Votre projet de centrale photovoltaïque au sol vient d’être refusé par le préfet au motif que l’activité agricole prévue sur le terrain ne serait pas significative. Ce scénario est devenu le contentieux le plus fréquent du solaire au sol : l’administration oppose presque systématiquement l’incompatibilité avec l’exercice d’une activité agricole en zone A, et le porteur de projet doit démontrer que son élevage ovin, son pâturage ou son installation agrivoltaïque constitue une véritable activité, pas un simple entretien du parc. La bonne nouvelle est que la jurisprudence récente penche nettement en faveur des porteurs de projets sérieux : entre octobre 2024 et juillet 2026, la cour administrative d’appel de Nantes, la cour administrative d’appel de Toulouse et le Conseil d’État ont annulé plusieurs refus ou censuré les raisonnements trop exigeants des juges du fond, tout en précisant la méthode d’appréciation que l’administration doit suivre. Cet article explique le cadre applicable en zone agricole, les preuves qui font basculer un dossier et les recours qui permettent d’obtenir le permis, y compris par injonction du juge.
I. Le refus se joue sur l’activité agricole significative en zone agricole
A. Le cadre que l’administration doit appliquer en zone A
En zone agricole, une centrale photovoltaïque au sol ne peut être autorisée que comme construction ou installation nécessaire à un équipement collectif, à condition de respecter les exigences du règlement local. L’article L. 151-11 du code de l’urbanisme dispose que, dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Deux conditions cumulatives encadrent donc le projet : le maintien possible d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain d’implantation, et l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. La cour administrative d’appel de Nantes rappelle en outre le principe général selon lequel le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, ce qui impose de vérifier d’abord la conformité au plan local d’urbanisme avant tout débat sur le fond du projet. Concrètement, le règlement de la zone A du plan local d’urbanisme reprend presque toujours ces deux conditions, parfois en les durcissant, et le préfet, compétent pour délivrer le permis d’une centrale de production d’énergie, refuse dès qu’il estime que l’activité agricole affichée relève de l’artifice.
Le même raisonnement s’applique sous carte communale, où l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme n’autorise les constructions nécessaires aux équipements collectifs que lorsqu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages, comme le rappelle le Conseil d’État dans sa décision du 13 mai 2026 rendue sur le pourvoi de la société Soleia Bau (Conseil d’État, 6ème chambre, 13 mai 2026, n° 496586). À l’inverse, les extensions et les annexes des bâtiments d’habitation existants relèvent d’un autre régime, puisque les bâtiments d’habitation existants peuvent faire l’objet d’extensions ou d’annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site : un hangar agricole d’exploitation existant et une centrale solaire ne se défendent pas avec les mêmes arguments, et mélanger les fondements fragilise le recours. Le premier réflexe du porteur de projet doit donc consister à identifier précisément le document local applicable, sa version à la date de la demande, et la rédaction exacte de la zone concernée, car le juge contrôle la conformité du projet à ces pièces telles qu’elles existaient au jour de la décision attaquée.
L’attention portée au règlement écrit de la zone s’illustre dans les deux affaires jugées au fond. À La Ville-Dieu-du-Temple, l’article A2 du règlement applicable à la zone agricole autorisait les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles n’étaient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière et qu’elles ne portaient pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, tout en réservant les secteurs de trame verte et bleue aux seules constructions nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif. À Saint-Vincent-sur-Oust, la zone A correspondait aux secteurs à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres, et le projet de 3,8 mégawatts-crête a été regardé comme une installation nécessaire aux services publics autorisée par le plan local d’urbanisme dans la zone. Dans les deux cas, le débat s’est donc déplacé du principe de l’autorisation vers la démonstration concrète de l’activité agricole, ce qui confirme que la bataille se gagne sur les pièces agricoles et non sur des arguments généraux en faveur des énergies renouvelables. Le porteur de projet qui lit son règlement de zone comme une simple formalité passe à côté du véritable terrain d’affrontement.
B. Ce que le juge vérifie : une activité réelle, pas une expérience préalable
Le Conseil d’État a fixé la méthode dans sa décision du 13 mai 2026 : pour vérifier si l’exigence est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme. L’examen tient compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. Surtout, la Haute juridiction censure deux erreurs fréquentes de l’administration et des juges du fond : exiger de l’exploitant une expérience préalable, et dénaturer les pièces du dossier sur l’orientation agricole locale. Elle juge ainsi alors que la loi n’impose pas que l’exploitant agricole ait une expérience préalable de l’activité agricole envisagée sur la parcelle du projet, et elle annule l’arrêt qui écartait un élevage ovin au motif que l’éleveuse ne justifiait d’aucune pratique antérieure de l’élevage qu’elle envisageait de développer. Dans cette affaire, la cour avait également dénaturé les pièces en décrivant un secteur tourné vers l’élevage bovin et les grandes cultures où l’élevage ovin serait marginal, alors que six des dix-sept exploitations de la commune avaient pour orientation l’élevage d’ovins, de caprins et d’autres herbivores.
