Un panneau apparaît au bout de votre rue : un opérateur va édifier un pylône de vingt-sept mètres ou poser six antennes sur le toit de l’immeuble voisin. Les riverains s’inquiètent pour leur cadre de vie, parfois pour leur santé, et se tournent vers la mairie. Celle-ci répond qu’elle ne peut rien interdire, ou au contraire qu’elle va s’opposer au projet. Dans les deux cas, le réflexe spontané conduit souvent à l’échec : le droit des antennes-relais repose sur un partage strict des compétences entre l’État et la commune, et seuls des moyens tirés de l’urbanisme permettent de gagner devant le juge. Depuis 2024, les cours administratives d’appel ont précisé ce partage dans plusieurs affaires d’antennes-relais, dont un arrêt du 5 février 2026 qui annule l’opposition d’un maire et lui enjoint de délivrer une décision de non-opposition. Pour un riverain comme pour un maire, l’enjeu consiste donc à identifier le terrain exact du litige : quelle autorisation a été demandée, sur quel fondement juridique la commune peut refuser, et dans quels délais les tiers peuvent saisir le tribunal administratif. Cet article expose d’abord le régime de l’autorisation et les motifs que le juge accepte, puis la méthode contentieuse qui permet de contester utilement, preuve à l’appui et dans les délais.

I. L’autorisation d’une antenne-relais : ce que la mairie contrôle et ce qui lui échappe

A. Une déclaration préalable obligatoire, précédée d’un dossier d’information en mairie

Hors secteurs protégés, les antennes-relais de radiotéléphonie mobile relèvent de la déclaration préalable. L’article R. 421-9 du code de l’urbanisme vise en son j) « Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d’accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m 2 et inférieures ou égales à 20 m 2 ». Quelle que soit la hauteur du pylône, c’est donc une déclaration préalable qui doit être déposée, et non un permis de construire, dès lors que l’on se trouve hors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement. Cette précision commande tout le contentieux : le maire ne délivre pas un permis, il s’oppose ou ne s’oppose pas à une déclaration, et les tiers attaquent une décision de non-opposition, expresse ou tacite.

L’autorité compétente pour se prononcer est en principe le maire. L’article L. 422-1 du code de l’urbanisme prévoit que « L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ». Concrètement, c’est donc auprès du maire que l’opérateur dépose son dossier, et c’est l’arrêté municipal d’opposition ou la décision de non-opposition qui fera l’objet d’un éventuel recours. Le dépôt lui-même obéit à des règles de qualité pour agir : la demande est adressée par le propriétaire, son mandataire ou une personne autorisée, en indivision par un ou plusieurs co-indivisaires, comme le précise l’article R*423-1 du code de l’urbanisme.

Avant même ce dépôt, l’opérateur doit informer la commune. L’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques impose à toute personne souhaitant exploiter une installation radioélectrique d’en informer par écrit le maire dès la phase de recherche et de « lui transmet un dossier d’information un mois avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l’intercommunalité sur un délai plus court ». Ce dossier d’information constitue la première pièce que les riverains doivent réclamer en mairie : il décrit le projet, son implantation et ses caractéristiques techniques, et il permet de préparer la suite avant même l’affichage officiel. Il doit être justifié lors du dépôt, ce qui signifie qu’une déclaration déposée sans transmission préalable du dossier expose l’opérateur à une opposition pour dossier incomplet.

Si le maire ne répond pas, le silence vaut décision. Pour les permis, l’article L. 424-2 du code de l’urbanisme dispose que « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction ». Pour les déclarations préalables, le même mécanisme produit une décision tacite de non-opposition, que les tiers peuvent attaquer comme une décision expresse. La cour administrative d’appel de Marseille l’a rappelé le 18 juin 2026 dans une affaire où la société Cellnex France avait déposé le 17 septembre 2021 une déclaration préalable pour une antenne-relais de vingt-sept mètres à Saint-Jeannet : « Une décision tacite de non opposition est née du silence gardé par le maire de Saint-Jeannet sur cette demande ». Deux riverains avaient attaqué cette décision tacite devant le tribunal administratif de Nice, puis en appel. Leur requête a été rejetée, mais l’arrêt confirme que la voie de recours existe contre le silence gardé : l’absence de réponse du maire ne prive pas les tiers de juge, elle déplace seulement le point de départ de leur action vers l’affichage sur le terrain, comme on le verra.

