Des parcelles en friche à côté de votre exploitation, des ronces qui gagnent chaque année un peu plus, un propriétaire qui ne répond plus ou une indivision qui ne se met d’accord sur rien : pendant ce temps, vous cherchez des terres pour vous installer ou pour agrandir un parcellaire trop étroit. Le Code rural et de la pêche maritime organise une voie que peu d’exploitants connaissent : la procédure de mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées. Elle permet à toute personne de demander au préfet l’autorisation d’exploiter ces terres, puis d’obtenir un bail à ferme imposé au propriétaire, fixé au besoin par le tribunal paritaire des baux ruraux. Deux arrêts récents de cours administratives d’appel, rendus en 2021 et 2022, montrent où se gagnent et où se perdent ces dossiers : la juridiction compétente pour contester et la régularité de la procédure suivie contre les propriétaires.
Cette procédure ne doit pas être confondue avec le contrôle des structures, qui décide qui peut s’agrandir, ni avec la préemption de la SAFER, qui intervient lors d’une vente. Ici, il n’y a pas de vente : il y a des terres qui dorment, et un candidat qui propose de les remettre en culture. Le texte est exigeant : trois ans d’inculture avérée, une comparaison avec les exploitations voisines, une mise en demeure du propriétaire, un plan de remise en valeur. Chaque étape compte, car le propriétaire peut reprendre la main à tout moment en acceptant de mettre lui-même ses terres en valeur, et parce que la moindre irrégularité de procédure peut faire annuler des années d’efforts, comme l’illustre une annulation prononcée en 2021 pour défaut de notification à des indivisaires. Ce guide décrit pas à pas la demande individuelle, le bail imposé qui en résulte, la voie collective du périmètre départemental et les recours, du côté du candidat comme du côté du propriétaire.
I. Obtenir du préfet l’autorisation d’exploiter des terres en friche
A. La demande individuelle : trois ans d’inculture prouvée et une mise en demeure du propriétaire
Le point de départ tient en une phrase du Code rural : toute personne physique ou morale peut demander au préfet l’autorisation d’exploiter une parcelle susceptible d’une mise en valeur agricole ou pastorale et inculte ou manifestement sous-exploitée depuis au moins trois ans. Retenez chaque condition, car l’administration puis le juge les vérifient une à une. Il faut d’abord une parcelle susceptible d’une mise en valeur agricole ou pastorale : des rochers, une zone humide protégée ou un terrain dont la nature interdit toute culture ne peuvent pas entrer dans la procédure. Il faut ensuite une inculture ou une sous-exploitation manifeste, et il faut qu’elle dure depuis au moins trois ans à la date de la demande. En zone de montagne, ce délai est ramené à deux ans : Le délai de trois ans mentionné ci-dessus est réduit à deux ans en zone de montagne.
Comment se mesure la sous-exploitation ? Le texte impose une comparaison concrète : par comparaison avec les conditions d’exploitation des parcelles de valeur culturale similaire des exploitations agricoles à caractère familial situées à proximité. Autrement dit, on ne juge pas la parcelle dans l’absolu, on la compare aux terres de même valeur cultivées par des exploitations familiales du voisinage. Une prairie extensive entretenue comme le font les voisins n’est pas une friche ; une terre labourable envahie de broussailles alors que les parcelles voisines de même nature portent des récoltes, en revanche, entre dans le champ du texte. Dernière condition de fond : aucune raison de force majeure ne peut justifier cette situation. Un sinistre, une interdiction administrative d’exploiter ou un événement comparable peuvent expliquer l’état des terres et faire échec à la demande.