La portée de la décision du 13 mai 2026 dépasse le seul dossier de la société Soleia Bau. En annulant l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 6 juin 2024 qui avait rejeté la requête contre le refus de la préfète de l’Allier visant une centrale installée sur des prairies permanentes pâturées par des bovins au lieu-dit Les Baux à Saint-Didier-la-Forêt, le Conseil d’État rappelle que le contrôle porte sur la possibilité d’exercer une activité significative compte tenu des activités effectivement exercées ou ayant vocation à se développer dans la zone, et non sur le passé professionnel de l’exploitant ni sur une photographie figée des orientations locales. Après cassation, l’affaire est renvoyée devant une cour administrative d’appel autrement composée, et la société conserve l’intégralité de ses moyens au fond, y compris l’injonction de délivrance assortie d’une astreinte de 200 euros par jour de retard qu’elle avait sollicitée à titre principal. Pour les dossiers en cours d’instruction, cet arrêt invite les services préfectoraux à motiver autrement leurs refus et à cesser d’opposer des fins de non-recevoir tenant à l’inexpérience de l’éleveur partenaire.
L’arrêt de la cour administrative d’appel de Toulouse du 17 avril 2025 illustre parfaitement la frontière entre l’entretien déguisé et la véritable activité pastorale (CAA Toulouse, 4ème chambre, 17 avril 2025, n° 24TL02067). Le préfet de Tarn-et-Garonne avait refusé le permis d’une centrale de 9,9 mégawatts-crête, couvrant 4,44 hectares de panneaux sur 19,76 hectares de parcelles en zone agricole, au motif que l’éco-pâturage envisagé n’était qu’une modalité d’entretien du parc et ne constituait pas une activité agricole significative et pérenne. La cour annule le refus : les parcelles, exploitées en céréales jusqu’en 2005 puis laissées à l’abandon et devenues des friches non déclarées au titre des aides de la politique agricole commune depuis 2019, présentaient un potentiel agronomique limité qui se prêtait à la mise en place de prairies, et le porteur prévoyait un élevage ovin complet avec débroussaillage, réensemencement, hangar pour cinquante brebis, parcs de tri mobiles, aire de stockage de fourrage, points d’eau et convention de partenariat avec un éleveur de race rustique signée le 23 mai 2022. Ce projet, qui participait au maintien d’une race à protéger et visait la production d’agneaux, ne peut être regardé comme se limitant à l’entretien du site. Ni l’éloignement du siège de l’éleveur, ni les critiques sur le prévisionnel financier, ni l’absence de repreneur identifié pour un éleveur âgé de 60 ans n’ont suffi à remettre en cause la consistance et la pérennité de l’activité, dès lors que la convention pouvait durer cinq ans avec renouvellement possible.
La cour administrative d’appel de Nantes confirme cette lecture exigeante envers l’administration dans son arrêt du 15 octobre 2024 rendu sur le projet de la société Total Quadran, devenue TotalEnergies Renouvelables France (CAA Nantes, 5ème chambre, 15 octobre 2024, n° 22NT03684). Sur 8,9 hectares classés en zone agricole, le projet installait 380 tables de panneaux pour 3,8 mégawatts-crête sur 5,9 hectares, et le ministre contestait le jugement du tribunal administratif de Rennes qui avait annulé le refus du préfet du Morbihan et lui avait enjoint de délivrer le permis, le cas échéant assorti de prescriptions. La cour rejette le recours du ministre et maintient l’annulation comme l’injonction, en retenant notamment la qualité médiocre des terres, qui nécessitaient intrants et amendements pour être exploitées. L’enseignement est clair : des terres pauvres ou en friche, un élevage structuré avec installations propres, une convention avec un agriculteur identifié et une cohérence avec les usages locaux forment le socle d’une annulation du refus.
Deux dispositifs législatifs récents renforcent encore les dossiers sérieux. D’une part, la loi définit désormais l’agrivoltaïsme : une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole, avec des services attendus comme l’amélioration du potentiel agronomique, l’adaptation au changement climatique, la protection contre les aléas ou l’amélioration du bien-être animal. Un projet qui entre dans cette définition et garantit une production agricole significative assortie d’un revenu durable se présente devant le préfet et le juge avec un fondement textuel solide. D’autre part, la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers rend des avis qui pèsent lourd dans l’instruction : dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, présidée par le préfet, associant État, collectivités, professions agricole et forestière et associations de protection de l’environnement. Un avis favorable de cette commission, même simplement consultatif selon les cas, prive le refus de son principal appui technique et doit être versé au dossier de recours.
