Vous avez trouvé un acquéreur pour votre terrain, le prix est arrêté chez le notaire, puis arrive la phrase qui fige tout : le bien se situe en zone de préemption et la mairie dispose de deux mois pour se prononcer. La commune peut-elle vraiment s’emparer de votre vente et remplacer votre acquéreur ? À quelles conditions, à quel prix, et avec quels recours si la décision vous paraît abusive ou tardive ? Le droit de préemption urbain permet à une collectivité de se substituer à l’acheteur pressenti pour réaliser une opération d’intérêt général, mais ce pouvoir est étroitement encadré : périmètre institué par délibération, déclaration d’intention d’aliéner obligatoire à peine de nullité, délai de deux mois couperet, prix négocié ou fixé par le juge de l’expropriation, décision motivée susceptible de recours. Chaque étape recèle un piège pour le vendeur pressé comme pour la mairie mal préparée, et chaque étape offre aussi une porte de sortie. Cet article décrit la purge complète de la préemption, de la DIA jusqu’au paiement du prix, puis les voies de contestation ouvertes au vendeur et à l’acquéreur évincé, avec les références exactes des textes et des décisions du Conseil d’État applicables en 2026.

I. Purger la préemption avant de vendre : la DIA et le délai de deux mois

A. Savoir si votre terrain est concerné et déposer une DIA complète

Le droit de préemption urbain ne couvre ni tout le territoire ni tous les biens. Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé « peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan » (article L. 211-1 du code de l’urbanisme). La première vérification porte donc sur l’existence et le périmètre de la délibération qui a créé le droit de préemption sur votre secteur : sans cette délibération, régulièrement publiée, aucune préemption n’est possible. Les effets de cette délibération ont pour point de départ l’exécution complète des formalités de publicité, car « La délibération par laquelle le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l’article L. 211-1 , d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application est affichée en mairie pendant un mois » et « Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département » (article R. 211-2 du code de l’urbanisme). Dans un contentieux récent, la cour administrative d’appel de Toulouse a écarté le moyen tiré du défaut de base légale après avoir constaté l’affichage en mairie, la réception en préfecture et les deux insertions dans la presse locale, preuve que le juge contrôle ces pièces une à une (CAA Toulouse, 12 juin 2025, n° 23TL00925).

Sont ensuite visés les biens du périmètre : « Tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit » (article L. 213-1 du code de l’urbanisme). Un terrain nu vendu à titre onéreux entre donc dans le champ, tout comme les cessions de droits indivis, sauf exceptions prévues par le texte. Certaines aliénations échappent en revanche au droit de préemption, notamment les ventes au profit de parents proches et les immeubles achevés depuis moins de temps prévu par les textes dans des hypothèses précises : avant de déposer la moindre déclaration, le vendeur et son notaire vérifient que la vente projetée entre bien dans le champ, car une DIA inutile fait perdre deux mois pour rien, tandis qu’une DIA omise expose à la nullité.

Car la sanction est lourde : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien » (article L. 213-2 du code de l’urbanisme). Cette déclaration d’intention d’aliéner, la DIA, est établie par le propriétaire lui-même, sur le formulaire officiel. Elle « doit être présentée en quatre exemplaires et indiquer les prix et conditions de l’aliénation projetée » et « Elle est adressée à la mairie de la commune où se trouve situé le bien, par pli recommandé avec demande d’avis de réception postal, déposée contre décharge, ou adressée par voie électronique en un seul exemplaire » (article R. 213-5 du code de l’urbanisme). Le prix indiqué engage la suite : c’est sur ce prix que la collectivité se prononce, et c’est à ce prix que le vendeur pourra vendre librement si la collectivité renonce. Le notaire joint les pièces d’usage et mentionne, le cas échéant, les informations environnementales exigées par le texte. La fiche officielle de service-public rappelle que la promesse de vente signée avec l’acquéreur pressenti doit comporter une condition suspensive de non-exercice du droit de préemption, et que l’acte authentique ne peut être signé tant que la commune ne s’est pas prononcée (service-public.gouv.fr, vente d’un bien dans une zone de préemption). Une promesse sans cette clause expose le vendeur à devoir indemniser un acquéreur qu’il ne pourra pas livrer.

