Vous avez fait construire une extension, un garage, une surélévation ou une piscine sans déposer de permis de construire, ou les travaux réalisés ne correspondent pas à l’autorisation obtenue. Un agent assermenté dresse un procès-verbal, puis le maire vous adresse une mise en demeure : régulariser la construction ou la mettre en conformité sous un délai précis, sous astreinte et sous la menace d’une amende administrative. Beaucoup de propriétaires découvrent à ce moment-là qu’une construction achevée depuis plusieurs années reste exposée à des sanctions pénales, civiles et administratives, et que la vente du bien ou de nouveaux travaux deviennent très difficiles tant que la situation n’est pas apurée.
La régularisation consiste à déposer après coup la demande d’autorisation qui aurait dû précéder les travaux, afin que l’administration se prononce au regard des règles d’urbanisme en vigueur le jour où elle statue. Cette démarche n’efface ni le procès-verbal déjà dressé ni les poursuites déjà engagées, mais elle reste le seul moyen de sortir de l’illégalité, de sécuriser une vente et d’obtenir de nouvelles autorisations sur le bâtiment. Encore faut-il déposer le bon dossier, sur le périmètre exact exigé par le juge administratif, avant l’expiration des délais de prescription qui protègent encore le propriétaire.
Cet article explique ce que la mairie peut vous imposer après un procès-verbal, quelles sanctions pénales et civiles demeurent possibles, comment déposer un permis de régularisation qui porte sur l’ensemble du bâtiment, et quels recours exercer si la régularisation est refusée ou si la mise en demeure est disproportionnée.
I. Ce que la mairie peut vous imposer après des travaux sans autorisation
A. Le procès-verbal, puis la mise en demeure de régulariser ou de mettre en conformité
Tout commence presque toujours par un procès-verbal. L’article L. 480-1 du code de l’urbanisme confie la constatation des infractions aux officiers et agents de police judiciaire ainsi qu’aux fonctionnaires et agents de l’État et des collectivités publiques commissionnés et assermentés, et leurs procès-verbaux font foi jusqu’à preuve du contraire. Sans ce procès-verbal, l’autorité administrative ne peut pas mobiliser ses pouvoirs de sanction administrative. Concrètement, le maire fait constater les travaux par un agent assermenté, souvent à la suite d’un signalement d’un voisin, d’un contrôle de conformité ou d’une visite lors de l’instruction d’un autre dossier.
Une fois le procès-verbal dressé, l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme (dans sa version applicable au 25 septembre 2026) autorise l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, à prendre deux types de mesures. D’abord : « Ordonner le paiement d’une amende d’un montant maximal de 30 000 euros ». Ensuite : « Mettre en demeure l’intéressé, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. »
L’alternative laissée au propriétaire est donc claire : ou bien remettre les lieux en conformité avec les règles méconnues, ce qui peut impliquer des démolitions partielles, ou bien déposer le dossier de régularisation correspondant aux travaux réalisés. Le Conseil d’État a précisé dans son avis du 24 juillet 2025 que cette mise en demeure peut prescrire des démolitions lorsque la mise en conformité l’impose, et qu’elle peut être assortie d’une astreinte prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti : « L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 1 000 € par jour de retard. » (article L. 481-1) Le texte ajoute un plafond protecteur : « Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 100 000 €. » (article L. 481-1)
Plusieurs garanties encadrent ce pouvoir. Le délai imparti doit être fonction de la nature de l’infraction et des moyens d’y remédier, et il peut être prolongé pour une durée qui ne peut excéder un an afin de tenir compte des difficultés rencontrées pour s’exécuter. L’intéressé doit être invité à présenter ses observations avant la mise en demeure, puis de nouveau avant le prononcé différé d’une astreinte. Si le maire reste inactif, le représentant de l’État dans le département peut, après l’avoir invité à agir et en l’absence de réponse dans un délai d’un mois, se substituer à lui par arrêté motivé. Enfin, l’opposition formée devant le juge administratif contre l’état exécutoire pris pour recouvrer l’amende ou l’astreinte n’a pas de caractère suspensif : le propriétaire doit payer ou consigner pendant qu’il conteste, sauf à obtenir du juge une suspension.
La conformité de ce dispositif aux droits fondamentaux a été examinée par le Conseil d’État le 13 décembre 2023 (n° 488749), saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre l’article L. 481-1. Le Conseil d’État a jugé que la remise en état ordonnée a pour seul objet de rétablir les lieux dans leur situation antérieure aux opérations irrégulières et qu’elle ne prive pas le propriétaire de son droit de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il a ajouté une limite essentielle, souvent ignorée des mises en demeure trop sévères : « la démolition des constructions ou aménagements réalisés ne peut être prononcée que si la mise en conformité l’impose. » Faute de renvoi, la question a été déclarée dépourvue de caractère sérieux : « Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Human Immobilier. » Pour le propriétaire, l’enseignement pratique est double : la mise en demeure du maire repose sur un fondement solide, mais toute démolition prescrite doit être strictement nécessaire à la mise en conformité, ce qui ouvre une voie de contestation lorsque la remise en état exigerait de détruire plus que l’irrégularité constatée.
