Vous avez trouvé un acquéreur, le prix est arrêté, le compromis est en préparation. Puis le notaire vous l’annonce : la déclaration d’intention d’aliéner a été envoyée en mairie, et la commune répond qu’elle exerce son droit de préemption urbain, mais à un prix très inférieur à celui que vous aviez négocié. Dans une affaire jugée au printemps 2026, un propriétaire déclarait son bien 3 800 000 euros et recevait une offre d’acquérir à 360 000 euros : dix fois moins. Le juge a finalement fixé le prix à 1 981 700 euros. Cet écart montre l’enjeu : l’offre de la commune n’est ni une décision définitive sur la valeur de votre bien, ni une somme que vous seriez contraint d’accepter sans discussion.
Le droit de préemption urbain permet à une commune, ou à l’établissement public qui en a reçu la compétence, d’acquérir en priorité un bien mis en vente sur son territoire pour réaliser une opération d’aménagement d’intérêt général. Mais ce droit s’exerce dans un cadre procédural strict, avec des délais qui protègent aussi le vendeur, et le prix peut être tranché par le juge de l’expropriation. Parallèlement, la décision de préempter elle-même peut être contestée devant le juge administratif lorsqu’elle ne repose sur aucun projet réel ou ne poursuit aucun intérêt général suffisant. Cet article expose les deux batailles à mener : d’abord celle du prix, ensuite celle de la légalité de la préemption.
I. L’offre d’acquérir à prix inférieur : défendre la valeur de votre bien
A. La déclaration d’intention d’aliéner et les trois réponses du titulaire
Toute vente d’un bien situé dans un périmètre de droit de préemption urbain commence par une formalité obligatoire : le propriétaire doit faire adresser en mairie une déclaration d’intention d’aliéner, qui indique le prix et les conditions de la vente projetée. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme attache à l’oubli de cette déclaration une sanction lourde, puisque l’aliénation est alors subordonnée à cette déclaration « à peine de nullité ». Le contenu de la déclaration détermine toute la suite : c’est par rapport au prix qu’elle mentionne que l’offre de la commune sera appréciée, et c’est elle qui purge le droit de préemption lorsque le titulaire renonce ou garde le silence.
À compter de la réception de la déclaration, le titulaire du droit de préemption dispose de deux mois pour se prononcer. Passé ce délai, son silence vaut renonciation : « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. » Ce délai peut toutefois être suspendu si le titulaire demande des documents complémentaires ou sollicite la visite du bien. La demande de pièces est unique et la liste des documents exigibles est fixée limitativement par décret, de sorte que la commune ne peut pas multiplier les demandes pour faire durer le délai. Si le délai restant après la suspension est inférieur à un mois, le titulaire bénéficie d’un mois complet pour prendre sa décision. Concrètement, le vendeur doit donc dater avec précision la réception de sa déclaration et conserver la preuve de chaque échange, car c’est de ces dates que dépend la renonciation tacite.
Lorsque le titulaire répond dans le délai, l’article R. 213-8 du code de l’urbanisme lui offre trois options : renoncer à préempter, acquérir aux prix et conditions proposés dans la déclaration, ou notifier « son offre d’acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d’acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d’expropriation ». C’est cette troisième voie qui place le vendeur face à un prix inférieur : la commune annonce qu’elle veut le bien, mais à son prix. La décision doit alors être publiée et notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à l’acquéreur mentionné dans la déclaration, qui la transmet aux autres ayants droit. Une offre notifiée hors délai ou sans publication régulière fragilise toute la procédure.
Le vendeur dispose aussi de garanties pendant l’instruction de sa déclaration. Le titulaire peut demander à visiter le bien, dans des conditions fixées par décret, et le délai de deux mois est alors suspendu jusqu’à la visite, jusqu’au refus du propriétaire ou jusqu’à la réception des documents demandés. Cette suspension protège la commune qui veut évaluer sérieusement le bien, mais elle ne lui permet pas de prolonger indéfiniment l’incertitude : une fois les documents reçus ou la visite effectuée, le délai reprend, et le silence final vaut renonciation. Par ailleurs, l’aliénation conclue sans déclaration préalable encourt la nullité, et l’action en nullité se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte de transfert. L’acquéreur qui achète un bien situé en zone de préemption a donc intérêt à vérifier que la déclaration a bien été purgée, car c’est sa propre acquisition qui serait menacée par une purge irrégulière.