B. Les ondes ne sont pas un motif de refus : seule la règle d’urbanisme compte

C’est le point que les dossiers perdus ont en commun : demander au maire d’interdire une antenne au nom du danger des ondes ou du principe de précaution. Cette voie est fermée depuis l’arrêt d’assemblée du Conseil d’État du 26 octobre 2011 rendu sur les arrêtés anti-antennes de la commune de Saint-Denis. Le Conseil d’État y juge que « le législateur a organisé une police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat », confiée au ministre chargé des communications électroniques, à l’ARCEP et à l’ANFR, afin d’assurer un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique sur tout le territoire. Il en déduit que, si les articles du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre et à la salubrité publiques, « celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes ». L’arrêt du 15 janvier 2009 de la cour administrative d’appel de Versailles est annulé, les requêtes de la commune sont rejetées et celle-ci verse à chaque opérateur la somme de quatre mille euros au titre des frais. Pour les riverains, la leçon est directe : un recours fondé uniquement sur les ondes, sans moyen d’urbanisme, sera rejeté, et une commune qui refuse pour des raisons sanitaires verra son arrêté annulé.

Le corollaire vaut pour l’opérateur comme pour la commune : le maire ne contrôle que la conformité du projet aux règles d’urbanisme. La cour administrative d’appel de Toulouse l’a formulé sans détour le 10 juillet 2025, dans le litige opposant la société Orange à la commune de Saint-Geniès-des-Mourgues. Le maire s’était opposé le 7 février 2022 à la déclaration préalable déposée le 10 janvier 2022 pour une antenne-relais sur un pylône treillis de vingt-quatre mètres, avec armoires techniques sur une dalle de cinq mètres carrés et grillage de deux mètres. Le tribunal administratif de Montpellier avait annulé cette opposition le 23 février 2023, et la cour confirme. « En vertu du principe de l’indépendance des législations, il n’appartient pas à l’autorité en charge de la délivrance des autorisations d’urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, laquelle relève d’une police spéciale des communications électroniques, mais seulement de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d’urbanisme en vigueur ». Le motif tiré du code des postes et des communications électroniques ne pouvait donc fonder légalement l’opposition, et « Les requêtes de la commune de Saint-Geniès-des-Mourgues et de M. et Mme B… sont rejetées ».

Restent les motifs d’urbanisme, et ils sont redoutables quand ils sont précis. L’arme principale s’appelle l’insertion paysagère. L’article R. 111-27 du code de l’urbanisme dispose que « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Le juge applique ce texte en deux temps : il apprécie d’abord la qualité du site, puis l’impact du projet compte tenu de sa nature et de ses effets, en tenant compte de l’ensemble des éléments pertinents, y compris la covisibilité avec des bâtiments remarquables. Dans l’affaire de Saint-Geniès-des-Mourgues, la commune invoquait un village médiéval, des cônes de vue à préserver, une covisibilité depuis un chemin de grande randonnée et la proximité d’une voie verte. La cour écarte chaque argument au vu des pièces : le secteur agricole ne présente pas en lui-même un intérêt paysager particulier, le pylône ne se situe pas dans l’axe d’un cône de vue identifié, une ancienne voie ferrée en remblai fait déjà écran visuel, le pylône treillis assure une certaine transparence et les photographies confirment un impact visuel faible. Moralité pour les maires : un motif paysager prospère seulement s’il est documenté, localisé et mesuré ; pour les riverains et les opérateurs, tout se joue dans les pièces du dossier.

