Vous avez signé une promesse au prix du marché, déposé votre déclaration d’intention d’aliéner, puis la décision de la mairie est tombée : elle préempte, mais à un prix sans rapport avec le vôtre. À Aubervilliers, une société a déclaré son ensemble immobilier au prix de 3 800 000 euros ; l’établissement public territorial a préempté au prix de 360 000 euros, soit plus de dix fois moins, avant que le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire de Bobigny ne fixe le prix à 1 981 700 euros en valeur occupée par jugement du 15 avril 2026 (RG 25/00074). L’écart entre ces trois chiffres résume votre situation : le prix de la DIA, le prix imposé par la collectivité et le prix que le juge finit par arrêter n’obéissent pas à la même logique.
Face à une préemption au prix cassé, deux batailles se jouent en même temps, devant deux juges différents. Devant le juge administratif, vous pouvez faire annuler la décision de préemption elle-même lorsqu’elle ne poursuit pas un projet réel d’intérêt général ou qu’elle est entachée d’un vice de procédure. Devant le juge de l’expropriation, juge judiciaire, vous pouvez refuser le prix offert et obtenir la fixation d’un prix conforme à la valeur du bien. Chaque voie a ses délais couperets : deux mois pour le recours administratif, quinze jours pour saisir le juge du prix dans certains cas. Manquer l’un de ces délais, c’est perdre le droit de discuter.
I. Faire annuler la décision de préemption devant le juge administratif
A. Les vices qui font tomber une préemption : projet réel, motivation et intérêt général
Le droit de préemption urbain n’est pas un droit d’achat discrétionnaire au profit de la commune. L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme dispose que « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 », ces objets couvrant notamment le projet urbain, la politique locale de l’habitat, les équipements collectifs ou le renouvellement urbain aux termes de l’article L. 300-1 du même code. Le même article L. 210-1 ajoute que « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé ». Une décision qui ne dit pas pourquoi la commune achète, ou qui invoque un motif de pure opportunité financière, s’expose à l’annulation.
La cour administrative d’appel de Paris a précisé le contrôle exercé sur ce point dans un arrêt du 7 juillet 2022 relatif à une préemption exercée par le maire de Saint-Ouen-sur-Seine sur une parcelle du 80 rue des Rosiers (CAA Paris, 1ère chambre, 7 juillet 2022, n° 21PA04896). Selon la cour, les collectivités « peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ». La cour ajoute qu’« En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ». Dans cette affaire, les acquéreurs évincés invoquaient l’insuffisance de motivation, l’absence de réalité du projet, l’absence d’intérêt général suffisant et le détournement de pouvoir ; la cour a rejeté leur requête parce que la décision mentionnait la création d’une base logistique pour les marchés des Puces sur un îlot identifié, dans une zone patrimoniale où la commune conduisait une opération suivie. L’enseignement est double : la commune n’a pas à présenter un projet ficelé au jour de la préemption, mais elle doit démontrer un projet réel et l’écrire dans sa décision. Quand la décision se borne à des formules générales, sans opération identifiable ni lien avec le bien, l’annulation devient accessible.
Le second terrain de contestation est procédural. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme subordonne « à peine de nullité » toute aliénation d’un bien soumis au droit de préemption à une déclaration préalable adressée à la mairie, comportant le prix et les conditions de la vente projetée. Le titulaire du droit dispose ensuite de deux mois pour répondre, et « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption ». Concrètement, une décision notifiée après l’expiration du délai de deux mois, sans suspension régulière, est privée de base légale. Le délai est toutefois suspendu lorsque la collectivité demande les documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ou lorsqu’elle organise la visite du bien : il faut donc reconstituer le calendrier exact, avis de réception à l’appui, avant de conclure au dépassement. Autre point de contrôle : la compétence de l’auteur de la décision. Depuis le transfert de nombreuses compétences d’urbanisme aux intercommunalités, le maire n’est plus toujours titulaire du droit ; à Aubervilliers, c’est l’établissement public territorial Plaine Commune qui a préempté. Une décision signée par une autorité incompétente, ou sans délégation régulière, est annulable.