Réception de l’offre ne signifie pas acceptation forcée. L’article R. 213-10 du code de l’urbanisme donne au propriétaire deux mois pour répondre : accepter le prix proposé, maintenir le prix de sa déclaration en acceptant la fixation judiciaire, ou renoncer à vendre. Mais attention à l’inertie : « Le silence du propriétaire dans le délai de deux mois mentionné au présent article équivaut à une renonciation d’aliéner. » Ne pas répondre à l’offre de la commune, c’est donc renoncer à la vente elle-même, et non obtenir le prix initial. Le propriétaire qui veut défendre son prix doit notifier expressément le maintien du prix de sa déclaration. Symétriquement, le titulaire peut lui aussi renoncer en cours de procédure à défaut d’accord sur le prix, et le propriétaire peut retirer son offre : l’article L. 213-7 du code de l’urbanisme prévoit que « A défaut d’accord sur le prix, tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d’aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre. » Chaque étape est donc un choix tactique, jamais une simple formalité subie.
B. La fixation du prix par le juge de l’expropriation
Quand le vendeur maintient son prix et que la commune maintient son offre, le différend bascule devant le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire. L’article L. 213-4 du code de l’urbanisme pose le principe : « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. » Le vendeur ne perçoit donc pas l’indemnité de réemploi qui existe en expropriation classique : seul le prix du bien est fixé. La saisine du juge n’est pas une option théorique, elle conditionne la poursuite de la préemption, car le titulaire qui ne saisit pas la juridiction dans le délai légal est réputé renoncer à son droit.
Le titulaire doit en outre consigner une somme égale à 15 % de l’évaluation faite par le directeur départemental des finances publiques. L’article L. 213-4-1 du code de l’urbanisme dispose que « le titulaire du droit de préemption doit consigner une somme égale à 15 % de l’évaluation faite par le directeur départemental des finances publiques » et qu’à défaut de notification du récépissé de consignation à la juridiction et au propriétaire dans les trois mois de la saisine, il est réputé renoncer. Cette consignation garantit que l’offre à prix inférieur n’est pas un simple moyen de pression sans engagement financier.
La méthode du juge mérite une attention particulière, car elle explique pourquoi le prix fixé se situe souvent entre l’offre de la commune et le prix de la déclaration. Le juge statue selon les règles de l’expropriation, par comparaison avec des cessions récentes de biens équivalents sur le marché local. Dans le jugement du 15 avril 2026 du juge de l’expropriation de Bobigny (RG 25/00074), la commune proposait 360 000 euros pour un ensemble de 2 086 m² supportant des boxes et réserves, déclaré 3 800 000 euros. Le juge a écarté la comparaison avec des boxes pris isolément et retenu la comparaison avec des terrains à bâtir, en tenant compte des possibilités légales et effectives de construction à la date de référence, sans exiger un permis déjà obtenu. Il a appliqué un abattement de 5 % pour l’occupation partielle, relevant que « un abattement de 5% sera appliqué sur la valeur vénale du bien préempté afin de tenir compte de la moins-value dont il est grevé par suite des droits conférés aux locataires », et fixé le prix à 1 981 700 euros en valeur occupée. L’enseignement est double : le juge évalue le bien dans sa réalité économique, y compris son potentiel constructible, mais il applique aussi les moins-values d’occupation.
La date à laquelle le bien est évalué obéit à des règles précises qui peuvent avantager ou pénaliser le vendeur. En zone d’aménagement différé, c’est la date de création de la zone qui compte. La Cour de cassation l’a confirmé le 30 janvier 2020 (3e chambre civile, pourvoi n° 19-11.321) à propos de parcelles encombrées de bâtiments voués à la démolition : la cour d’appel avait pu les évaluer en considération de cet usage effectif, « ayant retenu que les parcelles étaient encombrées de bâtiments voués à la démolition, la cour d’appel a pu les évaluer en considération de cet usage effectif », avec une date de référence « correspondant à la création de la zone d’aménagement différé par arrêté préfectoral du 29 août 2011 ». Hors zone d’aménagement différé, la date de référence est celle où est devenu opposable le document d’urbanisme délimitant la zone du bien. Les améliorations postérieures ne sont pas présumées spéculatives, ce qui protège le vendeur qui a entretenu ou transformé son bien.