En pratique, le candidat commence par réunir ses preuves avant d’écrire au préfet : références cadastrales exactes, photographies datées sur plusieurs saisons, constats d’huissier, attestations d’exploitants voisins sur l’état des parcelles et sur leurs propres modes d’exploitation comparables. Les services de l’État, comme le montrent les pages des préfectures qui décrivent la procédure, attendent un dossier identifiant précisément le propriétaire, car toute la suite repose sur une procédure contradictoire menée avec lui. Une fois saisi, le préfet ne décide pas seul : A la demande du préfet, le président du conseil départemental saisit la commission départementale d’aménagement foncier qui se prononce, après procédure contradictoire, sur l’état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste du fonds ainsi que sur les possibilités de mise en valeur agricole ou pastorale de celui-ci. Cette commission entend le propriétaire et visite en général les lieux. Sa décision fait ensuite l’objet d’une publicité : Cette décision fait l’objet d’une publicité organisée afin de permettre à d’éventuels demandeurs de se faire connaître du propriétaire ou du préfet. D’autres candidats peuvent donc se manifester, et le premier demandeur n’est jamais assuré d’être le seul.
Si l’état d’inculture est reconnu, le propriétaire reçoit une mise en demeure du préfet : le propriétaire et, le cas échéant, le titulaire du droit d’exploitation sont mis en demeure par le préfet de mettre en valeur le fonds. Cette mise en demeure ouvre un délai de deux mois pendant lequel le propriétaire choisit : Dans un délai de deux mois à compter de la notification de la mise en demeure, le propriétaire ou le titulaire du droit d’exploitation fait connaître au préfet qu’il s’engage à mettre en valeur le fonds inculte ou manifestement sous-exploité dans un délai d’un an ou qu’il renonce. Le silence vaut renonciation : L’absence de réponse vaut renonciation. S’il s’engage à exploiter lui-même, il doit joindre un plan de remise en valeur à sa réponse, et il dispose d’un an pour le réaliser.
Du côté du bailleur, la mise en demeure n’est donc pas une simple lettre : c’est le dernier moment pour garder la main sur ses terres. Lorsque le fonds est loué et que le fermier en place a renoncé ou n’a rien fait dans l’année, le propriétaire peut reprendre les terres sans indemnité pour les mettre lui-même en valeur ou les donner à bail à un tiers : Lorsque le fonds est loué, le propriétaire peut en reprendre la disposition, sans indemnité, pour le mettre lui-même en valeur ou le donner à bail à un tiers si le titulaire du droit d’exploitation a renoncé expressément ou tacitement, ou s’il n’a pas effectivement mis en valeur le fonds dans le délai d’un an mentionné ci-dessus. Mais cette reprise est enfermée dans un délai bref : Le propriétaire dispose, pour exercer cette reprise, d’un délai de deux mois à compter de la date du fait qui lui en a ouvert le droit. Passé ce délai, la reprise n’est plus possible et la procédure continue au profit du demandeur. Pour un propriétaire qui reçoit la mise en demeure, la consigne est donc simple : répondre dans les deux mois, joindre un plan sérieux et l’exécuter dans l’année, ou accepter de perdre la disposition du fonds.
Une difficulté fréquente tient aux propriétaires introuvables : indivisions anciennes, héritiers dispersés, adresses inconnues au cadastre. Le Code rural a prévu ce cas : A la demande du préfet, le juge compétent de l’ordre judiciaire peut désigner un mandataire chargé de représenter, dans la procédure tendant à la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées, le propriétaire ou les indivisaires dont l’identité ou l’adresse n’a pu être déterminée. Ce mandataire reçoit les notifications et défend les intérêts du propriétaire absent pendant toute la procédure. Comme on le verra, l’administration ne peut pas se contenter d’une publicité en mairie quand les propriétaires sont identifiables : elle doit notifier chacun d’eux, sous peine d’annulation.
