Vous venez de recevoir un arrêté du préfet de région qui vous refuse l’autorisation d’exploiter quelques hectares que vous visiez, ou vous apprenez qu’un concurrent a obtenu l’autorisation sur des terres que vous convoitez depuis des mois. Dans les deux cas, le temps joue contre vous : le refus fige votre projet, et chaque semaine qui passe consolide la situation du bénéficiaire. Pourtant, un refus d’autorisation d’exploiter n’est jamais une décision d’espèce insusceptible de contrôle. Le préfet statue au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et de quatre motifs légaux seulement, dans un délai de quatre mois qui peut faire naître une autorisation tacite, et sa décision se conteste devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois. De l’autre côté du rapport de force, l’exploitant en place et le bailleur disposent eux aussi d’armes précises : mise en demeure de régulariser, puis action en nullité du bail devant le tribunal paritaire des baux ruraux. Trois décisions récentes, dont un arrêt du Conseil d’État du 14 février 2025 et un arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 24 septembre 2025, montrent comment les juges départagent les candidats et sanctionnent les irrégularités. Ce dossier explique, point par point, comment lire votre refus, le contester utilement et protéger votre exploitation.

I. Lire votre refus : ce que le préfet a vraiment tranché

A. Pourquoi votre projet relève du contrôle des structures et quel seuil s’applique

Le contrôle des structures ne vise pas seulement les baux ruraux : il s’applique à la mise en valeur des terres agricoles, quel que soit le montage juridique retenu. Le texte qui fonde tout le dispositif dispose que le contrôle des structures des exploitations agricoles s’applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d’une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d’organisation juridique de celle-ci et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. Son objectif principal est de favoriser l’installation des agriculteurs, puis de consolider les exploitations pour leur conserver une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles.

Concrètement, sont soumises à autorisation préalable les installations, les agrandissements ou les réunions d’exploitations agricoles au bénéfice d’une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu’il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. La première vérification à mener sur votre dossier consiste donc à rapprocher la surface totale envisagée, après opération, du seuil de votre région : si vous restez sous le seuil, aucune autorisation n’est requise et le refus du préfet, s’il vise cette surface, repose sur une erreur de droit. La notion d’agrandissement est large : est qualifié d’agrandissement d’exploitation ou de réunion d’exploitations au bénéfice d’une personne le fait, pour celle-ci, mettant en valeur une exploitation agricole à titre individuel ou dans le cadre d’une personne morale, d’accroître la superficie de cette exploitation. Entrer comme associé exploitant dans une société, reprendre quelques parcelles en fermage ou acheter des terres que vous ferez exploiter par votre société : toutes ces opérations accroissent la superficie mise en valeur et peuvent déclencher le contrôle.

Le cas des sociétés mérite une attention particulière, car l’erreur la plus fréquente consiste à déposer la demande au mauvais nom. Une personne associée d’une société à objet agricole est regardée comme mettant en valeur les unités de production de cette société si elle participe aux travaux de façon effective et permanente, selon les usages de la région et en fonction de l’importance de ces unités de production. La Cour de cassation en a tiré une conséquence décisive dans un arrêt du 26 octobre 2023 : le rachat de parts d’une société agricole par une personne qui participe effectivement aux travaux constitue un agrandissement de sa propre exploitation, et la demande d’autorisation doit être présentée par le nouvel associé, qui procède ainsi à un agrandissement de son exploitation, et non par la société. Dans cette affaire, un exploitant qui mettait déjà en valeur 353,85 hectares au sein d’une première société était entré au capital d’une seconde société exploitant 30,87 hectares : la cour d’appel avait annulé le bail au motif que la société n’avait pas demandé l’autorisation, et la Cour de cassation a censuré cette analyse, car seule la personne de l’associé devait déposer la demande. Si votre refus vise une société alors que l’opération réelle est l’entrée d’un nouvel associé, ce moyen de contestation doit figurer en tête de votre recours.

B. Les quatre motifs de refus, la motivation exigée et le délai qui protège le demandeur

Le préfet ne peut refuser que pour l’un des motifs énumérés par la loi. L’autorisation mentionnée à l’article L. 331-2 peut être refusée : 1° Lorsqu’il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles, 2° Lorsque l’opération compromet la viabilité de l’exploitation du preneur en place ; 3° Si l’opération conduit à un agrandissement ou à une concentration d’exploitations au bénéfice d’une même personne excessifs, sauf s’il n’existe ni autre candidat ni preneur en place, et 4° en cas de mise à disposition à une société qui réduirait l’emploi sur les exploitations concernées. Votre arrêté doit indiquer précisément lequel de ces motifs fonde le refus : l’autorité administrative se prononce sur la demande d’autorisation par une décision motivée, après publicité de la demande, et la décision d’autorisation ou de refus d’autorisation d’exploiter prise par le préfet de région doit être motivée au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et des motifs de refus énumérés à l’article L. 331-3-1. Un refus stéréotypé, qui se borne à viser le schéma sans expliquer en quoi votre opération méconnaît ses critères chiffrés, encourt l’annulation pour défaut de motivation.

