Un agent assermenté s’est présenté sur votre terrain, a dressé un procès-verbal d’infraction, et quelques semaines plus tard le maire vous met en demeure de démolir une construction, de remettre les lieux en état ou de déposer un dossier de régularisation, sous une astreinte de plusieurs centaines d’euros par jour. Pendant ce temps, le parquet peut engager des poursuites pénales devant le tribunal correctionnel. Cette mécanique répressive, profondément remaniée par la loi du 27 décembre 2019 puis par celle du 9 avril 2024, donne à la mairie des pouvoirs de police redoutables : amende administrative, astreinte, exécution d’office et même démolition. Elle obéit pourtant à des conditions strictes : un procès-verbal préalable qui fait foi jusqu’à preuve du contraire, une invitation à présenter vos observations, et surtout une prescription de six ans qui borne le pouvoir de mettre en demeure. Deux décisions récentes, l’avis du Conseil d’État du 24 juillet 2025 et l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 19 décembre 2025, viennent de préciser comment cette prescription protège les constructions anciennes. Cet article décrit la procédure applicable en 2026, les moyens de contester la mise en demeure et les voies de régularisation, à partir des textes en vigueur et de cinq décisions récentes.
I. Le procès-verbal et la mise en demeure : une police spéciale aux pouvoirs renforcés
A. Le procès-verbal, point de départ obligé de toute sanction
Tout commence par le constat. L’article L. 480-1 du code de l’urbanisme dispose que les infractions sont constatées par les officiers et agents de police judiciaire ainsi que par les fonctionnaires et agents commissionnés et assermentés, et que « Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire ». Cette force probante est redoutable : devant le juge, c’est à vous d’apporter la preuve contraire, par constats d’huissier, photographies datées, factures de travaux ou témoignages. Vérifiez dès réception le contenu du procès-verbal : date des faits, description précise des travaux, localisation sur la parcelle, qualité de l’agent et existence de son assermentation. Toute imprécision sur ces points pourra fonder votre contestation, car le juge administratif contrôle que la mise en demeure ultérieure repose sur des faits établis.
Aucune mise en demeure ne peut intervenir sans que vous ayez été invité à présenter vos observations. Cette garantie procédurale, rappelée dans chaque décision récente, s’applique deux fois : avant la mise en demeure elle-même, puis de nouveau avant le prononcé d’une astreinte postérieure à l’expiration du délai. Répondez à chaque invitation par lettre recommandée avec avis de réception, en joignant vos pièces : ancienneté des travaux, autorisations obtenues, démarches de régularisation engagées. Dans l’affaire jugée par le Conseil d’État le 22 décembre 2022, la propriétaire d’une parcelle en zone agricole à Villeneuve-lès-Maguelone soutenait qu’elle n’avait pas été mise à même de faire valoir ses observations de manière effective avant la mise en demeure du 17 novembre 2021 ; le Conseil d’État a écarté le moyen en l’état de l’instruction, mais il a confirmé que cette invitation préalable conditionne la régularité de la procédure (CE, 22 décembre 2022, n° 463331, publié au recueil). Ne laissez donc passer aucune invitation sans réponse écrite et conservée.
Le procès-verbal est transmis au procureur de la République, qui décide des poursuites pénales, et une copie en est adressée au maire, qui déclenche la police administrative : les deux voies avancent en parallèle et l’une n’attend pas l’autre. À la réception du procès-verbal, cessez immédiatement toute aggravation : poursuivre le chantier après le constat ajoute des faits nouveaux, non prescrits, qui alimenteront la mise en demeure et le dossier pénal. Faites établir sans délai un constat par un commissaire de justice décrivant l’état exact des lieux, photographiez chaque ouvrage avec une date certaine et réunissez les factures permettant de dater l’achèvement de chaque tranche de travaux. Si des témoins peuvent attester de l’ancienneté des constructions, recueillez leurs attestations écrites conformes aux exigences de forme, car la prescription se jouera sur la preuve de la date d’achèvement.
B. La mise en demeure de l’article L. 481-1 : amende, astreinte et démolition possible
Dans sa rédaction applicable en 2026, l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme prévoit que l’autorité compétente « peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations : 1° Ordonner le paiement d’une amende d’un montant maximal de 30 000 euros ; 2° Mettre en demeure l’intéressé, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation ». Le délai imparti dépend de la nature de l’infraction et peut être prolongé d’un an au plus si vous rencontrez des difficultés pour vous exécuter. Demandez cette prolongation par écrit avant l’expiration du délai initial, en justifiant les difficultés, car une fois le délai expiré sans exécution, l’astreinte peut tomber.