Enfin, la qualité pour agir appartient au vendeur comme à l’acquéreur évincé : dans l’affaire de Saint-Ouen, ce sont les promettants acquéreurs, liés par une promesse signée avant la préemption, qui ont saisi le tribunal administratif de Montreuil puis la cour. Si vous achetez un bien frappé par une DIA suivie d’une préemption, vous avez intérêt à agir vite plutôt qu’à attendre l’issue du litige du vendeur, car les délais courent à votre égard comme au sien.
B. Saisir le tribunal administratif dans les délais et obtenir l’exécution de l’annulation
Le recours pour excès de pouvoir contre la décision de préemption obéit au délai de droit commun : l’article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit que « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». La notification de la décision de préemption au propriétaire et à l’acquéreur fait donc courir un délai de deux mois, non prorogé par de simples échanges de courriers. Un recours gracieux formé dans ce délai proroge le délai contentieux, mais il ne suspend pas les effets de la décision : la vente au profit de la collectivité peut se poursuivre pendant l’instruction.
Lorsque la mutation menace d’être signée avant le jugement, le référé-suspension protège l’urgence. L’article L. 521-1 du code de justice administrative permet au juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, d’ordonner « la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». L’urgence se caractérise ici par l’imminence de l’acte authentique et la perte de la vente convenue ; le doute sérieux s’alimente des vices relevés dans la décision, défaut de projet réel ou motivation de façade. La requête en annulation au fond doit être déposée en même temps que la demande de suspension, et les deux écritures doivent documenter précisément le calendrier : date de la DIA, date de réception, demandes de pièces éventuelles, date de notification de la décision. Pour structurer cette démonstration des délais et des moyens, l’expérience du contentieux montre qu’il faut contester une décision d’urbanisme de la mairie devant le tribunal administratif avec la même rigueur probatoire qu’un recours contre un refus de permis : chaque date prouvée par un accusé de réception compte autant que l’argument juridique.
L’annulation obtenue après le transfert de propriété n’est pas une victoire théorique. L’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme prévoit que « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité ». Le texte précise que « Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle », et qu’à défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation. Les anciens propriétaires disposent ensuite de trois mois pour accepter, leur silence valant renonciation. La cour administrative d’appel de Marseille l’a rappelé avec fermeté dans une affaire où la commune de Perpignan refusait d’exécuter le jugement annulant son arrêté de préemption du 23 août 2019 : après avoir enjoint à la commune de proposer le bien en priorité à la SCI venderesse dans un délai de deux mois (jugement du tribunal administratif de Montpellier du 31 décembre 2019 confirmé en appel), la cour a prononcé une astreinte contre la commune tant qu’elle ne justifiait pas de l’exécution. Une commune qui a perdu n’a donc pas le loisir d’enterrer la décision : l’injonction et l’astreinte ramènent le bien vers son circuit de vente initial.
Reste un garde-fou souvent ignoré : même régulièrement acquis, le bien préempté ne peut pas servir à n’importe quoi. L’article L. 213-11 du code de l’urbanisme impose que les biens acquis par préemption « doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 », et si la collectivité décide, dans les cinq ans, de les utiliser pour d’autres objets, elle doit en informer les anciens propriétaires et leur proposer l’acquisition en priorité. Si vous découvrez que le bien préempté a été revendu à un promoteur privé sans délibération motivée, ou affecté à un usage étranger à l’objet annoncé, ce manquement nourrit à la fois la contestation initiale et une action en rétrocession.
II. Défendre le prix face à l’offre cassée devant le juge de l’expropriation
A. La mécanique des délais : deux mois pour répondre, quinze jours pour saisir le juge
Quand la décision de préemption est régulière sur le fond mais que le prix offert est inacceptable, le litige bascule devant le juge judiciaire, juridiction compétente en matière d’expropriation. L’article L. 213-4 du code de l’urbanisme pose le principe : « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi ». Le vendeur ne touche donc ni indemnité de réemploi ni accessoires : seul le prix du bien, fixé selon les règles de l’expropriation, avec une date de référence adossée au document d’urbanisme applicable, le plus souvent le plan local d’urbanisme devenu opposable. Cette référence au PLU explique pourquoi deux biens identiques, situés de part et d’autre d’une limite de zonage, obtiennent des prix judiciaires différents : le juge évalue le bien dans son environnement réglementaire, pas en valeur abstraite.
