Vous avez obtenu votre permis de construire, puis la commune vous a fait signer une convention de projet urbain partenarial pour financer la voirie, les réseaux ou un giratoire. Vous avez versé une première participation, parfois plusieurs centaines de milliers d’euros, et voilà que les services de l’État vous réclament en plus la taxe d’aménagement. Payer deux fois pour les mêmes équipements est exactement ce que la loi interdit. Encore faut-il le démontrer dans le bon ordre, avec les bonnes dates et devant le bon juge, car la commune vous opposera votre signature et la loyauté contractuelle.
Le contentieux récent des conventions de projet urbain partenarial, appelées PUP, donne aux constructeurs des armes précises. La cour administrative d’appel de Nantes a jugé le 25 novembre 2022 qu’une convention conclue et affichée après la délivrance du permis ne peut fonder aucune participation et que les sommes versées doivent être remboursées. Le Conseil d’État a précisé le 12 mai 2023 qui peut attaquer une telle convention et dans quels délais. Cet article expose la règle du non-cumul, la chronologie qui fait gagner ou perdre, et les voies de recours du signataire comme des tiers.
I. Pourquoi une participation PUP peut-elle être annulée alors que vous l’avez signée ?
A. Que peut exiger la commune en échange de votre permis de construire ?
Le projet urbain partenarial est un contrat par lequel des propriétaires, aménageurs, constructeurs ou maîtres d’ouvrage acceptent de financer tout ou partie des équipements publics rendus nécessaires par leur opération. L’article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme dispose qu’« une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements peut être conclue entre les propriétaires, les aménageurs, les constructeurs, les maîtres d’ouvrage » et la commune ou l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme. Ce dispositif n’est ouvert que dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par le plan local d’urbanisme, et pour des équipements autres que les équipements propres de l’opération.
La distinction avec les équipements propres est essentielle. L’article L. 332-15 du code de l’urbanisme permet à l’autorité qui délivre l’autorisation d’exiger du bénéficiaire « la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l’équipement de la construction », notamment la voirie interne, l’alimentation en eau, l’évacuation des eaux usées, l’éclairage ou les aires de stationnement. Ces équipements propres restent à votre charge dans tous les cas. La convention de PUP porte au contraire sur les équipements publics qui dépassent votre terrain : une voie d’accès élargie, un carrefour réaménagé, un poste de refoulement des eaux usées, une extension de réseau qui servira aussi à d’autres opérations. Si la commune vous fait financer par une convention PUP des travaux qui relèvent en réalité de vos équipements propres, la qualification même de la participation est contestable.
En contrepartie de votre participation, la loi organise une exonération. L’article L. 332-11-4 du code de l’urbanisme prévoit que « les constructions édifiées dans le périmètre délimité par une convention prévue à l’article L. 332-11-3 sont exclues du champ d’application de cette taxe pendant un délai fixé par la convention, qui ne peut excéder dix ans ». Autrement dit, dans le périmètre de la convention, vous payez la participation mais vous échappez à la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement pendant la durée convenue, dans la limite de dix ans. Cet avantage n’est pas une faveur négociable à la discrétion du maire : c’est un mécanisme légal d’équivalence. Vous financez directement les équipements au lieu de payer la taxe qui sert à les financer collectivement.
La convention doit aussi être portée à la connaissance du public. La mention de sa signature et le lieu où elle peut être consultée sont affichés pendant un mois en mairie, et c’est le premier jour de cet affichage qui fait courir les effets d’exonération. Cette formalité n’est pas une simple mesure d’information : elle conditionne la date à partir de laquelle la mise hors champ de la taxe d’aménagement prend effet. Conservez-en la preuve, car tout le contentieux se joue sur les dates : date de délivrance du permis, date de signature de la convention, premier jour d’affichage.