La procédure offre aussi deux garanties souvent ignorées. D’abord, lorsque le préfet envisage un refus et que des candidatures concurrentes portent sur tout ou partie des mêmes biens, l’ensemble des dossiers est soumis à la commission départementale d’orientation de l’agriculture au cours de la même séance, et les candidats, propriétaires et preneurs en place sont informés de la date d’examen par lettre recommandée. Si votre concurrent a été entendu et pas vous, ou si les dossiers n’ont pas été examinés ensemble, la régularité de la procédure est discutable. Ensuite, le silence de l’administration vaut accord : le préfet de région dispose d’un délai de quatre mois à compter de la date d’enregistrement du dossier complet mentionnée dans l’accusé de réception pour statuer sur la demande d’autorisation, délai qu’il peut porter à six mois par décision motivée, notamment en cas de candidatures multiples, et à défaut de notification d’une décision dans le délai de quatre mois à compter de la date d’enregistrement du dossier ou, en cas de prorogation de ce délai, dans les six mois à compter de cette date, l’autorisation est réputée accordée. Conservez donc soigneusement l’accusé de réception qui mentionne la date d’enregistrement du dossier complet : c’est lui qui fait courir le délai, et une autorisation tacite, affichée en mairie comme une autorisation expresse, produit les mêmes effets. Avant d’attaquer un refus au fond, vérifiez enfin que votre dossier était complet et que vous aviez, si les terres appartiennent à un tiers, justifié avoir informé par écrit de votre candidature le propriétaire : cette formalité conditionne la recevabilité de la demande.

Pour situer votre situation dans l’ensemble du contentieux des baux ruraux, dont l’autorisation d’exploiter n’est qu’un volet, vous pouvez consulter notre analyse des apports des arrêts rendus en 2026 sur le statut du fermage et la préemption, qui replace le contrôle des structures parmi les autres causes de litiges entre bailleurs et preneurs.

II. Contester le refus et sécuriser l’exploitation : les recours qui portent

A. Attaquer le refus devant le tribunal administratif dans les délais et avec les bons moyens

Le recours contre l’arrêté de refus se porte devant le tribunal administratif, et le délai est bref : la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. L’arrêté étant notifié par lettre recommandée avec avis de réception et publié au recueil des actes administratifs, faites courir le délai à partir de la première de ces deux dates qui vous est opposable, sans attendre : un recours gracieux devant le préfet ne suspend pas le délai contentieux sauf texte contraire, et mieux vaut introduire le recours juridictionnel à titre conservatoire. Si la saison culturale impose de prendre possession des terres sans attendre le jugement, le référé-suspension peut neutraliser temporairement le refus : le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. L’urgence se démontre par le calendrier cultural et le risque de perte de récolte ; le doute sérieux s’alimente des moyens de fond exposés ci-après.