Une fois le prix fixé par une décision devenue définitive, les parties disposent d’un délai de réflexion de deux mois : « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. » Le silence vaut acceptation et transfert de propriété au profit du titulaire. Si le titulaire renonce avant la fixation judiciaire, le propriétaire vend librement au prix de sa déclaration, révisé selon l’indice du coût de la construction, mais doit vendre par acte authentique dans les trois ans, faute de quoi une nouvelle déclaration est exigée. Si la renonciation intervient après fixation judiciaire du prix, la commune ne peut plus préempter le même bien du même propriétaire pendant cinq ans en cas de vente au prix fixé par le juge. Enfin, le prix doit être payé ou consigné dans les quatre mois de la décision définitive, et « En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien. » Chaque délai manqué par le titulaire rend au vendeur sa liberté de vendre.
II. Contester la décision de préempter devant le juge administratif
A. Les conditions de légalité que la commune doit remplir
Défendre le prix ne suffit pas toujours : encore faut-il que la préemption elle-même soit légale. Le droit de préemption urbain n’existe que pour réaliser, dans l’intérêt général, des actions ou opérations d’aménagement. Les communes dotées d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent l’instituer par délibération sur les zones urbaines et à urbaniser, en vertu de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme. La compétence peut appartenir à l’intercommunalité ou être déléguée à un établissement public foncier, et le délégataire est alors assimilé au titulaire du droit. Avant tout recours, le vendeur ou l’acquéreur évincé doit donc identifier qui a décidé, sur quel fondement de compétence, et si la délégation a été régulièrement publiée : une décision prise par une autorité incompétente est annulable, comme l’a montré l’annulation d’une préemption de l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur pour défaut de publication de la délégation du maire.
La première exigence de fond tient au projet. L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme impose que « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. » Le Conseil d’État exige que la collectivité justifie, à la date où elle préempte, de la réalité d’un projet d’aménagement répondant aux objets de l’article L. 300-1, politique locale de l’habitat, renouvellement urbain ou équipements collectifs notamment, et qu’elle en fasse apparaître la nature dans sa décision. Les caractéristiques précises du projet peuvent rester indéfinies, mais son existence ne se présume pas. Le 25 mars 2026 (Conseil d’État, 1re et 4e chambres réunies, n° 504317), le Conseil d’État a censuré une cour d’appel qui exigeait que le projet de cinquante-deux logements dont seize sociaux puisse être mené à bien « de manière certaine et dans un délai raisonnable » : « il lui appartenait seulement de rechercher si l’établissement titulaire du droit de préemption urbain justifiait, à la date de l’exercice de ce droit, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ». La nécessité d’acquérir d’autres parcelles voisines ne rend pas le projet irréel. Pour le vendeur, la leçon est inverse : ce qui fait tomber une préemption, c’est l’absence de tout projet identifiable à la date de la décision, une motivation de pure circonstance ou un objet qui ne relève d’aucune action d’aménagement.