Le règlement du plan local d’urbanisme fournit le second terrain de combat, à condition de lire chaque disposition pour ce qu’elle dit. Deux arrêts récents l’illustrent en sens opposé. À Romainville, la société française du radiotéléphone avait déclaré six antennes-relais sur le toit-terrasse d’un immeuble d’habitation, 2 rue Youri Gagarine ; le maire s’y était opposé par arrêté du 23 août 2021. Le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal imposait que les antennes en terrasse soient « en retrait horizontal d’au moins 3 mètres par rapport à l’acrotère », avec des adaptations mineures strictement encadrées. La cour administrative d’appel de Paris, le 29 février 2024, valide l’opposition sur ce fondement : la présence d’un autre opérateur sur le toit ne rendait pas l’adaptation nécessaire au sens du texte. En revanche, elle censure deux autres motifs de l’arrêté : l’orientation d’aménagement et de programmation qui interdisait les antennes dans un rayon de cent mètres autour d’équipements dits sensibles relevait d’une police spéciale et non de l’urbanisme, sans circonstances locales particulières établies, de sorte que « la décision ne pouvait légalement se fonder sur la méconnaissance de l’orientation d’aménagement et de programmation contestée » ; et la hauteur maximale de trente et un mètres ne s’appliquait pas, car le règlement en exemptait « les équipements publics et les installations liées à l’exploitation des services publics » dont relèvent les antennes qui sont l’objet de la déclaration préalable. Au final, « La requête de la société française du radiotéléphone est rejetée », avec mille cinq cents euros à verser à la commune : un motif d’urbanisme précis et bien appliqué suffit à faire échec à l’opérateur, même quand les autres motifs tombent.

À Alfortville, la précision a manqué et l’opérateur a gagné. Free Mobile avait déclaré le 17 novembre 2022 six antennes sur le toit d’un bâtiment, 16 quai Jean-Baptiste Clément ; le maire s’y était opposé dès le 22 novembre 2022 en soutenant que les antennes n’étaient pas regroupées comme l’exigeait l’article UA 3.5 du plan local d’urbanisme. Le tribunal administratif de Melun avait rejeté le recours de l’opérateur le 12 février 2025, mais la cour administrative d’appel de Paris annule le 5 février 2026 : les six antennes projetées seront regroupées deux par deux dans trois fausses cheminées, de sorte que le motif de non-regroupement n’était pas fondé. La cour prononce que « L’arrêté du 22 novembre 2022 par lequel le maire d’Alfortville s’est opposé à la déclaration préalable déposée le 17 novembre 2022 par la société Free Mobile en vue de l’implantation d’une station relais sur un bâtiment sis 16 quai Jean-Baptiste Clément est annulé » et « Il est enjoint à la commune d’Alfortville de délivrer à la société Free Mobile une décision de non-opposition à sa déclaration préalable de travaux déposée le 17 novembre 2022, dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt », avec mille cinq cents euros au titre des frais. Pour une commune, l’enseignement est symétrique : une opposition doit viser juste, article par article, faute de quoi elle sera annulée avec injonction. Pour un riverain, ces arrêts montrent où frapper : non sur les ondes, mais sur le retrait à l’acrotère, le regroupement, la hauteur applicable et la covisibilité réelle.

II. Contester une antenne-relais : délais, preuves et juge

A. Surveiller l’affichage, calculer les délais et notifier à peine d’irrecevabilité

Tout le contentieux des tiers tient à un panneau. L’article R*424-15 du code de l’urbanisme impose que « Mention du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l’arrêté ou dès la date à laquelle le permis tacite ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable est acquis et pendant toute la durée du chantier ». Le texte ajoute un avertissement que beaucoup de requérants découvrent trop tard : « Cet affichage mentionne également l’obligation, prévue à peine d’irrecevabilité par l’article R. 600-1, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable ». En pratique, dès qu’un projet d’antenne est connu dans le quartier, il faut photographier le panneau, relever ses mentions et vérifier sa visibilité depuis la voie publique, car c’est de lui que courent les délais.

Le délai de recours des tiers est de deux mois d’affichage continu. L’article R*600-2 du code de l’urbanisme prévoit que « Le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R. 424-15 ». Ce délai général du contentieux administratif, rappelé par l’article R. 421-1 du code de justice administrative aux termes duquel « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée », ne court donc contre les voisins qu’à compter d’un affichage régulier et continu. Si l’affichage est interrompu, déplacé, illisible ou incomplet, le délai ne court pas, et un recours formé tardivement en apparence reste recevable. Le Conseil d’État l’a confirmé le 31 mars 2021 à propos d’un permis d’aménager à Marseille : le panneau n’était pas placé dans un lieu accessible aux piétons et les renseignements n’étaient pas lisibles depuis la voie publique, de sorte que le délai n’avait pas commencé à courir (Conseil d’État, 10e chambre, 31 mars 2021, n° 443876). Le pourvoi de la société bénéficiaire a été rejeté. Pour les riverains d’une antenne, la première preuve à constituer est donc celle de l’affichage : un constat par commissaire de justice dressé dès la découverte du panneau, puis renouvelé, permet d’établir l’irrégularité ou l’interruption et de conserver le droit au recours.