B. L’autorisation préfectorale et le bail à ferme imposé au propriétaire
Quand le propriétaire a renoncé ou n’a pas tenu son engagement d’un an, le préfet constate la situation par une décision administrative, puis il peut attribuer l’autorisation d’exploiter à l’un des demandeurs qui ont présenté un plan de remise en valeur. L’autorisation n’est pas donnée à la légère : Le préfet peut attribuer l’autorisation d’exploiter, après avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture sur le plan de remise en valeur. Votre plan doit donc être concret et chiffré : nature des travaux de remise en état, assolement prévu, calendrier, moyens matériels. En cas de pluralité de demandes, la loi fixe une priorité claire : cette autorisation est attribuée en priorité à un agriculteur qui s’installe ou, à défaut, à un exploitant agricole à titre principal. Un jeune agriculteur en installation part donc avec un avantage décisif face à un exploitant qui cherche seulement à s’agrandir. Précision importante : cette autorisation préfectorale ne dispense pas du contrôle des structures applicable par ailleurs. Le texte le rappelle dès son premier article, qui ouvre la procédure Sans préjudice de l’application des dispositions des articles 188-1 à 188-10 du code rural relatives au contrôle des structures des exploitations agricoles. Le bénéficiaire doit donc vérifier séparément s’il a besoin d’une autorisation d’exploiter au titre du contrôle des structures, faute de quoi son installation restera fragile.
L’effet de l’autorisation est spectaculaire pour un droit de propriété : elle crée un bail de plein droit. Dans la voie du périmètre, que nous décrirons plus loin, le texte le dit expressément : L’autorisation d’exploiter emporte de plein droit l’existence d’un bail à ferme soumis aux dispositions du titre Ier du livre IV nouveau du code rural. Le bénéficiaire devient fermier statutaire, avec toutes les protections du statut du fermage : durée minimale, droit au renouvellement, encadrement du fermage, indemnité de sortie pour améliorations. Si le propriétaire et le nouveau fermier s’accordent sur les conditions, ils signent un bail. Sinon, c’est le juge qui tranche : A défaut d’accord amiable entre le demandeur désigné par le préfet et le propriétaire, ainsi que lorsqu’un mandataire a été désigné en application de l’article L. 125-2, le tribunal paritaire des baux ruraux fixe les conditions de jouissance et le montant du fermage conformément aux dispositions du titre Ier du livre IV nouveau du code rural qui sont applicables de plein droit. Le propriétaire garde une faculté : le propriétaire ayant la faculté de demander qu’il soit fait application des dispositions des articles L. 416-1 à L. 416-9, c’est-à-dire le régime du bail à long terme, qui lui offre une durée et un loyer plus favorables en contrepartie de la stabilité donnée au preneur. Pour le candidat, il faut savoir que le tribunal peut ordonner l’exécution provisoire, ce qui permet d’entrer sur les terres sans attendre la fin d’un éventuel appel, mais que l’obligation de résultat suit immédiatement : Sous peine de résiliation, le fonds doit être mis en valeur dans le délai d’un an à compter de la date à laquelle la décision est devenue exécutoire. Obtenir l’autorisation puis laisser les terres en l’état expose donc à perdre le bail aussi vite qu’on l’a gagné.
Que devient le fermier en place, quand les terres incultes étaient déjà louées ? La loi est nette : Si l’autorisation d’exploiter porte sur un fonds donné à bail, ledit bail prend fin sans indemnité à la date de notification à l’ancien titulaire du droit d’exploitation de l’autorisation donnée au nouveau. L’ancien preneur, qui a laissé les terres à l’abandon malgré la mise en demeure, est évincé sans indemnité, et Le bénéficiaire de l’autorisation prend le fonds dans l’état où il se trouve. Le nouveau fermier doit donc chiffrer les travaux de remise en état avant de candidater : débroussaillage, clôtures, drainage, amendements. Si les terres portent des bâtiments, le propriétaire est déchargé de toute responsabilité de leur fait, ce qui reporte l’entretien sur le preneur. Cas particulier : quand l’autorisation ne porte que sur une partie d’une exploitation louée sous un bail unique au même propriétaire, elle ne peut en principe excéder la durée du bail en cours, sauf accord des parties. Enfin, quand le bien est indivis, chaque indivisaire reçoit sa part de fermage selon ses droits, et les sommes dues aux ayants droit inconnus sont déposées par le mandataire chez un dépositaire agréé. Pour approfondir le fonctionnement général du statut du fermage qui s’applique alors de plein droit, les lecteurs peuvent se reporter à notre synthèse des arrêts 2026 sur le statut du fermage, la préemption et la compétence du tribunal paritaire.