Le juge contrôle aussi que l’opération répond à un intérêt général suffisant, au regard des caractéristiques du bien et du coût prévisible. Le 13 mars 2019 (Conseil d’État, n° 419259, commune de Soisy-sous-Montmorency), il a apporté deux précisions favorables à l’efficacité du contrôle : d’une part, « il appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier la réalité du projet justifiant l’exercice par la commune de son droit de préemption à la date de sa décision et non au moment où elle prend connaissance de la déclaration d’intention d’aliéner le bien considéré » ; d’autre part, « la légalité d’une décision de préemption n’est toutefois pas subordonnée à l’exigence que la collectivité ne puisse réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’exercice de ce droit ». Un projet élaboré après la réception de la déclaration n’est donc pas nul pour cette seule raison, mais la commune ne peut pas non plus se retrancher derrière la nécessité d’acquérir ce bien précis. En pratique, un projet de quarante logements sociaux, par son ampleur, caractérise une opération d’aménagement relevant de la politique locale de l’habitat. C’est ce qu’a admis le Conseil d’État le 19 décembre 2019 (n° 420227, commune de Villemomble) : le maire avait préempté le 16 avril 2015 des parcelles de l’avenue de Rosny en vue d’un ensemble d’environ quarante logements sociaux réalisé par l’office public de l’habitat, et le Conseil d’État a jugé qu’un tel projet présentait par lui-même le caractère d’une opération d’aménagement, alors même que ses caractéristiques précises n’étaient pas définies. Le tribunal administratif de Montreuil puis la cour administrative d’appel de Versailles avaient annulé cette préemption, mais le Conseil d’État a rappelé que l’exigence porte sur la réalité du projet à la date de la décision, non sur son degré de précision. Pour le vendeur, cela signifie qu’il est inutile d’attaquer la préemption au seul motif que le projet communal reste flou : il faut démontrer qu’aucun projet réel ne sous-tend la décision, ou que l’objet invoqué ne correspond à aucune action d’aménagement. À l’inverse, une préemption qui ne servirait qu’à constituer une réserve sans projet, à avantager un acquéreur pressenti ou à faire échec à une vente pour des motifs étrangers à l’urbanisme expose la décision à l’annulation pour détournement de pouvoir ou erreur manifeste.
Reste la question de qui peut agir et dans quel délai. Le vendeur comme l’acquéreur évincé ont intérêt à agir contre la décision de préemption : le premier perd la vente qu’il avait négociée, le second perd le bien qu’il s’apprêtait à acquérir. Le recours pour excès de pouvoir se porte devant le tribunal administratif dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision, et un recours gracieux adressé au titulaire dans ce délai proroge le délai contentieux. La même logique de contrôle juridictionnel strict s’applique aux autres décisions d’urbanisme qui bloquent un projet, et les réflexes se rejoignent avec ceux d’un recours contre un permis de construire à Paris : identifier l’auteur de la décision, vérifier sa compétence et sa motivation, puis saisir le juge dans le délai. La décision de préemption doit mentionner les voies et délais de recours, et son absence ou son irrégularité dans la publication ou la notification peut rouvrir le délai. Le vendeur veillera aussi à ne pas laisser passer le délai de deux mois de réponse à l’offre d’acquérir pendant qu’il prépare son recours : les deux procédures courent en parallèle et exigent chacune une réponse écrite en temps utile.
B. Les effets de l’annulation : retrouver le bien ou obtenir réparation
Obtenir l’annulation de la préemption ne rend pas automatiquement le bien au vendeur ou à l’acquéreur : tout dépend si le transfert de propriété a déjà eu lieu. Lorsque la propriété a été transférée au titulaire avant l’annulation, l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme organise la restitution : le titulaire propose en priorité aux anciens propriétaires l’acquisition du bien, et « Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. » À défaut d’accord, le prix est fixé par le juge de l’expropriation. Si les anciens propriétaires renoncent expressément ou gardent le silence trois mois après la notification de la décision définitive, le titulaire propose l’acquisition à l’acquéreur évincé dont le nom figurait dans la déclaration. La Cour de cassation veille à ce que ce circuit ne soit pas contourné. Le 7 septembre 2022 (3e chambre civile, pourvoi n° 21-12.114, publié au Bulletin), elle a approuvé la cour d’appel d’avoir déduit de la promesse conclue entre la commune et l’acquéreur évincé que celui-ci ne pouvait plus réclamer sa promesse initiale : « Ayant relevé qu’à la suite de la mise en oeuvre de la procédure prévue par l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, la société Sofiadis avait, le 8 septembre 2015, conclu avec la commune une promesse de vente, la cour d’appel en a exactement déduit que cette société n’était plus fondée à réclamer l’exécution de la promesse de vente portant sur ce même immeuble, que lui avait consentie la société VARF le 22 juin 2010. » La Cour a dans le même arrêt cassé partiellement les dispositions qui annulaient la vente passée à la commune. Le sort du bien illégalement préempté suit donc la procédure légale de proposition prioritaire, et non une annulation judiciaire parallèle de la vente.