Le point de départ du délai de deux mois est la réception de la DIA complète par la mairie. Pendant ce délai, le titulaire du droit de préemption peut adresser au propriétaire « une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble », dont la liste est fixée limitativement par décret, et il peut demander à visiter le bien. La demande de pièces comme la demande de visite suspendent le délai, qui reprend ensuite pour une durée qui ne peut être inférieure à un mois. En pratique, le vendeur a intérêt à répondre vite et à accepter la visite dans les formes prévues, car chaque échange mal documenté allonge l’attente de l’acquéreur. À l’inverse, une demande de pièces hors liste ou une seconde vague de questions n’a pas d’effet suspensif et peut être contestée. Le silence gardé par le titulaire pendant deux mois vaut renonciation : « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption », selon les termes repris par la cour administrative d’appel de Toulouse au visa de l’article L. 213-2 (CAA Toulouse, 12 juin 2025, n° 23TL00925). La renonciation peut être expresse, par décision notifiée, ou tacite, par l’écoulement du délai.

Quand la collectivité décide de préempter, la décision doit parvenir à temps et en bonne forme. La même cour juge que « La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l’Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption » (CAA Toulouse, 12 juin 2025, n° 23TL00925). Une décision prise dans le délai mais notifiée après son expiration est donc illégale, tout comme une décision notifiée à temps mais transmise au préfet hors délai. Le vendeur qui reçoit une décision de préemption commence par contrôler les dates figurant sur l’accusé de réception de sa DIA, sur la notification et sur le cachet de transmission au préfet : un dépassement, même de quelques jours, suffit à faire annuler la préemption. Dans l’affaire jugée à Toulouse, la DIA avait été reçue le 13 janvier, la visite demandée en temps utile avait suspendu le délai, et la décision notifiée le 9 avril après une visite du 10 mars restait dans le mois restant : le moyen tiré de la tardiveté a été écarté. La leçon est symétrique : le respect scrupuleux du calendrier sécurise la collectivité, et la moindre faille profite au vendeur. Ce contrôle calendaire se combine avec le contrôle du fond de la délibération qui a institué le droit de préemption sur le secteur, notamment lorsque le plan local d’urbanisme a été modifié par une délibération dont la régularité conditionne tout le dispositif.

B. Le prix : accepter l’offre de la mairie, discuter ou laisser le juge trancher

Le prix indiqué dans la DIA structure toute la suite. Trois issues sont possibles à l’expiration du délai : la renonciation pure et simple, qui libère la vente au prix déclaré ; l’accord sur le prix déclaré, qui fait de la collectivité l’acquéreur aux conditions notifiées ; ou le désaccord sur le prix, qui ouvre la phase judiciaire. La collectivité qui souhaite acquérir mais juge le prix excessif notifie au vendeur une proposition à un prix inférieur. Le vendeur peut alors accepter ce prix révisé, maintenir son prix initial ou retirer son offre. « A défaut d’accord sur le prix, tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d’aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre », et symétriquement « le titulaire du droit de préemption peut renoncer en cours de procédure à l’exercice de son droit à défaut d’accord sur le prix » (article L. 213-7 du code de l’urbanisme). Le retrait de l’offre n’est pas une faute : c’est un droit prévu par le texte, qui permet au vendeur de renoncer à vendre plutôt que de brader son terrain à la collectivité.