La procédure commence par l’offre de la collectivité. L’article R. 213-8 du code de l’urbanisme prévoit que le titulaire du droit notifie au propriétaire soit sa renonciation, soit sa décision d’acquérir aux prix et conditions de la DIA, soit « son offre d’acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d’acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d’expropriation ». C’est ce troisième cas qui vous concerne quand le prix est cassé. À compter de la réception de cette offre, l’article R. 213-10 du même code vous donne « un délai de deux mois pour notifier au titulaire du droit de préemption » l’une des trois réponses suivantes : accepter le prix proposé, maintenir le prix de la DIA en acceptant la fixation judiciaire, ou renoncer à vendre. Le texte est brutal pour les distraits : « Le silence du propriétaire dans le délai de deux mois mentionné au présent article équivaut à une renonciation d’aliéner ». Ne pas répondre à l’offre de la mairie, c’est donc renoncer à la vente entière, y compris avec votre acquéreur initial. La réponse doit partir en recommandé avec avis de réception, avant l’expiration du délai, en maintenant expressément le prix de la DIA et en acceptant la saisine du juge.
C’est ensuite à la collectivité d’agir, et vite. L’article R. 213-11 du code de l’urbanisme dispose que « Si le titulaire du droit de préemption estime que le prix mentionné à l’article R. 213-10 (b) est exagéré, il peut, dans le délai de quinze jours à compter de la réception de la réponse du propriétaire, saisir la juridiction compétente en matière d’expropriation par lettre recommandée adressée au secrétariat de cette juridiction », le propriétaire devant en être informé simultanément. La sanction est symétrique : « A défaut de saisine de la juridiction dans le délai fixé par le présent article, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l’exercice de son droit ». Quinze jours, ce n’est pas un délai d’instruction, c’est un couperet. La collectivité doit en outre consigner une fraction du prix et notifier cette consignation au propriétaire et à la juridiction dans les trois mois de la saisine, faute de quoi elle est réputée avoir renoncé.
Le jugement du tribunal judiciaire de Bobigny du 15 avril 2026 illustre chaque étape de cette mécanique, avec des montants qui parlent. La SCI propriétaire d’un ensemble de 2 086 m² à Aubervilliers, quarante-cinq boxes en surface, vingt réserves et un local technique en sous-sol, avait déclaré son bien au prix de 3 800 000 euros en valeur partiellement occupée, déclaration réceptionnée le 22 novembre 2024. L’établissement public territorial Plaine Commune a préempté le 19 mars 2025 au prix de 360 000 euros, décision signifiée le 20 mars. La SCI a refusé l’offre et maintenu son prix par courrier du 5 mai, reçu le 7 mai. L’EPT a saisi le juge de l’expropriation par mémoire du 19 mai, réceptionné le 21 mai, soit dans le délai de quinze jours, puis notifié la saisine à la SCI le 22 mai. La SCI contestait la tardiveté de la saisine en se fondant sur un courrier du greffe daté du 30 mai ; le juge a tranché sur les preuves de réception, retenant la date du 21 mai, et écarté la renonciation présumée. Après visite des lieux en novembre 2025 et débats en janvier et février 2026, le juge a fixé le prix à 1 981 700 euros en valeur occupée, condamné l’EPT aux dépens et à 3 000 euros au titre des frais de procédure. Trois enseignements pratiques s’en dégagent. D’abord, conservez chaque preuve de réception : dans ce dossier, la date du cachet du courrier a décidé du sort de la préemption. Ensuite, l’offre initiale de la collectivité ne préjuge pas du prix final : 360 000 euros proposés, 1 981 700 euros fixés, soit cinq fois et demie plus. Enfin, le juge tient compte de l’occupation réelle du bien, d’où l’importance de documenter baux, taux d’occupation et état d’entretien dès la DIA.