L’astreinte constitue l’arme financière de la procédure : « L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 1 000 € par jour de retard » (article L. 481-1), prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai, « après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations » (article L. 481-1), et « Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 100 000 € » (article L. 481-1). Deux pièges guettent le destinataire. D’abord, « L’opposition devant le juge administratif à l’état exécutoire pris en application de l’amende ou de l’astreinte ordonnée par l’autorité compétente n’a pas de caractère suspensif » (article L. 481-1) : contester ne suspend pas le compteur, et l’inaction pendant le contentieux fait grimper la dette. Ensuite, si la mise en demeure reste sans effet et que les installations présentent un risque certain pour la sécurité ou la santé, ou se situent hors zones urbaines, la mairie peut procéder d’office aux mesures prescrites à vos frais, voire « procéder à la démolition complète des installations » après autorisation judiciaire, lorsqu’aucune régularisation technique n’est possible.
Surtout, la démolition peut être ordonnée par la simple mise en demeure, sans passer par le juge pénal. Le Conseil d’État l’a tranché : la mise en demeure peut prescrire de « mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires », et une démolition même partielle figure « parmi celles que l’autorité compétente peut prescrire sur le fondement de ces dispositions, dans la mesure nécessaire à la mise en conformité » (CE, 22 décembre 2022, n° 463331). Dans cette affaire, la démolition d’un mur plein et l’enlèvement d’un panneau solaire en zone agricole, assortis d’une astreinte de 100 euros par jour, ont été validés. Le régime actuel organise aussi la carence du maire : si la mise en demeure reste sans réponse, le préfet peut se substituer à l’autorité compétente pour exercer ces pouvoirs, et une amende spécifique peut sanctionner l’inexécution des obligations prescrites. Retenez enfin que le délai de la mise en demeure n’est pas couperet : il est fixé en fonction de la nature de l’infraction et peut être prolongé d’un an au plus pour tenir compte de vos difficultés d’exécution. Sollicitez cette prolongation avant l’échéance, devis d’entreprise à l’appui, plutôt que de laisser l’astreinte se déclencher puis de plaider les difficultés devant le juge, qui n’y verra qu’une exécution tardive.
Ne vous retranchez donc pas derrière l’idée que seul le tribunal correctionnel pourrait ordonner une démolition : en matière d’urbanisme, la police administrative le peut, pourvu que la mesure reste nécessaire à la mise en conformité.
Pour fixer les idées, des travaux achevés en 2011 et constatés à nouveau en 2022 sont prescrits depuis 2017, sauf acte interruptif régulier entre-temps : la cour de Paris l’a jugé pour les dépendances d’Aulnay-sous-Bois. À l’inverse, des travaux achevés en 2021 et mis en demeure en 2024 restent pleinement exposés à la démolition et à l’astreinte. Entre ces deux pôles, chaque mois compte : datez vos preuves au jour près et faites vérifier le décompte avant de répondre à la mairie.
II. Se défendre : prescription, régularisation et recours
A. La prescription de six ans, borne infranchissable de la mise en demeure
C’est l’apport majeur de l’actualité jurisprudentielle. Saisi pour avis par le tribunal administratif de Montpellier, le Conseil d’État a jugé le 24 juillet 2025 que le législateur « doit être regardé comme ayant exclu que ces pouvoirs puissent être mis en œuvre pour remédier à une méconnaissance des règles relatives à l’utilisation des sols ou des prescriptions d’une autorisation d’urbanisme au-delà du délai de prescription de l’action publique », et que « Conformément à l’article 8 du code de procédure pénale, s’agissant de faits susceptibles de revêtir la qualification de délits, et sous réserve de l’intervention d’actes interruptifs de la prescription, ce délai est de six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire, en règle générale, de l’achèvement des travaux » (Avis CE, 24 juillet 2025, n° 503768, publié au Journal officiel). Autrement dit, six ans après l’achèvement des travaux, la mairie ne peut plus vous mettre en demeure sur le fondement de l’article L. 481-1, même si l’infraction est avérée. Calculez ce délai à partir de la fin effective des travaux, et rassemblez-en la preuve : factures d’entreprises, constats, photographies aériennes datées, témoignages de voisins.