La seconde formalité est couperet : la notification du recours. L’article R*600-1 du code de l’urbanisme dispose que l’auteur d’un recours est « tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation » et que « La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours ». Oublier cette lettre recommandée, ou l’adresser hors délai, rend le recours irrecevable, quel que soit son bien-fondé sur le plan local d’urbanisme ou l’insertion paysagère. Le même arrêt du 31 mars 2021 apporte une nuance protectrice : le fait d’avoir eu connaissance de l’autorisation et d’avoir exercé un recours administratif fait courir le délai de recours contentieux, mais « un tel recours ne permet pas, en revanche, de considérer que celui qui l’exerce a eu connaissance de l’obligation de le notifier ». Autrement dit, l’administration ne peut pas déduire de votre recours gracieux que vous saviez qu’il fallait notifier : l’irrecevabilité pour défaut de notification ne se présume pas de votre vigilance. Reste que la prudence commande de notifier chaque recours, gracieux comme contentieux, dans les quinze jours francs, par lettre recommandée avec accusé de réception, à la mairie et à l’opérateur.

Cette discipline procédurale vaut aussi pour les décisions tacites. Dans l’affaire de Saint-Jeannet jugée à Marseille en 2026, les deux riverains attaquaient une non-opposition née du silence gardé depuis le 17 octobre 2021. Ils invoquaient l’article R. 111-27 et le règlement de la zone du plan local d’urbanisme, ainsi qu’un risque d’incendie de forêt. La cour écarte chaque moyen au vu des pièces : le terrain relève d’une servitude de site inscrit qui a pour objet de protéger des sites sans interdire pour autant l’édification d’installations telles que les antennes-relais, la covisibilité alléguée avec un château situé à plusieurs kilomètres n’est pas établie, et si le pylône de vingt-sept mètres dépasse la cime des arbres, « sa partie inférieure est masquée par la végétation et sa structure en treillis, comme sa couleur dans les tons vert, sont de nature à atténuer sa perception dans le paysage ». Faute d’erreur manifeste d’appréciation, « La requête présentée par M. B… et M. C… est rejetée », et les deux requérants versent solidairement deux mille euros aux sociétés au titre des frais. L’arrêt illustre le standard de preuve exigé des tiers : des affirmations générales sur le paysage ou la covisibilité ne suffisent pas, il faut des photographies, des mesures, des documents d’urbanisme cotés et, si possible, un constat. Il montre aussi le risque financier du contentieux téméraire, que l’article L. 761-1 du code de justice administrative fait peser sur la partie perdante. Avant d’attaquer, un riverain avisé fait donc vérifier par un avocat si le plan local d’urbanisme contient une règle précise que le projet méconnaît, comme le retrait de trois mètres à l’acrotère qui a fait gagner la commune de Romainville, plutôt que de plaider le paysage en général. Les recours contre les autorisations d’urbanisme obéissent à une méthode que le cabinet applique également aux recours contre les permis et les décisions de non-opposition : identifier la règle locale exacte, prouver sa méconnaissance et respecter chaque délai.

B. Faire suspendre les travaux en urgence, puis obtenir l’annulation

Quand le chantier commence, l’annulation au fond dans un ou deux ans ne suffit plus : il faut la suspension immédiate. Le référé-suspension de l’article L. 521-1 du code de justice administrative permet au juge des référés d’ordonner la suspension de l’exécution d’une décision lorsqu’il est « fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » et que l’urgence le justifie. En matière d’autorisations d’occupation du sol, le législateur a renforcé cet outil : l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme prévoit que « La condition d’urgence prévue à l’article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite » pour un recours assorti d’un référé-suspension contre une non-opposition ou un permis, et que « le juge des référés statue sur cette demande dans un délai d’un mois » lorsqu’elle émane d’un tiers. Le riverain qui attaque une antenne n’a donc pas à démontrer longuement l’urgence : elle est présumée, et le juge se prononce en un mois. En revanche, le doute sérieux doit être établi par un moyen précis, tiré par exemple d’une méconnaissance du plan local d’urbanisme ou d’un dossier incomplet, et la requête en référé ne peut être présentée que jusqu’à l’expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens en première instance. Passé ce stade, le référé n’est plus recevable et seul le fond subsiste.