Le premier moyen consiste à contester la photographie retenue par le préfet. Le Conseil d’État a jugé le 14 février 2025 que l’autorité préfectorale, saisie d’une demande d’autorisation d’exploiter des terres, statue en considération des seuls éléments de droit et de fait qui prévalent à la date de sa décision. Dans cette affaire, le préfet du Grand-Est avait refusé à une société l’autorisation d’exploiter 17 hectares 85 ares 25 centiares dans les Ardennes, au motif que la reprise ferait passer l’exploitation du preneur en place sous le seuil de viabilité de 138 hectares fixé par le schéma régional. La cour administrative d’appel de Nancy avait annulé ce refus en reprochant au préfet de ne pas avoir tenu compte d’évolutions futures de l’exploitation en place, et le Conseil d’État a annulé cet arrêt : dès lors que l’obtention par le preneur en place d’un bail supplémentaire de 15 hectares ne présentait qu’un caractère hypothétique à la date de l’arrêté, le préfet avait eu raison de ne pas l’intégrer à son appréciation. La leçon est double et symétrique : si le préfet a fondé votre refus sur des circonstances postérieures à sa décision ou sur des hypothèses (départ annoncé, promesse de bail, assolement futur), l’arrêté encourt l’annulation ; mais si vous invoquez vous-même un événement futur pour faire échec au motif de refus, ce moyen sera écarté.
Le second moyen, le plus souvent décisif, porte sur la qualité de preneur en place et sur le calcul de l’agrandissement excessif. La cour administrative d’appel de Douai l’illustre dans un arrêt du 24 septembre 2025 : une société s’était vu refuser 11,7908 hectares au motif que son exploitation atteindrait après opération 596,3765 hectares par unité de travail, bien au-delà du seuil d’agrandissement excessif fixé à 180 hectares par le schéma de Picardie, et que les terres n’étaient pas libres puisque M. A… les exploitait en fermage à hauteur de 11,6483 hectares. La société soutenait qu’il n’existait ni demande concurrente ni preneur en place et que l’exploitant avait accepté de partir à la retraite au 1er novembre 2021. La cour a rejeté l’ensemble de ces critiques : les terres étant exploitées à la date des décisions litigieuses, M. A… doit en conséquence être regardé comme ayant la qualité de preneur en place de ces terres, et l’accord de départ à la retraite, postérieur et futur à cette date, ne pouvait utilement être invoqué. La requête a été rejetée et la société n’a pas obtenu les frais réclamés, l’État n’étant pas la partie perdante. Pour votre dossier, la méthode se déduit directement : recalculez la surface après opération rapportée à vos unités de travail et comparez-la au seuil chiffré de votre schéma régional ; vérifiez qui exploitait réellement les terres à la date de l’arrêté, car un occupant sans bail rural ou un propriétaire qui exploite lui-même une fraction des parcelles ne remplit pas nécessairement la condition ; et n’attendez rien d’un accord amiable de libération postérieur à la décision, qui devra faire l’objet d’une nouvelle demande.

Le troisième moyen vise la concurrence entre candidats et l’ordre des priorités. Lorsque le motif retenu est l’existence d’un candidat de rang supérieur, exigez la communication du rang de priorité attribué à chacun dans le schéma régional et des surfaces retenues pour chaque concurrent : une erreur sur le rang, sur les surfaces cumulées ou sur la prise en compte d’ateliers hors sol fausse l’ordre des priorités et vicie le refus. Lorsque le motif est la viabilité du preneur en place compromise, demandez comment le seuil de viabilité a été appliqué à son exploitation après retranchement des terres litigieuses, comme dans l’affaire ardennaise où le seuil de 138 hectares servait de pivot au raisonnement du préfet. Enfin, lorsque le préfet a suspendu l’instruction pendant huit mois pour laisser émerger un concurrent, contrôlez que la suspension a bien été précédée de l’avis de la commission départementale et des mesures de publicité requises, car si, à l’expiration de ce délai de huit mois, un autre candidat à la reprise de l’exploitation ou du bien considéré ou un autre preneur en place a déposé une demande d’autorisation d’exploiter, l’autorité administrative peut refuser l’autorisation au bénéfice de l’opération envisagée. À défaut d’autre candidat à l’issue de la suspension, le refus pour agrandissement excessif redevient contestable. Si le tribunal annule l’arrêté, il renvoie généralement l’affaire au préfet pour un nouvel examen, comme la cour de Nancy l’avait fait en enjoignant de statuer à nouveau dans un délai de quatre mois : préparez dès le recours les pièces actualisées qui serviront à ce réexamen, notamment l’état exact des surfaces et des baux à la nouvelle date de décision.

B. Quand l’exploitation est déjà engagée : mise en demeure, nullité du bail et prescription

Le refus n’épuise pas le sujet : exploiter sans autorisation, ou poursuivre l’exploitation après un refus devenu définitif, expose le preneur à la perte du bail lui-même. La loi est explicite : la validité du bail ou de sa cession est subordonnée à l’octroi de cette autorisation, et le refus définitif de l’autorisation ou le fait de ne pas avoir présenté la demande d’autorisation exigée dans le délai imparti par l’autorité administrative emporte la nullité du bail que le préfet du département dans lequel se trouve le bien objet du bail, le bailleur ou la société d’aménagement foncier et d’établissement rural, lorsqu’elle exerce son droit de préemption, peut faire prononcer par le tribunal paritaire des baux ruraux. Trois personnes seulement peuvent agir : le préfet, le bailleur et la SAFER préemptrice. Le fermier concurrent, lui, ne peut pas demander directement la nullité du bail de son rival, mais il peut signaler la situation au préfet, qui dispose ensuite de la mise en demeure.