Lorsque les équipements financés sont susceptibles de desservir d’autres terrains que le vôtre, la commune peut délimiter un périmètre et fixer les modalités de partage des coûts afin que les opérateurs suivants participent à leur tour dans le cadre d’autres conventions, pour une durée maximale de quinze ans. Mais cette organisation collective n’est pas un préalable obligatoire. Le Conseil d’État a jugé qu’une convention peut être conclue dès lors que les conditions du I de l’article L. 332-11-3 sont remplies, sans qu’il soit besoin de signer d’abord une convention déterminant le partage des coûts et le périmètre. Un concurrent ne peut donc pas faire annuler votre convention au seul motif que la commune n’aurait pas préalablement organisé ce partage.
B. L’interdiction de payer deux fois : la taxe et la participation ne se cumulent pas
Le verrou du système figure à l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme, qui énumère limitativement ce qui peut être exigé des bénéficiaires d’autorisations de construire : « Les bénéficiaires d’autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : 1° Le versement de la taxe d’aménagement prévue à l’article 1635 quater A du code général des impôts ou de la participation instituée dans les secteurs d’aménagement définis à l’article L. 332-9 du présent code dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ou dans les périmètres fixés par les conventions visées à l’article L. 332-11-3 ». La conjonction est exclusive : c’est la taxe ou la participation, jamais les deux pour les mêmes équipements. Toute somme obtenue en violation de cette règle est, selon l’article L. 332-30 du code de l’urbanisme, « réputée sans cause » et « sujette à répétition », c’est-à-dire remboursable.
L’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nantes le 25 novembre 2022 (n° 20NT00261) illustre cette mécanique de façon spectaculaire. Une société avait obtenu le 28 janvier 2014 un permis pour un ensemble commercial de 5 440 mètres carrés, puis signé le 5 février 2014 une convention de PUP mettant à sa charge 85 % du coût des équipements de voirie, avec exonération de la part communale de la taxe pendant cinq ans. Elle avait versé 240 000 euros au titre de la participation, avant de recevoir deux titres de perception de 161 259 et 161 258 euros au titre de la taxe d’aménagement, majorés ensuite de 10 %. Assignée des deux côtés, elle a contesté la taxe devant le juge fiscal et demandé au juge administratif la condamnation de la commune à lui rembourser la participation au titre de la répétition de l’indu.
La cour a tranché le nœud chronologique. Elle a rappelé que le fait générateur de la taxe est la date de délivrance de l’autorisation, puis jugé qu’« Il ressort des dispositions citées aux points 13 à 15 que le bénéfice de l’exonération de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement, prévue par le 6° de l’article L. 331-7 du code de l’urbanisme, est subordonné à la condition que la délivrance de l’autorisation de construire ou d’aménager, qui constitue le fait générateur de la taxe d’aménagement, ne soit pas antérieure au premier jour d’affichage, selon les modalités prévues par le premier alinéa de l’article R. 332-25-2, de la convention de projet urbain partenarial » (CAA Nantes, 25 novembre 2022, n° 20NT00261). Elle en a déduit qu’« Il s’ensuit qu’une convention de projet urbain partenarial ne peut, sans méconnaître les dispositions l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme qui interdisent de mettre à la charge des constructeurs à la fois le versement de la taxe d’aménagement et celui de la participation instituée dans les périmètres fixés par les conventions de projet urbain partenarial, être conclue ni affichée en vue du financement de tout ou partie des équipements publics nécessaires à la réalisation d’un projet de construction postérieurement à la date de délivrance de la ou des autorisations d’urbanisme relatives à ce projet » (CAA Nantes, 25 novembre 2022, n° 20NT00261).