B. Les sanctions pénales et civiles qui continuent de courir en parallèle
La mise en demeure administrative ne purge ni le volet pénal ni le volet civil. Construire sans l’autorisation exigée constitue un délit. L’article L. 480-4 du code de l’urbanisme dispose que le fait d’exécuter des travaux soumis à permis ou à déclaration en méconnaissance des obligations du livre IV du code ou des prescriptions de l’autorisation obtenue « est puni d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l’article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros ». En cas de récidive, un emprisonnement de six mois peut en outre être prononcé. Ces peines peuvent viser l’ensemble des participants : utilisateurs du sol, bénéficiaires des travaux, architectes, entrepreneurs et autres personnes responsables de l’exécution.
Le tribunal correctionnel ne se contente pas de prononcer une amende. L’article L. 480-5 du code de l’urbanisme prévoit qu’en cas de condamnation, le tribunal statue, même sans avis en ce sens du maire, « soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l’autorisation ou la déclaration en tenant lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur ». Une condamnation pénale peut donc se solder par une démolition ordonnée par le juge répressif, indépendamment de la procédure administrative de mise en demeure. Le jugement peut en outre être publié dans deux journaux régionaux ou locaux et affiché sur place, aux frais du condamné.
Sur le plan civil, la commune ou l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme peut saisir le tribunal judiciaire pour faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié sans l’autorisation exigée ou en méconnaissance de cette autorisation. L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme fixe le cadre : « L’action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux. » Les tiers, notamment les voisins qui subissent un trouble, disposent pour leur part d’une action en responsabilité soumise au délai de droit commun de cinq ans. Ces délais courent à compter de l’achèvement des travaux, ce qui donne une importance décisive à la preuve de la date d’achèvement : factures définitives des entreprises, attestations, constats et photographies datées.
L’articulation entre ces délais et les pouvoirs administratifs du maire a été tranchée par un avis majeur du Conseil d’État du 24 juillet 2025 (n° 503768, publié au recueil Lebon), rendu sur renvoi du tribunal administratif de Montpellier à propos d’une clôture et d’une construction édifiées sans respecter l’autorisation délivrée. Le Conseil d’État juge que le législateur, en subordonnant les pouvoirs de l’article L. 481-1 au constat préalable d’une infraction pénale par procès-verbal, « doit être regardé comme ayant exclu que ces pouvoirs puissent être mis en œuvre pour remédier à une méconnaissance des règles relatives à l’utilisation des sols ou des prescriptions d’une autorisation d’urbanisme au-delà du délai de prescription de l’action publique ». Et il précise : « ce délai est de six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire, en règle générale, de l’achèvement des travaux », sous réserve des actes interruptifs de prescription. Autrement dit, une fois l’action publique prescrite, six ans après l’achèvement en l’absence d’acte interruptif, le maire ne peut plus mettre en demeure sur le fondement de l’article L. 481-1 pour les travaux concernés.
Le même avis règle le cas des travaux réalisés en plusieurs temps : « seuls les travaux à l’égard desquels l’action publique n’est pas prescrite peuvent ainsi donner lieu à la mise en demeure prévue par l’article L. 481-1 » (avis du 24 juillet 2025). Si la construction a connu des ajouts successifs, le maire ne peut viser que les tranches récentes non prescrites, et la demande de régularisation porte alors sur l’ensemble de la construction en tenant compte de l’article L. 421-9. Ce dernier texte protège les constructions achevées depuis plus de dix ans : « Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme. » (article L. 421-9) Mais cette protection comporte une exception redoutable pour les constructions totalement dépourvues d’autorisation : elle ne s’applique pas « Lorsque la construction a été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis » (article L. 421-9). Une maison entière bâtie sans permis ne bénéficie donc jamais de cet abri, même cinquante ans après son achèvement, tandis qu’une construction autorisée puis modifiée sans autorisation peut s’en prévaloir pour ses parties anciennes.