II. Obtenir le permis : procédure complète puis recours offensif
A. Déposer un dossier que le préfet ne pourra pas écarter pour vice de forme
Le régime procédural applicable dépend de la puissance et de l’emprise de l’installation, et se tromper de formulaire expose le projet à un refus fondé, cette fois, sur une base inattaquable. L’article L. 421-4 du code de l’urbanisme prévoit qu’un décret en Conseil d’État arrête la liste des constructions et installations qui ne justifient pas l’exigence d’un permis et font l’objet d’une déclaration préalable, en visant expressément les ouvrages mentionnés à l’article 40 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables. Le décret du 13 novembre 2024 pris pour son application a relevé le seuil de puissance crête en deçà duquel les ouvrages solaires installés sur le sol relèvent de la déclaration préalable, et la Confédération paysanne en a demandé l’annulation au Conseil d’État. Par sa décision du 30 juillet 2026 (Conseil d’État, 6ème chambre, 30 juillet 2026, n° 500462), la Haute juridiction rejette la requête et juge que le pouvoir réglementaire a pu, sur le fondement de ces mêmes dispositions de l’article L. 421-4 du code de l’urbanisme, modifier à cette occasion le seuil de puissance crête en deçà duquel les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire installés sur le sol sont soumis au régime de la déclaration préalable. En pratique, les centrales de plusieurs mégawatts-crête comme celles jugées à Toulouse et à Nantes relèvent sans discussion du permis de construire, mais les installations de petite puissance doivent être calibrées au seuil réglementaire en vigueur au jour du dépôt, sous peine d’irrecevabilité ou de refus justifié. La vérification du seuil applicable à la date exacte de la demande fait partie des contrôles préalables que le cabinet systématise avant tout dépôt.
Au-delà du seuil, les grandes centrales exigent une évaluation environnementale et une enquête publique, dont l’absence ou l’irrégularité nourrit les recours des opposants comme les moyens de défense du pétitionnaire. Le code de l’environnement soumet à évaluation les projets définis comme la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol dès lors qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine. Dans l’affaire toulousaine, le projet avait fait l’objet d’une étude agricole préalable et d’une enquête publique du 11 avril au 11 mai 2023, et la cour a écarté les moyens tirés de l’insuffisance de motivation et du défaut d’examen de l’étude agricole, ce qui montre que le dossier d’instruction, lorsqu’il est complet, résiste aux critiques. Le porteur de projet doit donc joindre une étude agricole préalable sérieuse, chiffrée et contradictoire avec l’avis de la direction départementale des territoires, une étude d’impact proportionnée à l’emprise, et un mémoire répondant point par point aux observations émises pendant l’enquête. Chaque pièce manquante devient un motif de refus potentiel, et chaque réponse documentée prive l’administration d’un fondement subsidiaire si son motif principal tombe devant le juge.
La constitution du volet agricole mérite un soin particulier, car c’est lui qui décide du sort du permis. L’étude préalable doit décrire l’état initial des parcelles, leur historique cultural, leur potentiel agronomique réel avec analyses de sols, et démontrer pourquoi l’activité projetée correspond aux usages locaux ou a vocation à s’y développer. La convention avec l’éleveur ou l’agriculteur doit être signée avant le dépôt, identifier précisément les parties, les parcelles, le cheptel ou les cultures, la durée avec clause de renouvellement, et les installations dédiées comme le hangar, les clôtures, les points d’eau ou les aires de stockage. Le prévisionnel économique, même s’il n’est pas décisif à lui seul, doit intégrer l’ensemble des charges d’exploitation pour éviter le reproche d’insincérité que l’administration avait formulé à Toulouse sans succès. Enfin, la compatibilité avec le règlement écrit et graphique de la zone, l’absence d’atteinte aux espaces naturels et aux paysages, et la prise en compte des trames vertes et bleues éventuelles doivent être établies pièce par pièce, avec photographies, plans et attestations. Un dossier ainsi construit transforme le refus en erreur d’appréciation sanctionnable, au lieu d’une appréciation souveraine que le juge hésiterait à censurer.
B. Contester le refus et forcer la délivrance du permis
Face à un refus, la première étape consiste à former un recours gracieux devant le préfet, qui permet parfois d’obtenir un réexamen sans saisir le juge et qui, en tout état de cause, démontre la bonne foi du pétitionnaire. Dans l’affaire nantaise, le recours gracieux formé contre l’arrêté du 20 septembre 2019 avait été rejeté le 19 décembre 2019, ouvrant la voie au tribunal administratif de Rennes. Le recours pour excès de pouvoir doit ensuite être dirigé contre l’arrêté de refus en exposant l’erreur d’appréciation sur l’activité agricole significative, en s’appuyant sur la grille issue des arrêts de 2024 à 2026 : nature des sols, historique des parcelles, consistance des installations agricoles, convention avec un exploitant identifié, cohérence avec les usages locaux et absence d’atteinte aux paysages. Les conclusions doivent systématiquement comporter une demande d’injonction de délivrance du permis, car le juge administratif peut l’ordonner dès lors que l’annulation l’implique nécessairement : lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. À Toulouse, la cour a enjoint au préfet de délivrer le permis dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêt, et à Rennes le tribunal avait enjoint la délivrance dans un délai de deux mois, le cas échéant avec prescriptions : l’injonction assortie d’un délai transforme la victoire contentieuse en permis exécutoire au lieu d’un simple renvoi à l’instruction.