Cette mise en demeure constitue un préalable obligatoire, et son omission fait échec à l’action en nullité. Lorsqu’elle constate qu’un fonds est exploité contrairement aux dispositions du présent chapitre, l’autorité administrative met l’intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine et qui ne saurait être inférieur à un mois. La mise en demeure ordonne soit de déposer une demande d’autorisation, soit, si un refus est déjà intervenu, de cesser l’exploitation des terres concernées. La Cour de cassation juge de manière constante que l’exercice de l’action en nullité du bail rural suppose, dans tous les cas, que le locataire contrevenant au contrôle des structures ait été mis en demeure et que le délai imparti soit expiré. Bailleur, avant de saisir le tribunal paritaire, vérifiez donc qu’une mise en demeure régulière a été notifiée et que son délai a expiré sans régularisation : à défaut, votre demande sera rejetée, et vous aurez perdu plusieurs mois. Preneur mis en demeure, utilisez le délai, au minimum d’un mois, pour déposer une demande complète : un dossier déposé dans le délai paralyse l’action en nullité fondée sur l’absence de demande.

La prescription de l’action en nullité obéit à une règle précise, fixée par ce même arrêt du 26 octobre 2023. Le bail litigieux avait été conclu le 30 décembre 2011, l’action introduite le 2 avril 2019 et la mise en demeure notifiée le 17 décembre 2019 : la société soutenait que le délai de cinq ans courait depuis la conclusion du bail et que l’action était prescrite. La Cour de cassation a retenu la solution inverse : l’action en nullité d’un bail formée sur ce fondement se prescrit par cinq ans à compter du jour où le titulaire de l’action a connu ou aurait dû connaître qu’était expiré le délai imparti au locataire, dans la mise en demeure prévue par l’article L. 331-7 précité, pour régulariser sa situation. Autrement dit, le point de départ n’est pas la signature du bail, mais la connaissance de l’expiration du délai de mise en demeure. En pratique, une irrégularité ancienne peut donc encore être sanctionnée si la mise en demeure est récente, et le bailleur qui découvre tardivement que son fermier exploite sans autorisation conserve un délai utile pour agir. Relevons aussi que l’arrêt a partiellement cassé la décision d’appel sur un autre terrain, rappel capital pour les sociétés : l’autorisation devait être demandée par l’associé nouvel entrant et non par la société elle-même, de sorte que la nullité prononcée contre la société a été annulée et l’affaire renvoyée devant la cour d’appel de Rouen, avec 3 000 euros mis à la charge du bailleur au titre des frais de justice. Une action en nullité dirigée contre la mauvaise personne, ou fondée sur l’absence de demande de la société quand seul l’associé était débiteur de l’obligation, s’effondre en cassation.

Au-delà de la nullité du bail, la poursuite d’une exploitation irrégulière expose à une sanction pécuniaire : si l’intéressé continue d’exploiter après l’expiration du délai de cessation, l’administration peut prononcer une amende de 304,90 à 914,70 euros par hectare, reconductible chaque année tant que l’exploitation irrégulière se poursuit. Face à une mise en demeure de cesser d’exploiter, trois attitudes seulement sont rationnelles : déposer immédiatement une demande d’autorisation si aucun refus définitif n’est encore intervenu, contester le refus définitif devant le tribunal administratif dans le délai de deux mois tout en sollicitant si nécessaire la suspension en référé, ou libérer les parcelles pour stopper le compteur de la sanction et préserver vos chances sur le reste de l’exploitation. Dans tous les cas, répondez par écrit à la mise en demeure et conservez la preuve de vos démarches : le juge, administratif comme paritaire, apprécie votre diligence à partir de pièces datées.

En synthèse, le refus d’autorisation d’exploiter se combat sur trois fronts indissociables : la régularité de votre demande et le respect du délai de quatre mois qui peut faire naître une autorisation tacite, la légalité du motif retenu au regard des critères chiffrés du schéma régional et de la situation exacte des terres à la date de la décision, et la protection de votre titre d’occupation tant que la nullité du bail n’a pas été prononcée par le tribunal paritaire après mise en demeure. Chacun de ces fronts repose sur des pièces précises, accusé de réception du dossier complet, arrêté motivé, schéma régional, relevés de surfaces et baux en cours, qu’il faut réunir dès la notification du refus. Les décisions rendues en 2025 montrent que les juges contrôlent étroitement ces éléments, dans les deux sens : ils annulent les refus fondés sur des hypothèses futures, mais ils valident les refus assis sur un calcul d’agrandissement excessif et sur la qualité avérée d’un preneur en place. C’est à partir de ce dossier complet, et dans le délai de deux mois, que se joue la conservation de vos terres.

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