L’avis précise le cas des travaux réalisés en plusieurs fois : « seuls les travaux à l’égard desquels l’action publique n’est pas prescrite peuvent ainsi donner lieu à la mise en demeure prévue par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme » (avis CE, 24 juillet 2025, n° 503768). Si votre pavillon a été transformé en 2011 puis agrandi en 2021 sans autorisation, la mairie peut agir pour l’extension récente, mais plus pour la transformation ancienne. Et pour apprécier si les travaux récents peuvent être régularisés par une autorisation qui « doit alors porter sur l’ensemble de la construction » (avis CE, 24 juillet 2025, n° 503768), l’administration doit tenir compte de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme », sauf exceptions comme l’absence totale de permis requis, l’exposition à un risque mortel, un site classé ou le domaine public. Dix ans d’achèvement protègent donc la construction initiale contre un refus fondé sur son irrégularité, sans pour autant effacer l’infraction elle-même.
La cour administrative d’appel de Paris vient d’appliquer ces principes dans un arrêt du 19 décembre 2025 qui fera date. À Aulnay-sous-Bois, une SCI avait transformé sans autorisation un pavillon, divisé en onze lots, et construit deux dépendances en fond de parcelle, faits constatés une première fois en 2011 puis de nouveau en 2022. La cour a jugé que « si la commune d’Aulnay-sous-Bois pouvait mettre en demeure l’intéressée de procéder à une régularisation des travaux réalisés depuis moins de six ans, englobant une régularisation de l’ensemble des travaux réalisés sans autorisation sur la construction, elle ne pouvait pas la mettre en demeure de démolir des travaux à l’égard desquels l’action publique était éteinte », et elle a annulé les deux mises en demeure de démolition (CAA Paris, 19 décembre 2025, n° 24PA03064). Deux enseignements concrets : d’une part, le nouveau procès-verbal de 2022 ne ressuscitait pas des travaux prescrits depuis 2011, d’autant que le gérant avait été relaxé au pénal, ce qui avait éteint l’action publique ; d’autre part, la régularisation des travaux récents peut englober l’ensemble de la construction, ce qui ouvre une porte de sortie même pour un dossier ancien. Attention toutefois aux actes qui interrompent la prescription : tant qu’une poursuite pénale est en cours, avec des actes d’instruction ou de poursuite réguliers, le délai de six ans ne court pas à votre profit. À l’inverse, une décision définitive qui éteint l’action publique vous profite durablement : dans l’affaire d’Aulnay-sous-Bois, le gérant de la SCI avait été relaxé par le tribunal de grande instance de Bobigny en 2017, et la cour relève qu’« En vertu des dispositions de l’article 6 du code de procédure pénale, ce jugement a éteint l’action pénale concernant l’infraction poursuivie ». Conservez précieusement tout jugement de relaxe, tout non-lieu et toute décision de classement sans suite : ce sont des boucliers contre une mise en demeure tardive, que le maire ne pourra contourner en faisant dresser un nouveau procès-verbal constatant les mêmes travaux anciens.
Si votre mise en demeure vise des travaux achevés depuis plus de six ans, opposez la prescription par écrit puis devant le juge, en produisant la preuve de la date d’achèvement et, le cas échéant, les décisions pénales de relaxe ou de non-lieu.
B. Régulariser, identifier le responsable et saisir le juge
Quand les travaux ne sont pas prescrits, la régularisation prime la démolition. Si la construction n’est pas achevée et que les écarts n’en changent pas la nature, déposez un permis modificatif : l’autorité compétente « peut délivrer au titulaire d’un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n’apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même » (CE, 30 avril 2024, n° 472746). C’est ainsi qu’à Dijon un pétitionnaire a répondu à un procès-verbal et à un arrêté d’interruption des travaux en sollicitant un modificatif, délivré l’année suivante. Si les travaux sont achevés, déposez une demande d’autorisation ou une déclaration préalable portant sur l’ensemble de la construction, comme l’exige la jurisprudence pour la régularisation. Faites instruire ce dossier avant l’expiration du délai de la mise en demeure et sollicitez la prolongation d’un an prévue par les textes si l’instruction se prolonge.