En l’espèce, la convention avait été signée le 5 février 2014, soit après le permis du 28 janvier, et affichée seulement à compter du 7 octobre 2016. La commune soutenait que son conseil municipal avait autorisé le maire à signer dès le 27 janvier, avant le permis, et que la loyauté des relations contractuelles devait protéger la convention. La cour a écarté ces deux arguments : la date de conclusion s’apprécie à la dernière signature apposée, et « l’action en répétition prévue par les dispositions de cet article L. 332-30 est distincte et exclusive de l’action en responsabilité, notamment contractuelle » (CAA Nantes, 25 novembre 2022, n° 20NT00261), de sorte que la loyauté contractuelle ne peut pas faire échec au remboursement. « La somme de 240 000 euros mise à la charge de la SCI Chantepie Promotion au titre de sa participation prévue par la convention de projet urbain partenarial a donc été obtenue en violation des dispositions de l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme et doit être réputée sans cause. » (CAA Nantes, 25 novembre 2022, n° 20NT00261) La commune a été condamnée à la rembourser, avec intérêts au taux légal majoré de cinq points et capitalisation annuelle.
La leçon opérationnelle est directe. Si votre convention a été signée ou affichée après votre permis, la participation est illégale et remboursable, même si vous l’avez payée volontairement. Si au contraire elle a été conclue et affichée avant, c’est la taxe communale qui ne devait pas vous être réclamée, et c’est elle qu’il faut contester. Dans les deux cas, tout se joue sur trois dates à établir par pièces : l’arrêté de permis, la dernière signature de la convention, le premier jour d’affichage en mairie. Sans ces preuves, aucun raisonnement ne tient.
II. Comment contester la participation et qui peut agir ?
A. Signataire : exiger le remboursement de l’indu dans les cinq ans
L’arme du signataire est l’action en répétition de l’article L. 332-30. « Les taxes et contributions de toute nature qui sont obtenues ou imposées en violation des dispositions des articles L. 311-4 et L. 332-6 sont réputées sans cause ; les sommes versées ou celles qui correspondent au coût de prestations fournies sont sujettes à répétition. L’action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l’obtention des prestations indûment exigées. » (art. L. 332-30) Le délai profite aussi aux acquéreurs successifs du bien, pour qui il court à compter de l’inscription sur le registre attestant le dernier versement. « Les sommes à rembourser au titre des deux alinéas précédents portent intérêt au taux légal majoré de cinq points. » (art. L. 332-30) Dans l’affaire nantaise, la société avait formé sa réclamation préalable le 6 mars 2018 pour un versement exécuté en 2015 : l’action était recevable, et la cour a appliqué la majoration de cinq points à compter de la réception de la demande préalable, avec capitalisation des intérêts échus chaque année en application de l’article 1343-2 du code civil.
La procédure suit un ordre impératif. Adressez d’abord à la commune une réclamation préalable chiffrée, visant l’article L. 332-30, rappelant les trois dates et joignant les pièces : arrêté de permis, convention signée, preuve d’affichage, preuve du versement, titres de taxe éventuellement émis. Le rejet, même implicite, ouvre le recours devant le tribunal administratif, juge du contrat et de la répétition. Parallèlement, si l’État vous a mis en recouvrement la taxe d’aménagement, contestez-la devant le juge fiscal par réclamation préalable puis recours, en invoquant l’exonération liée au périmètre PUP. Attention à la répartition des compétences révélée par l’arrêt : la taxe d’aménagement, impôt local, relève du tribunal administratif en premier et dernier ressort, avec pourvoi direct devant le Conseil d’État, tandis que la répétition de la participation suit la voie de l’appel devant la cour. La commune qui n’était pas partie au litige fiscal n’a d’ailleurs pas qualité pour se pourvoir contre ce volet, et vos conclusions incidentes suivent le sort du pourvoi principal. Menez les deux fronts sans les confondre et sans laisser passer le délai propre à chacun.