Le Conseil d’État a montré le 2 octobre 2020 que cette voie peut stopper net un projet : saisi d’un pourvoi contre une ordonnance de rejet du juge des référés de Versailles relative à un permis de construire délivré le 9 juin 2018, il a jugé que « L’ordonnance du tribunal administratif de Versailles du 22 mars 2019 est annulée » et a suspendu l’exécution du permis. Pour une antenne-relais, dont l’édification prend quelques semaines, ce calendrier est décisif : un référé déposé dès l’affichage, adossé à un moyen sérieux de méconnaissance du plan local d’urbanisme, peut geler le chantier avant l’achèvement du pylône, alors qu’une simple requête au fond laisserait l’ouvrage sortir de terre.

Au fond, la procédure réserve une protection au pétitionnaire dont l’autorisation a été annulée à tort. L’article L. 600-2 du code de l’urbanisme dispose que, lorsqu’un refus ou une opposition a été annulé par le juge, « la demande d’autorisation ou la déclaration confirmée par l’intéressé ne peut faire l’objet d’un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée sous réserve que l’annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire ». L’opérateur dont l’opposition est annulée, comme Free Mobile à Alfortville, peut donc confirmer sa déclaration dans les six mois et échapper aux règles d’urbanisme adoptées entre-temps. Symétriquement, le même article enferme l’administration : « l’auteur de cette dernière ne peut plus invoquer de motifs de refus nouveaux après l’expiration d’un délai de deux mois à compter de l’enregistrement du recours ou de la demande ». Une commune assignée doit donc exposer tous ses motifs dans les deux mois, sans pouvoir en inventer de nouveaux en cours d’instance. Pour les riverains intervenant au soutien de la commune, cela signifie qu’il faut transmettre à la mairie, dès l’ouverture du contentieux, chaque argument d’urbanisme disponible, avec ses preuves.

En pratique, la chronologie d’un dossier gagnant s’écrit ainsi. Première semaine : réclamer en mairie le dossier d’information de l’opérateur et la déclaration préalable complète, vérifier la date de transmission du dossier d’information un mois avant le dépôt, photographier le panneau et faire dresser un constat. Deuxième étape : comparer le projet, cote par cote, au règlement du plan local d’urbanisme applicable à la zone, en traquant les règles chiffrées comme le retrait à l’acrotère, le regroupement des installations ou les hauteurs, et commander si besoin des photographies de covisibilité depuis les points sensibles. Troisième étape : exercer un recours gracieux contre la non-opposition tout en préparant le recours contentieux, notifier chaque recours dans les quinze jours francs à la mairie et à l’opérateur, et assortir le recours contentieux d’un référé-suspension pour geler le chantier. Les mesures officielles d’exposition aux ondes, consultables auprès de l’Agence nationale des fréquences et sur le site de cartographie de l’Agence nationale des fréquences, complètent utilement le dossier au stade de la concertation locale, même si elles ne fondent pas un moyen d’annulation. Chaque étape manquée affaiblit la suivante : sans preuve d’affichage, le délai peut être discuté ; sans notification, le recours est irrecevable ; sans moyen d’urbanisme précis, le doute sérieux fait défaut.

Une antenne-relais près de chez vous ne se conteste donc ni par la pétition ni par l’invocation des ondes, mais par la règle locale et la procédure. Le maire qui veut refuser doit motiver en urbaniste, article par article, et défendre chaque motif dans les deux mois de l’enregistrement du recours. Le riverain qui veut gagner doit surveiller le panneau, notifier dans les quinze jours et frapper vite par le référé. Les arrêts de 2024 à 2026 le confirment dans les deux sens : opposition annulée avec injonction quand le motif est inexact, opposition maintenue quand la règle locale est méconnue, recours des tiers rejeté avec condamnation aux frais quand la preuve manque. Dans ce contentieux technique où chaque semaine compte, l’examen précoce du dossier d’information et du plan local d’urbanisme décide de l’issue avant même la saisine du tribunal.

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