Si aucun accord amiable n’émerge, le prix est fixé par le juge. « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi » (article L. 213-4 du code de l’urbanisme). La référence à l’expropriation n’est pas anodine : le juge écarte les indemnités accessoires qui majorent habituellement les indemnités d’expropriation, et il applique une date de référence propre à la préemption. Pour les biens situés hors zone d’aménagement différé, cette date est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme qui délimite la zone du bien. Les améliorations, transformations ou changements d’affectation réalisés après cette date ne sont pas pris en compte, sauf exceptions limitativement prévues. Le vendeur qui a valorisé son terrain après la dernière révision du plan local d’urbanisme doit donc intégrer que cette plus-value peut être neutralisée par le juge. Pendant la procédure judiciaire, la collectivité qui poursuit l’acquisition doit consigner une partie du prix pour garantir le sérieux de sa démarche : lorsque le titulaire choisit d’acheter après fixation judiciaire du prix, il consigne 15 % du prix dans les trois mois de la saisine de la juridiction (service-public.gouv.fr, vente d’un bien dans une zone de préemption).

La décision du juge n’oblige personne à conclure. « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation », et « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption » (article L. 213-7 du code de l’urbanisme). Ce délai de réflexion de deux mois est décisif : le vendeur qui trouve le prix judiciaire insuffisant renonce expressément et conserve son bien ; la collectivité qui juge le prix trop élevé pour ses finances renonce de son côté. L’inertie vaut acceptation, de sorte que le vendeur qui laisse passer le délai sans réagir se trouve dessaisi au prix du juge. La renonciation du titulaire avant toute fixation judiciaire produit un autre effet libératoire : « Si le titulaire du droit de préemption a renoncé à l’exercice de son droit avant fixation judiciaire du prix, le propriétaire peut réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration révisé, s’il y a lieu, en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Institut national de la statistique et des études économiques depuis la date de cette déclaration » (article L. 213-8 du code de l’urbanisme). La vente libre doit toutefois intervenir sous forme authentique dans les trois ans de la renonciation, faute de quoi « il dépose une nouvelle déclaration préalable mentionnée à l’article L. 213-2 ». Et si la renonciation intervient après fixation judiciaire du prix, le titulaire ne peut plus préempter le même bien auprès du même propriétaire pendant cinq ans à compter de la décision devenue définitive. Ces délais de trois et cinq ans évitent que la collectivité ne fasse peser indéfiniment une épée de Damoclès sur la revente.

Le paiement obéit lui aussi à un calendrier couperet. « Le prix d’acquisition est payé ou, en cas d’obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d’acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d’expropriation, soit la date de l’acte ou du jugement d’adjudication », et « En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien » (article L. 213-14 du code de l’urbanisme). Le transfert de propriété n’intervient qu’à la plus tardive des dates du paiement et de l’acte authentique. Une collectivité qui préempte puis tarde à payer plus de quatre mois perd donc le bénéfice de la préemption, et le vendeur retrouve sa liberté de vendre à l’acquéreur de son choix. Le vendeur surveille ce délai avec la même attention que celui de deux mois : relance écrite à l’approche de l’échéance, constat de l’absence de paiement ou de consignation, puis reprise des négociations avec l’acquéreur initial si son offre tient toujours.

II. Contester la préemption ou en sortir après coup : annulation et usage surveillé

A. Faire annuler la décision : les quatre angles qui passent devant le juge

La décision de préemption est un acte administratif qui peut être déféré au tribunal administratif par le vendeur comme par l’acquéreur évincé. Quatre familles de moyens alimentent l’essentiel des annulations : la base légale, la compétence de l’auteur, la motivation et le projet, puis les délais de recours dont le respect conditionne la recevabilité.

La base légale s’apprécie à partir de la délibération qui a institué le droit de préemption sur le secteur. Le requérant demande la production de la délibération, de la preuve de son affichage en mairie pendant un mois, des deux insertions dans la presse départementale et de sa transmission au préfet. Toute lacune fragilise l’ensemble des préemptions prises sur son fondement. Le champ de la délibération compte autant que son existence : un bien situé hors des zones urbaines ou d’urbanisation future délimitées, ou dans un secteur que la délibération n’a pas inclus, ne peut être préempté au titre du droit de préemption urbain. Les transferts de compétence compliquent parfois le tableau, notamment dans les métropoles et les intercommunalités où le droit de préemption appartient de plein droit à l’établissement public : la décision doit alors être prise par l’autorité réellement compétente. La cour administrative d’appel de Toulouse a ainsi vérifié qu’une délégation du conseil municipal au maire, votée en février 2021, habilitait bien le signataire de la décision d’avril 2021, avant d’écarter le moyen d’incompétence (CAA Toulouse, 12 juin 2025, n° 23TL00925). Le requérant contrôle donc la chaîne complète : délibération d’institution, compétence du titulaire, délégation ou habilitation du signataire.