II. Déposer un permis de régularisation et contester utilement
A. Un dossier qui doit porter sur l’ensemble du bâtiment
La première erreur consiste à demander l’autorisation pour les seuls travaux litigieux, en isolant l’extension contestée du reste de la maison. Le Conseil d’État l’interdit. Dans sa décision du 6 octobre 2021 (n° 442182, publié au recueil Lebon), rendue à propos d’une villa de Saint-Cyr-sur-Mer agrandie et transformée au fil des ans sans que l’ensemble ait été autorisé, il pose la règle : « Lorsqu’une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment. » La règle vaut également lorsque la construction a été édifiée sans respecter le permis obtenu ou a été transformée sans les autorisations requises : la demande doit alors couvrir l’ensemble des éléments qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé, « même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation ».
Concrètement, le dossier de régularisation comprend les plans de l’état existant avec les parties irrégulières relevées, les plans du projet régularisé, l’insertion dans le site, les attestations de surface et tous les documents exigés pour une demande ordinaire de permis de construire portant sur la totalité. L’administration apprécie la demande au regard des règles d’urbanisme en vigueur à la date où elle statue, et non à la date des travaux : un projet conforme au plan local d’urbanisme ancien mais contraire au plan actuel sera refusé. Si le dossier ne porte que sur les seuls nouveaux travaux, le maire doit inviter le pétitionnaire à déposer une demande complète, puis refuser la demande incomplète. Cette invitation a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre et n’a pas à précéder le refus.
Le moment du dépôt compte autant que son contenu. Tant que le chantier n’est pas achevé et que la déclaration d’achèvement n’a pas été adressée, le permis modificatif reste la voie naturelle pour intégrer les ajustements survenus en cours d’exécution. L’article L. 462-1 du code de l’urbanisme impose en effet qu’« A l’achèvement des travaux de construction ou d’aménagement, une déclaration attestant cet achèvement et la conformité des travaux au permis délivré ou à la déclaration préalable est adressée à la mairie » (article L. 462-1). Signer une déclaration de conformité mensongère expose à des poursuites supplémentaires, alors que le dépôt préalable d’un modificatif couvre les écarts avant qu’ils deviennent des infractions définitives. Une fois les travaux achevés sans autorisation, la voie du permis de régularisation portant sur l’ensemble demeure ouverte, à condition que les règles actuelles permettent d’autoriser l’existant.
Le juge administratif admet depuis longtemps qu’un nouveau permis purge une construction déjà achevée, et le législateur a organisé la régularisation en cours d’instance. L’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme permet au juge saisi contre un permis, lorsqu’il estime qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé, de surseoir à statuer « jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation, même après l’achèvement des travaux ». Cette régularisation juridictionnelle ne doit pas être confondue avec le permis de régularisation spontané : elle intervient pendant le procès, à l’initiative du bénéficiaire, pour sauver une autorisation attaquée. La cour administrative d’appel de Lyon l’a illustré le 6 décembre 2018 (n° 17LY02999) : un permis modificatif délivré en exécution d’un jugement avant dire droit et communiqué par le greffe avant l’audience avait régulièrement purgé le vice, et le voisin, partie à l’instance et mis à même de présenter ses observations sur ce modificatif, « n’était pas recevable à présenter une nouvelle requête tendant à l’annulation de ce permis de construire modificatif ». Le jugement qui avait annulé ce modificatif a été annulé et la demande du voisin rejetée.
Reste une limite sévère posée par l’arrêt du 6 octobre 2021 : lorsque le maire a illégalement accordé une autorisation partielle au lieu de la refuser et d’inviter le pétitionnaire à déposer une demande complète, « cette illégalité ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l’objet d’une mesure de régularisation » (arrêt du 6 octobre 2021) sur le fondement des articles L. 600-5-1 ou L. 600-5. Le pourvoi de la société Marésias a été rejeté et le jugement d’annulation du tribunal administratif de Toulon confirmé. Un permis obtenu sur un dossier volontairement tronqué ne se sauve donc ni par annulation partielle ni par sursis à statuer : seul un nouveau dossier complet, déposé spontanément, permet d’en sortir. Face à un refus opposé à une demande de régularisation, les techniques de recours sont celles du contentieux des autorisations : recours gracieux puis recours contentieux dans les délais affichés, demande de suspension en référé et, le cas échéant, régularisation juridictionnelle proposée au juge. Les propriétaires qui reçoivent un tel refus gagnent à faire examiner sans tarder les motifs du refus et les chances d’une nouvelle demande corrigée, en suivant la méthode décrite pour contester un refus de permis de construire devant le tribunal administratif.
B. Contester la mise en demeure, l’astreinte et le refus de régularisation
Recevoir une mise en demeure ne signifie pas qu’elle est inattaquable. Quatre axes de contestation se dégagent des textes et de la jurisprudence récente, et chacun doit être vérifié pièces en main avant l’expiration des délais de recours.