Le contentieux ne s’arrête pas toujours à l’annulation, et le porteur de projet doit anticiper les recours des tiers comme les suites financières du procès. Les voisins qui contestent un permis accordé doivent établir un intérêt à agir resserré, puisque une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement. Cette condition protège le pétitionnaire contre les recours de principe, mais elle ne le dispense pas de notifier son permis et d’afficher régulièrement l’autorisation sur le terrain, car un tiers recevable et dans les délais peut obtenir l’annulation partielle ou totale du permis. Pour le volet indemnitaire, le juge met régulièrement à la charge de l’État une somme au titre des frais de procès : 1 500 euros à Toulouse comme à Nantes, 3 000 euros devant le Conseil d’État dans l’affaire Soleia Bau. Ces montants ne couvrent qu’une partie des coûts d’un contentieux qui dure souvent deux à quatre ans entre le dépôt et l’arrêt définitif, et le porteur de projet doit intégrer ce calendrier dans son plan de financement, ses promesses de bail emphytéotique et ses contrats de raccordement. Lorsque le litige porte sur un permis de construire contesté par un tiers ou refusé par l’administration, l’expérience du contentieux des permis de construire devant le tribunal administratif permet de calibrer la stratégie entre négociation avec les services instructeurs, recours gracieux, référé et recours au fond avec injonction.
Lorsque le juge annule le refus, il peut assortir l’injonction de délivrance de prescriptions spéciales destinées à garantir la réalité de l’activité agricole ou la protection des paysages, comme le tribunal administratif de Rennes l’avait fait en enjoignant la délivrance du permis à la société Total Quadran, le cas échéant assorti de prescriptions. Ces prescriptions peuvent porter sur le maintien des clôtures pastorales, l’entretien des prairies, les obligations de remise en état en fin d’exploitation ou l’intégration paysagère des postes de transformation et des citernes. Le pétitionnaire a donc intérêt à proposer lui-même, dès sa demande initiale, des engagements précis sur ces points, car des prescriptions acceptées par avance privent le préfet d’un motif de refus tiré de l’insuffisance des garanties et facilitent l’office du juge de l’annulation. Dans l’affaire toulousaine, la cour a vérifié l’ensemble des autres moyens au titre de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme avant de prononcer l’annulation sur le seul motif entaché d’illégalité, ce qui illustre la méthode du juge : purger les moyens inopérants, retenir le vice déterminant, puis enjoindre la délivrance sans renvoyer le pétitionnaire vers une nouvelle instruction.
En pratique, la séquence gagnante observée dans les affaires récentes suit un ordre rigoureux : audit préalable du zonage et du règlement applicable à la date du projet, étude agricole préalable contradictoire, convention d’exploitation signée avec un agriculteur identifié et installations agricoles décrites, dépôt d’un dossier complet avec étude d’impact et enquête publique, recours gracieux en cas de refus, puis recours pour excès de pouvoir avec conclusions à fin d’injonction de délivrance dans un délai déterminé. Le pourvoi en cassation reste ouvert contre les arrêts défavorables, comme le montre l’annulation obtenue par la société Soleia Bau le 13 mai 2026 sur deux moyens tenant à l’exigence illégale d’une expérience préalable et à la dénaturation des pièces sur l’orientation agricole locale. Chaque étape doit être documentée et datée, car le juge statue au vu des pièces du dossier soumis aux juges du fond et contrôle l’appréciation de l’administration à la date de la décision attaquée. Un projet agrivoltaïque ou pastoral sérieux, porté par un dossier agricole étoffé et défendu avec des conclusions d’injonction précises, dispose aujourd’hui de chances réelles d’obtenir son permis devant le juge, là où un projet monté sur des friches sans exploitant identifié reste exposé à un refus confirmados.
Conclusion
Votre préfet a refusé votre centrale photovoltaïque au sol en zone agricole en contestant la réalité de votre activité agricole. Les décisions rendues entre 2024 et 2026 montrent que ce motif tombe dès lors que l’élevage ou la culture prévue est structurée, contractualisée et adaptée aux sols et aux usages locaux. Faites auditer votre refus, votre étude agricole et votre convention d’exploitation avant l’expiration des délais de recours : c’est sur ces pièces que le juge annule le refus et enjoint la délivrance du permis.
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