II. Le périmètre collectif et les recours qui font gagner ou perdre
A. La voie du périmètre : quand le département organise la remise en valeur
À côté de la demande individuelle, il existe une voie collective, portée par le conseil départemental. Sur sa propre initiative ou à la demande du préfet, de la chambre d’agriculture ou d’une intercommunalité, le département charge la commission départementale d’aménagement foncier de proposer un périmètre où il serait d’intérêt général de remettre en valeur des parcelles incultes ou sous-exploitées depuis plus de trois ans, deux ans en zone de montagne. Le conseil départemental arrête ensuite le périmètre après avis du préfet, des intercommunalités et de la chambre d’agriculture. Puis la commission communale ou intercommunale d’aménagement foncier dresse l’état des parcelles dont la mise en valeur lui paraît possible ou opportune, les propriétaires et exploitants étant entendus comme en matière d’aménagement foncier. Cet état est arrêté par le conseil départemental, révisé tous les trois ans et publié dans les communes : Il est révisé tous les trois ans et publié dans les communes intéressées. Chaque propriétaire reçoit notification de l’extrait qui le concerne, et cette notification vaut mise en demeure dans les mêmes conditions que la voie individuelle : La notification par le préfet de l’extrait vaut mise en demeure dans les conditions prévues à l’article L. 125-3. Le préfet organise en outre une publicité pour faire connaître aux candidats la possibilité de demander une autorisation d’exploiter.
Dans cette voie collective, le préfet constate la renonciation ou l’inaction des propriétaires puis attribue l’autorisation après avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture, avec le même effet radical : un bail à ferme de plein droit au profit du bénéficiaire, et la fixation du fermage par le tribunal paritaire à défaut d’accord. À l’extrémité de la procédure, pour les fonds qui restent sans preneur, le préfet peut provoquer l’acquisition amiable ou, à défaut et après avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture, l’expropriation des fonds au profit de l’État, des collectivités et des établissements publics, notamment pour les mettre à la disposition d’une SAFER. Le texte vise l’expropriation des fonds mentionnés au premier alinéa de l’article L. 125-6, au profit de l’Etat, des collectivités et établissements publics, afin notamment de les mettre à la disposition des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural. Un propriétaire qui laisse durablement ses terres à l’abandon s’expose donc, au bout du chemin, non seulement à un fermier imposé, mais à une expropriation. Cette menace explique que beaucoup de dossiers se règlent à l’amiable dès la mise en demeure, par une remise en valeur du propriétaire ou par un bail volontaire consenti au candidat.
B. Contester devant le bon juge, avec les bons moyens
Le contentieux des terres incultes se joue d’abord sur la compétence, et l’erreur de juridiction fait perdre un temps précieux. La règle tient en deux phrases : Les contestations relatives à la constatation de l’état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste prévue aux articles L. 125-1 à L. 125-4 sont portées devant le tribunal paritaire des baux ruraux. En revanche, Les contestations relatives à l’état des fonds incultes ou manifestement sous-exploités dressé en application des articles L. 125-5 à L. 125-7 et à l’autorisation d’exploiter accordée par le préfet en vertu de ces mêmes articles sont portées devant la juridiction administrative. Autrement dit, la demande individuelle se conteste devant le tribunal paritaire des baux ruraux, tandis que le périmètre collectif et les autorisations qui en découlent relèvent du tribunal administratif. La juridiction administrative peut en outre ordonner le sursis à exécution, ce qui permet dans la voie collective de geler l’attribution pendant le recours.
