle, d’un handicap, d’une raison de santé, de l’assistance apportée à une personne malade ou infirme, d’un placement en détention provisoire ou de l’exécution d’une peine privative de liberté n’entraînant pas une incapacité électorale. » Le même article impose une procédure écrite et contrôlée : « En cas d’empêchement majeur, le délégué adresse au maire une demande de remplacement motivée et accompagnée des pièces justificatives démontrant la réalité de l’empêchement. Le maire transmet la demande et les pièces au représentant de l’Etat accompagnée de son avis sur son bien-fondé. Le représentant de l’Etat examine la demande et, s’il l’accueille, modifie en conséquence la liste des électeurs du département. » Autrement dit, un délégué souffrant, retenu par son travail, placé en détention provisoire ou chargé d’assister un proche malade peut être remplacé, mais au prix d’un dossier justificatif examiné par le préfet, et dans l’ordre des suppléants. La proposition de loi ajoute une voie parallèle : un nouvel alinéa à l’article L. 281 permettrait aux délégués des conseils municipaux de voter par procuration sur simple demande écrite, le mandat ne pouvant être confié qu’à un délégué ou à un suppléant du même conseil municipal, dans la limite d’une procuration par mandataire Le délégué empêché choisirait ainsi son mandataire dans son propre conseil, sans passer par l’ordre des suppléants ni par l’appréciation préfectorale de son motif. Cette souplesse répond à des situations fréquentes : délégué agriculteur pris par la récolte, commerçant isolé, élu salarié dont l’employeur refuse l’absence, élue jeune maman sans mode de garde le dimanche du vote. L’exposé des motifs assume ce choix : les motifs de remplacement par un suppléant seraient trop limitativement énumérés et inadaptés à une société où les élus cumulent les sollicitations, et il serait préférable d’écarter le débat sur la notion d’empêchements majeurs au profit d’une procuration encadrée par des conditions minimales. Le juge des élections sénatoriales, le Conseil constitutionnel, a déjà montré combien l’ordre de remplacement compte. Dans sa décision du 22 décembre 2011 rendue sur l’élection sénatoriale en Lozère, il a rappelé que le délégué empêché, inscrit sur la liste d’émargement des articles L. 314-1 et R. 162, doit être remplacé par le premier suppléant dans l’ordre fixé par les articles L. 288 et L. 289 qui ne figure pas sur cette liste, sauf si ce suppléant est lui-même empêché Constatant que, pour le conseil municipal d’Aumont-Aubrac, un délégué empêché avait été remplacé par un suppléant autre que celui appelé selon l’ordre du procès-verbal, le Conseil a estimé que cette substitution irrégulière avait pu exercer une influence déterminante sur le premier tour et, par voie de conséquence, sur l’issue de l’élection, puis a annulé l’ensemble des opérations électorales du 25 septembre 2011 organisées en Lozère pour la désignation d’un sénateur Les lecteurs peuvent lire cette décision du 22 décembre 2011 sur l’élection sénatoriale en Lozère pour mesurer la rigueur du contrôle. L’enseignement vaut pour demain : que le remplacement passe par le suppléant dans l’ordre ou, si la loi future le permet, par une procuration interne au conseil municipal, le respect de la règle désignant le votant sera scruté de près, et une seule voix d’écart peut suffire à faire annuler un scrutin sénatorial. Pratiquement, les maires devront distinguer deux guichets : d’un côté, la demande de remplacement auprès du préfet avec dossier motivé, qui modifie la liste des électeurs du département ; de l’autre, si la réforme entre en vigueur, la procuration interne au conseil, sur demande écrite du délégué, au profit d’un délégué ou suppléant du même conseil, dans la limite d’une procuration par mandataire. Les deux voies ne se cumulent pas pour un même siège : un délégué remplacé sur la liste par son suppléant ne peut pas, en plus, donner procuration, et un suppléant déjà porteur d’une procuration ne peut pas en recevoir une seconde. Les préfectures, qui dressent la liste des électeurs du département par ordre alphabétique avec mention des mandataires, devront mentionner avec exactitude les procurations des délégués si la loi les autorise, comme elles mentionnent déjà aujourd’hui les mandataires autorisés. Les candidats et leurs délégués surveilleront l’émargement : présence du votant ou de son mandataire dûment désigné, qualité du mandataire, absence de double vote, conformité de l’ordre des suppléants. En cas d’anomalie, la protestation doit être portée au procès-verbal le jour même, puis transformée en requête devant le Conseil constitutionnel dans les délais du contentieux sénatorial, avec les pièces à l’appui : liste d’émargement, procès-verbal de désignation des délégués, demandes écrites de procuration, décision préfectorale de remplacement. La coexistence future des deux mécanismes exigera enfin une mise à jour soigneuse de l’article R. 162, annoncée par l’article 3 de la proposition : sans cette coordination réglementaire, des préfectures pourraient continuer d’exiger un motif grave pour toute absence, tandis que des délégués invoqueraient leur nouveau droit à la procuration sans condition de motif, créant un contentieux évitable le matin même du vote.

Conclusion

Au 3 octobre 2026, date de la dernière mise à jour du dossier législatif (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-963.html), la proposition de loi n° 963 reste un texte déposé au Sénat en première lecture le 23 septembre 2026, renvoyé à la commission des lois, sans rapport, sans examen en séance et sans vote ; la navette parlementaire se poursuit : ce texte n’est pas en vigueur. Les électeurs continuent donc de voter selon l’article R. 41 du code électoral, les membres de droit du collège sénatorial selon l’article L. 281 du code électoral avec sa condition d’empêchement majeur, et les délégués municipaux selon les ordres stricts des articles L. 288 et L. 289 du code électoral et la procédure préfectorale de l’article R. 162 du code électoral, sous le contrôle vigilant du Conseil constitutionnel illustré par l’annulation de la sénatoriale de Lozère en 2011. Si le Parlement adopte un jour la réforme, les petites communes de moins de 1 000 habitants pourront demander des horaires resserrés, les parlementaires et élus voter par procuration sur simple demande écrite, et les délégués municipaux donner procuration à un collègue du même conseil : des avancées pratiques qui allégeront la charge des maires et sécuriseront la participation, à condition que le décret d’application verrouille la publicité des horaires, la traçabilité des procurations et la tenue des listes d’émargement. En attendant, maires, préfectures, candidats et grands électeurs ont tout intérêt à appliquer le droit existant avec rigueur : demander tôt les aménagements d’horaires autorisés, documenter chaque empêchement, respecter l’ordre des suppléants et consigner toute anomalie au procès-verbal. C’est cette discipline, plus que toute anticipation d’un vote futur, qui protège aujourd’hui la sincérité du scrutin municipal comme celle de l’élection des sénateurs.