Un point de procédure mérite d’être signalé aux praticiens. Dans l’affaire jugée à Nantes, le tribunal avait annulé d’office le titre exécutoire émis pour recouvrer la participation alors que la société n’avait demandé que la condamnation de la commune au remboursement, sans conclure à l’annulation du titre. La cour a censuré cette annulation : « Les premiers juges, qui ont annulé ce titre exécutoire, ont ainsi statué au-delà des conclusions dont ils étaient saisis. » (CAA Nantes, 25 novembre 2022, n° 20NT00261) Formulez donc vos conclusions avec soin et demandez expressément chaque annulation et chaque condamnation, y compris les intérêts majorés et leur capitalisation, faute de quoi même un jugement favorable sera réformé sur ce point.
Enfin, vérifiez le contenu financier de la convention avant de la signer. La quote-part mise à votre charge doit correspondre à l’utilité réelle des équipements pour votre projet. Le Conseil d’État a relevé, à propos d’une convention finançant un poste de refoulement des eaux usées, que la société participait « au financement des installations collectives d’évacuation ou d’épuration des eaux usées pour un montant déterminé, conformément au calcul effectué par la régie gessienne des eaux annexé à cette convention, en fonction du pourcentage des débits futurs provenant des ouvrages projetés par cette société sur le poste de refoulement des eaux devant être réalisé » (12 mai 2023, n° 464062), calcul qui n’était pas contestable sur ce point. À l’inverse, une participation manifestement disproportionnée aux besoins de votre opération fragilise la convention et nourrit la contestation des tiers comme la vôtre. Cette vigilance rejoint celle qui s’impose pour tous les recours contre les autorisations d’urbanisme et leurs conditions financières, où chaque charge doit reposer sur un fondement précis et proportionné.
B. Tiers, concurrents et élus : attaquer la convention devant le juge du contrat
Vous n’avez pas signé la convention mais elle vous lèse, parce que vous êtes contribuable local, concurrent évincé d’une zone commerciale, voisin supportant des équipements surdimensionnés ou élu contestant un montage déséquilibré ? Depuis la jurisprudence Département de Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014 (n° 358994), tout tiers à un contrat administratif « susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses ». Le Conseil d’État l’a expressément appliqué aux conventions de PUP dans sa décision du 12 mai 2023 (n° 464062) : « Une convention de projet urbain partenarial conclue sur le fondement de ces dispositions présente le caractère d’un contrat administratif dont la validité peut être contestée par un tiers dans les conditions énoncées ».
La qualité du requérant détermine l’étendue des moyens. Le représentant de l’État dans le département et les membres de l’organe délibérant de la collectivité, « Le représentant de l’Etat dans le département et les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l’appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office. » (CE, 12 mai 2023, n° 464062) Un contribuable local qui attaque une convention finançant l’extension d’un centre commercial devra donc articuler son intérêt financier avec les moyens soulevés, et pourra assortir son recours d’une demande de suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. La délibération qui autorise la signature et la décision de signer ne peuvent être contestées qu’à l’occasion de ce recours de pleine juridiction, jamais par un recours pour excès de pouvoir isolé.
L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 23 juillet 2018 (n° 17NT00930) montre comment ces principes s’appliquent concrètement. Une société tierce contestait une convention finançant plus de 1,5 million d’euros de travaux de voirie pour un parc d’activités commerciales, avec exonération de la part intercommunale de la taxe pendant dix ans et contribution de 1 436 668 euros du porteur. La cour a d’abord qualifié la convention de contrat administratif : « qu’ainsi, eu égard à son objet et au caractère exorbitant de l’exonération de taxe d’aménagement figurant à son article 6, cette convention doit être regardée comme revêtant le caractère d’un contrat administratif ». Elle a ensuite cantonné le recours pour excès de pouvoir contre la délibération : « les conclusions à fin d’annulation de la délibération attaquée présentées par la société requérante sont recevables en tant seulement que celle-ci approuve le programme des équipements publics, cet acte étant détachable de la convention de PUP », et irrecevables en tant qu’elles visent l’approbation de la convention elle-même ou l’autorisation de la signer. Elle a enfin déclaré tardive la contestation de la convention présentée le 2 juin 2016, « soit après l’expiration du délai de recours de deux mois qui courait à compter de l’accomplissement de la formalité de publicité », une mention ayant été publiée le 12 mai 2015. Le principe est constant : « tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles ; que ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d’un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi ; que la légalité de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini » (23 juillet 2018, n° 17NT00930). Manquer ce délai, c’est perdre le procès avant tout débat au fond, et aucune requalification tardive en plein contentieux ne le couvre.