Identifiez ensuite la bonne personne mise en cause, car la mise en demeure doit viser le responsable. La cour administrative d’appel de Bordeaux l’a illustré le 13 mai 2026 à propos d’une paillotte installée sans autorisation sur une dune à Grayan-et-l’Hôpital : la société Euronat, titulaire d’un bail à construction de soixante-dix ans sur le terrain communal, soutenait que seul l’exploitant du restaurant, bénéficiaire d’une autorisation temporaire d’occupation, devait démonter les installations. La cour a rejeté l’argument : Euronat « constitue la » personne intéressée » au sens des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, dès lors qu’elle est responsable des constructions et installations établies dans le périmètre du bail à construction », et ni la résiliation de l’autorisation d’occupation, ni un protocole transactionnel avec l’exploitant ne faisaient échec au pouvoir de police du maire (CAA Bordeaux, 13 mai 2026, n° 24BX00892). La cour a ajouté qu’aucune régularisation n’était envisageable, les installations se trouvant en zone naturelle du plan local d’urbanisme, en espace remarquable du littoral et dans la bande des cent mètres, et elle a rejeté la requête. Si vous êtes propriétaire, titulaire d’un bail ou donneur d’ordre des travaux, ne comptez donc pas sur vos locataires ou exploitants pour absorber la mise en demeure : c’est à vous qu’elle sera notifiée, et c’est à vous d’agir, quitte à vous retourner ensuite contre eux sur le terrain contractuel.
Contrôlez enfin le bien-fondé des griefs au regard du document local d’urbanisme : dans l’affaire de Villeneuve-lès-Maguelone, l’irrégularité tenait à la méconnaissance du plan local d’urbanisme applicable en zone agricole, qui prohibait les panneaux solaires ainsi que les clôtures et les murs pleins litigieux. Demandez au service urbanisme l’extrait du règlement de zone applicable à votre parcelle, vérifiez la date d’adoption du plan et son opposabilité, et confrontez chaque grief à une disposition précise : un grief qui ne vise aucun article du plan ou du permis est contestable pour imprécision, comme l’a montré l’annulation prononcée à Hyères dans le contentieux de la conformité.
Reste le contentieux. La mise en demeure et l’arrêté d’astreinte sont des décisions administratives contestables devant le tribunal administratif dans les deux mois de leur notification, par un recours pour excès de pouvoir que vous pouvez assortir d’un référé-suspension : le juge des référés « peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». La prescription acquise, l’absence d’invitation à présenter vos observations, l’imprécision du procès-verbal ou l’impossibilité de régulariser dans le délai imparti constituent typiquement de tels moyens. Commencez toujours par un recours gracieux détaillé et chiffré, qui peut obtenir un réexamen ou une prolongation sans procédure, et n’oubliez pas que l’opposition à l’état exécutoire de l’astreinte n’est pas suspensive : payez ou consignez sous toutes réserves pendant que vous contestez, pour éviter que la dette ne s’accumule. Préparez l’audience comme un dossier de régularisation : chronologie des travaux avec justificatifs, tableau comparant le permis et l’existant point par point, devis de mise en conformité ou récépissé du dossier modificatif déposé, échanges avec la mairie et calcul détaillé de la prescription. Un juge qui constate des démarches sérieuses et une infraction pour partie prescrite hésitera à valider une astreinte maximale et privilégiera l’annulation partielle ou le réexamen, comme l’ont fait les cours de Paris et de Marseille dans les affaires citées.
Lorsque le litige porte non sur des travaux irréguliers mais sur la légalité initiale du permis lui-même, ce sont les règles du recours contre un permis de construire à Paris qui s’appliquent, avec leurs propres délais et stratégies.
Enfin, ne négligez pas la dimension pénale du dossier : le procès-verbal transmis au parquet peut déboucher sur une convocation devant le tribunal correctionnel, où le juge peut prononcer l’amende et ordonner la remise en état ou la démolition sous astreinte pénale. Coordonnez votre défense administrative et votre défense pénale, car vos écritures devant le tribunal administratif pourront être produites au pénal et inversement. Une relaxe, un non-lieu ou un classement sans suite fait plus que clore le volet pénal : il éteint l’action publique et prive d’assise toute mise en demeure ultérieure portant sur les mêmes travaux.
Conclusion
Un procès-verbal d’infraction ne se range pas dans un tiroir : il déclenche un compte à rebours au terme duquel la mairie peut vous infliger une amende de 30 000 euros, une astreinte pouvant atteindre 100 000 euros et une démolition, indépendamment du procès pénal. Votre défense tient en quatre réflexes : répondre par écrit à chaque invitation à présenter vos observations ; vérifier la date d’achèvement des travaux pour opposer, passé six ans, la prescription qui interdit toute mise en demeure ; déposer sans tarder un dossier de régularisation portant sur l’ensemble de la construction quand les travaux restent régularisables ; et contester la mise en demeure devant le juge dans les deux mois, avec un référé-suspension en cas d’urgence et une demande de prolongation du délai d’exécution. Menée avec méthode, cette stratégie transforme une procédure subie en négociation : régulariser coûte presque toujours moins cher que démolir sous astreinte.
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