B. Après la fixation judiciaire : accepter, renoncer ou revendre librement
Le jugement fixant le prix ne clôt pas le dossier : il ouvre une nouvelle phase d’option. L’article L. 213-7 du code de l’urbanisme dispose qu’« En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation », avant d’ajouter que « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption ». Ce silence vaut donc vente : si le prix fixé vous convient, vous pouvez laisser courir le délai, mais si vous préférez renoncer, vous devez notifier votre renonciation dans les deux mois de la décision devenue définitive. La collectivité dispose de la même faculté : elle peut renoncer à acheter au prix fixé par le juge, par exemple quand ce prix dépasse son enveloppe d’opération. Dans le dossier d’Aubervilliers, le juge a d’ailleurs écarté l’exécution provisoire en retenant qu’un jugement de fixation du prix ne vaut pas acte authentique et que le paiement ne peut intervenir avant l’acte : la mutation elle-même reste formalisée par un acte notarié.
Cet acte doit intervenir vite. L’article R. 213-12 du code de l’urbanisme prévoit que lorsque les parties n’ont pas usé de la faculté de renonciation, « un acte de même nature est dressé dans un délai de trois mois à compter de la décision judiciaire devenue définitive ». Si la collectivité renonce au contraire après la fixation judiciaire, votre liberté est durablement protégée : l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme prévoit que le titulaire qui a renoncé sur un bien dont le prix a été fixé judiciairement « ne peut plus l’exercer à l’égard du même propriétaire pendant un délai de cinq ans à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive si le propriétaire, dans ce délai, réalise la vente de ce bien au prix fixé par la juridiction », révisé selon l’indice du coût de la construction. Pendant cinq ans, vous vendez au prix du juge sans craindre une nouvelle préemption sur ce bien.
Si la renonciation intervient avant toute fixation judiciaire, le régime est différent mais tout aussi libérateur : l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme prévoit que « Si le titulaire du droit de préemption a renoncé à l’exercice de son droit avant fixation judiciaire du prix, le propriétaire peut réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration révisé, s’il y a lieu, en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Institut national de la statistique et des études économiques depuis la date de cette déclaration », à condition de signer l’acte authentique dans les trois ans de la renonciation, faute de quoi une nouvelle DIA est exigée. Concrètement, une renonciation de la mairie vous rend votre prix, indexé, pour trois ans : organisez la réitération avec votre acquéreur dans ce délai plutôt que de laisser le dossier s’enliser.
Reste la question du coût de la procédure. Devant le juge de l’expropriation, la partie préemptrice supporte en principe les dépens, et le juge peut lui imposer une indemnité au titre des frais exposés, comme les 3 000 euros alloués à la SCI dans le jugement de Bobigny. Faites chiffrer vos frais, avocat, géomètre, expert d’estimation, car ils entrent dans la balance de la décision de poursuivre ou de transiger. Et n’oubliez pas l’articulation avec le recours administratif : contester la légalité de la décision devant le tribunal administratif pendant que le juge judiciaire instruit sur le prix n’est pas contradictoire, c’est une stratégie à deux volets. Si l’annulation intervient, le mécanisme de l’article L. 213-11-1 reprend la main avec la proposition prioritaire aux anciens propriétaires ; si elle échoue, le prix judiciaire sécurise la vente à sa juste valeur.
En pratique parisienne et francilienne, où les écarts entre prix de DIA et offres des préempteurs se comptent régulièrement en centaines de milliers d’euros, la méthode tient en cinq réflexes. Dater chaque réception et chaque envoi, car les délais de deux mois et de quinze jours se calculent au jour près. Répondre à l’offre de prix dans les deux mois en maintenant le prix de la DIA, pour ne jamais être réputé avoir renoncé à vendre. Vérifier la saisine du juge par la collectivité dans les quinze jours et sa consignation dans les trois mois, car tout manquement vaut renonciation à préempter. Conserver l’option de renonciation pendant les deux mois suivant la décision devenue définitive, avant que le silence ne vaille vente. Enfin, attaquer parallèlement la légalité de la décision lorsque le projet affiché ne tient pas, parce qu’une annulation rend au vendeur la maîtrise de sa vente et à l’acquéreur initial sa place à l’acte.
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