Un arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 21 juin 2022 illustre la sanction d’une erreur d’aiguillage. Des propriétaires de quinze hectares sur la commune de Bollezeele contestaient devant le tribunal administratif de Lille la décision de la commission départementale d’aménagement foncier du Nord qui avait déclaré leurs parcelles en état de sous-exploitation depuis plus de trois ans. La présidente du tribunal avait rejeté leur demande comme portée devant une juridiction incompétente, et la cour a confirmé : il n’appartient qu’au tribunal paritaire des baux ruraux territorialement compétent de connaître de la contestation relative à la constatation de l’état d’inculture desdites parcelles nonobstant la circonstance que la décision en litige mentionne qu’elle pouvait être contestée devant le tribunal administratif de Lille. La mention erronée des voies de recours sur la décision administrative n’a donc pas sauvé le recours : les propriétaires, qui avaient saisi le mauvais juge, ont vu leur requête rejetée et ont été condamnés à verser deux fois mille euros au titre des frais de justice. La leçon est directe : face à une constatation d’inculture prise dans la voie individuelle, il faut saisir le tribunal paritaire des baux ruraux, même si la décision indique le tribunal administratif. Et face à un périmètre ou à une autorisation relevant de la voie collective, c’est l’inverse : le tribunal administratif est seul compétent.
Le second arrêt, rendu par la cour administrative d’appel de Nantes le 15 octobre 2021, montre comment un propriétaire peut faire annuler toute la procédure collective sur un moyen de forme. Le département du Finistère avait fait arrêter un périmètre de mise en valeur puis une commission communale avait dressé l’état des parcelles, mais l’administration s’était contentée de déposer les notifications en mairie au lieu de les adresser à chaque propriétaire en indivision. La cour a jugé que ce dépôt ne dispensait pas l’administration de notifier l’avis de consultation à l’ensemble des propriétaires des comptes en indivision, et que cette absence de notification avait privé les intéressés de la possibilité d’être entendus et de présenter leurs observations. Elle a donc confirmé l’annulation de la délibération arrêtant le périmètre et du rejet du recours gracieux, tout en condamnant le département à quinze cents euros de frais. Pour un propriétaire, le réflexe est donc de vérifier la régularité de chaque notification : identité des destinataires, adresses, respect du contradictoire devant la commission. Pour un candidat, la leçon est inverse : avant d’engager des frais sur la foi d’un périmètre, vérifiez que la procédure a été régulièrement notifiée, car un périmètre annulé fait tomber les attributions qui s’y rattachent.
Sur le fond, les moyens utiles portent sur les conditions légales elles-mêmes. Le propriétaire peut démontrer que ses terres sont régulièrement entretenues et ne sont pas destinées à la culture en champs, comme le soutenaient les propriétaires de Bollezeele, ou établir une force majeure qui explique l’état des parcelles. Il peut discuter la comparaison avec les exploitations familiales voisines : si ses prairies sont exploitées comme celles des voisins de même valeur culturale, il n’y a pas de sous-exploitation manifeste. Le candidat, lui, doit verrouiller la durée de trois ans par des preuves échelonnées et s’assurer que la commission s’est bien prononcée de manière contradictoire. Dans tous les cas, le contradictoire devant la commission départementale d’aménagement foncier est le cœur du dossier : c’est là, pièces en main, que se joue la qualification d’inculture, bien avant le juge.
Pour conclure d’un mot pratique : si vous êtes exploitant et que des terres voisines dorment depuis plus de trois ans, faites constater l’état des lieux par huissier, rassemblez des attestations de voisins sur leurs modes d’exploitation comparables, puis écrivez au préfet en identifiant précisément les parcelles et leurs propriétaires, avec un premier plan de remise en valeur. Si vous êtes propriétaire et que vous recevez une mise en demeure, ne la laissez pas sans réponse : vous avez deux mois pour vous engager avec un plan, puis un an pour exécuter, et ce délai protège vos terres contre l’attribution à un tiers. Dans la voie du périmètre, vérifiez chaque notification et saisissez le bon juge : le tribunal paritaire pour la constatation individuelle, le tribunal administratif pour le périmètre collectif. La procédure des terres incultes récompense les dossiers préparés et punit les approximations, des deux côtés de la barrière.
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