Le cœur du contentieux porte sur l’objet et la réalité du projet. « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 », et « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé » (article L. 210-1 du code de l’urbanisme). Les objets de l’article L. 300-1 couvrent notamment « un projet urbain, une politique locale de l’habitat », l’accueil des activités économiques, les équipements collectifs, le renouvellement urbain ou la sauvegarde du patrimoine (article L. 300-1 du code de l’urbanisme). Le Conseil d’État juge que « pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date » (CE, 19 décembre 2019, n° 420227). Dans cette affaire, la commune avait préempté pour faire réaliser par son office de l’habitat un ensemble d’environ quarante logements sociaux : un tel programme, par son ampleur, présente par lui-même le caractère d’une opération d’aménagement au titre de la politique locale de l’habitat, et le Conseil d’État a censuré la cour qui exigeait en outre un projet d’aménagement propre au secteur. À l’inverse, une décision qui se borne à viser des études générales sans rattacher le bien à une opération identifiée encourt l’annulation pour défaut de motivation et absence de projet réel. La cour administrative d’appel de Toulouse précise le double test applicable : les collectivités « doivent, d’une part, justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption », tandis que « la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant » (CAA Toulouse, 12 juin 2025, n° 23TL00925). En l’espèce, la convention Action cœur de ville, l’opération de revitalisation du territoire et l’étude urbaine de renouvellement du quartier suffisaient à établir la réalité d’une opération de revitalisation et de renouvellement urbain, quand bien même la parcelle n’était pas repérée individuellement dans les îlots à reconquérir. Le requérant attaque donc sur trois fronts : l’absence de mention de l’objet dans la décision, l’absence de projet réel à la date de la décision, et la disproportion entre le bien, son coût et l’intérêt général allégué. Les préemptions dites de réserve foncière restent admises, mais seulement « en vue de permettre la réalisation » d’actions entrant dans ces objets : une réserve sans affectation identifiable ne suffit pas. Pour préparer ce recours, dont les règles de contestation d’une décision d’urbanisme devant le juge administratif obéissent à des délais stricts, le vendeur ou l’acquéreur évincé rassemble dès la notification la DIA, la décision, ses annexes et les délibérations visées.

Le quatrième angle est procédural et souvent décisif : les délais et la qualité pour agir. La juridiction « ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée », dans la rédaction applicable citée par le Conseil d’État (CE, 16 décembre 2019, n° 419220 ; article R. 421-1 du code de justice administrative). Les délais ne sont opposables « qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision » (article R. 421-5 du code de justice administrative). L’acquéreur évincé « étant au nombre des personnes, destinataires de la décision de préemption, auxquelles cette décision doit être notifiée », une décision qui ne lui a jamais été notifiée avec les voies et délais ne fait pas courir contre lui le délai de deux mois. Mais l’impunité n’est pas éternelle : « le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable », qui « ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance », sauf circonstances particulières (CE, 16 décembre 2019, n° 419220). Dans cette affaire, les acquéreurs évincés avaient joint une copie intégrale de la décision à un courrier de 2013 et n’avaient saisi le tribunal qu’en 2015 : recours tardif, rejet confirmé. Autre piège : « l’exercice, au-delà du délai de recours contentieux contre un acte administratif, d’un recours gracieux tendant au retrait de cet acte ne saurait avoir pour effet de rouvrir le délai de recours », de sorte que la demande d’annulation du refus de retrait, formée après l’expiration du délai contre la préemption elle-même, est irrecevable. Le vendeur notifié agit donc dans les deux mois ; l’acquéreur évincé non notifié agit dès qu’il a connaissance de la décision et au plus tard dans l’année ; et ni l’un ni l’autre ne compte sur une demande gracieuse tardive pour rouvrir le délai.