Deux précisions issues de la décision du Conseil d’État du 12 mai 2023 complètent le tableau. D’une part, l’information de l’organe délibérant s’apprécie concrètement : un projet de convention transmis avant la séance, dont la cour a pu juger qu’il « permettait aux membres du conseil communautaire de disposer d’une information suffisante sur l’objet de cette convention et son équilibre financier et les mettait à même de délibérer de façon éclairée et de solliciter, le cas échéant, des explications complémentaires » (12 mai 2023, n° 464062), suffit à écarter le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. D’autre part, le cumul avec la participation pour l’assainissement collectif est interdit. Le Conseil d’État juge qu’« Il résulte de ces dispositions, combinées à celles de l’article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme, que le propriétaire de l’immeuble qui contribue auprès de l’autorité compétente, compte tenu des stipulations d’une convention de projet urbain partenarial, au financement d’installations collectives d’évacuation ou d’épuration pour un montant égal ou supérieur au maximum légal prévu par l’article L. 1331-7 du code de la santé publique ne saurait être astreint, sur le fondement de cet article, à verser une participation pour le financement de l’assainissement collectif ayant le même objet » (12 mai 2023, n° 464062). Le texte de l’article L. 1331-7 du code de la santé publique permet aux communes d’astreindre les propriétaires raccordés au réseau public à verser une participation pour l’assainissement collectif, mais cette participation ne peut se superposer à celle déjà versée par la convention pour les mêmes installations. Si votre convention inclut déjà le financement des eaux usées, refusez et contestez toute seconde participation au même titre.
En pratique, avant d’attaquer, demandez communication de la convention en mairie, identifiez la mesure de publicité et sa date exacte, et agissez dans les deux mois. Dirigez le recours pour excès de pouvoir contre le seul programme des équipements publics si vous visez la délibération, et portez la contestation de la convention elle-même devant le juge du contrat en plein contentieux. Côté défense, si vous êtes le signataire attaqué par un tiers, vérifiez sa qualité et la date de sa saisine : l’irrecevabilité pour tardiveté ou défaut d’intérêt lésé direct et certain reste le moyen le plus efficace, comme l’a montré l’échec de la société tierce à Nantes comme devant le Conseil d’État.
Conclusion
Une convention de projet urbain partenarial signée ou affichée après votre permis ne peut pas vous obliger à payer la participation, et vous ne devez jamais payer à la fois la taxe d’aménagement et cette participation pour les mêmes équipements. L’article L. 332-6 l’interdit, l’article L. 332-30 organise le remboursement avec intérêts majorés, et la cour administrative d’appel de Nantes l’a appliqué jusqu’au remboursement de 240 000 euros avec capitalisation. Les tiers disposent de leur côté d’un recours de pleine juridiction contre la convention, dans les deux mois de sa publicité, avec des moyens limités à leur intérêt lésé sauf pour le préfet et les élus.
Concrètement, réunissez dès aujourd’hui l’arrêté de permis, la convention avec toutes ses signatures datées, la preuve du premier jour d’affichage et les justificatifs de versement. Formez une réclamation préalable chiffrée sur le fondement de l’article L. 332-30 avant l’expiration du délai de cinq ans, contestez parallèlement la taxe d’aménagement si elle vous est réclamée, et surveillez les mesures de publicité si vous êtes tiers à une convention qui vous lèse. Chaque situation dépend de sa chronologie et de son périmètre : faites vérifier vos dates et vos montants avant d’agir, car une erreur de voie de recours ou un délai manqué coûte aussi cher que la participation elle-même.
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