Le premier axe tient à la prescription. Depuis l’avis du 24 juillet 2025, une mise en demeure fondée sur l’article L. 481-1 visant des travaux dont l’achèvement remonte à plus de six ans, sans acte interruptif de prescription, est illégale. Le propriétaire doit donc établir la date d’achèvement de chaque tranche de travaux et recenser les éventuels actes interruptifs : procès-verbaux, auditions, citations ou jugements. Si les travaux s’étalent sur plusieurs années, seules les tranches non prescrites peuvent fonder la mise en demeure, et la régularisation demandée doit tenir compte de la protection décennale de l’article L. 421-9 pour les parties anciennes autorisées. Une mise en demeure qui englobe des travaux prescrits avec des travaux récents doit être contestée pour sa partie excessive, et la démolition prescrite ne peut porter que sur les travaux non prescrits non régularisables.
Le deuxième axe concerne la procédure et la proportionnalité. L’invitation à présenter ses observations avant la mise en demeure, puis avant toute astreinte prononcée après l’expiration du délai, constitue une formalité substantielle : son absence entache la décision d’illégalité. Le délai imparti doit rester fonction de la nature de l’infraction et des moyens d’y remédier, avec une prolongation possible d’un an au maximum. L’astreinte journalière doit être modulée selon l’ampleur des mesures prescrites et les conséquences de la non-exécution, dans la limite de 1 000 euros par jour et de 100 000 euros au total. Une astreinte au taux maximal pour une clôture non conforme, ou un délai de quinze jours pour déposer un permis complet portant sur une maison entière, trahissent un défaut de proportionnalité que le juge administratif sanctionne.
Le troisième axe vise la nécessité de la démolition. Le Conseil d’État exige que la démolition prescrite soit imposée par la mise en conformité : ordonner la démolition totale d’un bâtiment dont seule une surélévation méconnaît les règles de hauteur, alors qu’un arasement partiel suffirait, excède ce que l’article L. 481-1 permet. De même, la mise en demeure doit laisser le choix entre mise en conformité et régularisation dès lors que cette dernière reste juridiquement possible au regard des règles en vigueur. Imposer d’emblée la démolition sans examiner la régularisation, ou refuser la régularisation pour un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables, expose la décision à l’annulation.
Le quatrième axe porte sur le contentieux et ses délais. La mise en demeure et l’arrêté d’astreinte sont des décisions administratives contestables devant le tribunal administratif, en général dans un délai de deux mois à compter de leur notification. Le référé-suspension permet de demander au juge de suspendre l’exécution en cas d’urgence et de doute sérieux sur la légalité, mais l’affaire jugée le 22 décembre 2022 (n° 463331) montre l’exigence du juge : la requérante contestait une mise en demeure de démolir un mur plein de deux mètres et d’enlever un panneau solaire, puis une astreinte de 100 euros par jour, en invoquant l’irrégularité des travaux, le défaut de contradictoire, l’incompétence du maire pour prescrire une démolition et l’atteinte au droit de propriété. Le Conseil d’État a estimé : « Aucun de ces moyens n’est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée » (arrêt du 22 décembre 2022), annulé l’ordonnance de suspension du juge des référés de Montpellier et rejeté la demande de suspension. Le référé ne suffit donc pas : il doit s’appuyer sur un moyen précis et documenté, idéalement la prescription ou une erreur manifeste sur la nécessité de la démolition.
Lorsque le permis de régularisation est refusé, le recours gracieux auprès du maire puis le recours contentieux permettent de discuter chaque motif au regard des règles opposables le jour du jugement. Le juge peut alors, si un vice régularisable subsiste, surseoir à statuer sur le fondement de l’article L. 600-5-1 pour laisser déposer un modificatif, ou limiter l’annulation à une partie du projet sur le fondement de l’article L. 600-5. En revanche, si le refus est fondé sur une règle substantielle du plan local d’urbanisme que le projet ne peut pas respecter, aucune régularisation n’est possible et la mise en conformité, y compris par démolition, devient inévitable. Anticiper ce diagnostic avant de déposer évite de payer deux fois : le coût d’un dossier voué à l’échec, puis celui de la démolition ordonnée.
En pratique, la séquence gagnante tient en cinq gestes : dater précisément l’achèvement de chaque tranche de travaux pour mesurer les prescriptions de six et dix ans ; répondre aux observations demandées avant la mise en demeure en soulevant la prescription et en annonçant le dépôt de régularisation ; déposer un dossier complet portant sur l’ensemble du bâtiment au regard des règles actuelles ; contester dans les délais la mise en demeure excessive et l’astreinte disproportionnée ; et préparer le recours contre un éventuel refus en identifiant dès le départ les vices régularisables. Cette méthode ne garantit pas l’obtention du permis, car l’administration reste liée par les règles d’urbanisme en vigueur, mais elle écarte les sanctions injustifiées et donne à la régularisation toutes ses chances.
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