B. Après la préemption : un usage surveillé pendant cinq ans, et le cas parisien

La préemption régulièrement exercée ne donne pas à la collectivité un blanc-seing patrimonial : l’usage du bien reste surveillé pendant cinq ans. « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 » (article L. 213-11 du code de l’urbanisme). La collectivité peut donc changer d’objet, par exemple substituer des équipements collectifs au programme de logements initialement annoncé, à condition de rester dans les objets légaux et de faire délibérer son organe compétent sur ce changement d’affectation. En revanche, « Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner pour d’autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l’acquisition de ce bien en priorité ». C’est le droit de rétrocession : l’ancien propriétaire, informé du détournement d’objet, peut racheter son bien, le prix étant fixé à défaut d’accord amiable par la juridiction de l’expropriation selon les règles de l’article L. 213-4. Passé le délai de cinq ans, cette priorité s’éteint. Le vendeur qui apprend que son ancien terrain dort en friche ou a été revendu à un promoteur pour une opération hors objets légaux écrit donc à la collectivité pour l’interpeller et, si la réponse confirme le changement d’objet, fait valoir sa priorité dans les formes prévues. L’aliénation du bien préempté au profit d’une personne privée autre que le concessionnaire d’aménagement ou un organisme de logement social exige au surplus une délibération motivée du conseil municipal ou une décision motivée du délégataire : son absence entache la revente et fournit un moyen supplémentaire.

À Paris et en Île-de-France, ce cadre national s’applique avec des particularités pratiques que le vendeur anticipe. La DIA portant sur un bien situé dans la capitale est adressée à la mairie de Paris, comme toute DIA est adressée à la mairie de la commune de situation, et le délai de deux mois court à compter de sa réception complète par les services compétents. La densité du tissu parisien rend le contrôle du périmètre particulièrement fin : la délibération applicable, son champ exact rue par rue et ses éventuelles modifications se vérifient avant toute signature, car une erreur d’un numéro sur le périmètre fait basculer le dossier. Le contentieux de la décision de préemption relève du tribunal administratif de Paris pour les biens parisiens, et de celui du département de situation pour les biens franciliens, dans le délai de deux mois à compter de la notification régulière ; la fixation judiciaire du prix relève de la juridiction de l’expropriation du lieu de situation. Les montants en jeu, élevés dans la capitale et la petite couronne, rendent la phase du prix plus disputée qu’ailleurs : le vendeur parisien prépare dès la DIA son argumentaire d’évaluation, avec des références de mutations comparables, car le juge de l’expropriation statuera au vu des pièces produites de part et d’autre. Il programme aussi la trésorerie de l’opération en intégrant le délai de paiement de quatre mois et le risque de consignation, plutôt que de compter sur un encaissement immédiat.

En conclusion, la mairie ne s’empare de votre terrain ni sans base légale ni sans en payer le prix. Elle ne peut préempter que sur le fondement d’une délibération publiée couvrant votre secteur, après une DIA complète qui fait courir un délai de deux mois couperet, pour un objet d’intérêt général mentionné dans sa décision et adossé à un projet réel à la date où elle se prononce. Le prix se négocie ou se fait fixer par le juge de l’expropriation, avec un délai de réflexion de deux mois après la décision définitive et un paiement exigible dans les quatre mois. La décision tardive, non notifiée, non transmise au préfet, immotivée ou sans projet se fait annuler devant le tribunal administratif dans les deux mois de sa notification, et jusqu’à un an pour l’acquéreur évincé qui n’a pas été destinataire de la notification. Même régulièrement préempté, le bien reste affecté à un objet légal pendant cinq ans, sous peine de rétrocession à l’ancien propriétaire. Le vendeur méthodique gagne à chaque étape : DIA complète et chiffrée avec soin, calendrier des deux mois et des quatre mois tenu au jour près, contestation rapide et ciblée de la décision, puis surveillance de l’usage du bien après la vente.