Le juge administratif ne se contente pas d’annuler : il peut ordonner la restitution effective. Le 28 septembre 2020 (Conseil d’État, n° 432063, commune de Montagny-lès-Beaune), saisi par un acquéreur évincé dont le nom ne figurait même pas sur la déclaration d’intention d’aliéner, le Conseil d’État a jugé que « il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, d’une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix ». Dans cette affaire, la cour d’appel avait enjoint à la commune de proposer le bien à l’acquéreur évincé sous astreinte de 50 euros par jour de retard, et le Conseil d’État a validé la démarche. L’acquéreur évincé dispose donc d’une voie d’exécution réelle, y compris lorsque son nom n’apparaissait pas dans la déclaration, dès lors que la cession ne porterait pas une atteinte excessive à l’intérêt général.
Lorsque le transfert de propriété n’a pas eu lieu avant l’annulation, la protection du vendeur est encore plus nette : le titulaire ne peut pas préempter à nouveau le même bien pendant un an à compter de la décision juridictionnelle définitive, et le propriétaire n’est plus tenu par les prix et conditions de sa déclaration initiale. Il peut donc renégocier librement avec son acquéreur ou chercher un nouvel acheteur. En revanche, l’annulation ne donne pas automatiquement droit à des dommages et intérêts. Le 13 novembre 2023 (Conseil d’État, n° 466959), un acquéreur évincé dont la préemption avait été annulée pour incompétence réclamait 150 000 euros de préjudices : le Conseil d’État a rappelé que « il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente ». Si la même décision aurait été prise par l’autorité compétente, le préjudice n’est pas la conséquence directe du vice d’incompétence et l’indemnité est refusée. L’acquéreur évincé qui demande réparation doit donc démontrer un lien direct entre l’illégalité et son préjudice, pièces et chiffres à l’appui, et ne peut pas se contenter d’invoquer l’annulation.
Il existe enfin une voie parallèle que le propriétaire peut emprunter de sa propre initiative. En dehors de toute vente engagée, l’article L. 211-5 du code de l’urbanisme permet à tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption de proposer lui-même au titulaire l’acquisition de son bien, en indiquant le prix qu’il en demande. Le titulaire doit se prononcer dans un délai de deux mois, et à défaut d’accord amiable le prix est fixé par le juge de l’expropriation selon les règles de l’article L. 213-4. En cas de refus ou de silence du titulaire, le propriétaire bénéficie des dispositions de l’article L. 213-8 et peut vendre librement. Cette procédure offre une porte de sortie au propriétaire d’un bien invendable en raison du périmètre de préemption : elle force le titulaire à prendre position et, s’il se désintéresse du bien, elle libère la vente pour l’avenir.
Face à une offre d’acquérir à prix inférieur, la stratégie gagnante combine presque toujours les deux fronts. Sur le front du prix, le vendeur maintient par écrit le prix de sa déclaration dans le délai de deux mois, laisse le juge de l’expropriation trancher et se prépare à l’option de sortie des deux mois après la décision définitive. Sur le front de la légalité, il fait vérifier sans attendre la compétence de l’auteur, la réalité du projet à la date de la décision, la mention de son objet et l’intérêt général de l’opération, puis forme le recours administratif dans le délai. L’acquéreur évincé, de son côté, surveille la procédure, demande à être tenu informé par le notaire et se tient prêt à exercer son droit de priorité ou à saisir le juge de l’exécution en cas d’annulation. Dans tous les cas, chaque notification reçue doit être datée, chaque réponse envoyée en recommandé, et aucune étape ne doit être traitée comme une simple formalité.
Vous venez de recevoir une offre d’acquérir très inférieure au prix négocié avec votre acheteur, ou la commune a déjà préempté votre bien sans projet apparent. La valeur de votre bien et la validité de la préemption se jouent dans des délais courts, deux mois pour répondre à l’offre comme pour saisir le juge administratif, et chaque écrit compte. Un examen rapide de la déclaration, de la décision et des pièces du projet permet de choisir entre la négociation du prix, la fixation judiciaire et le recours en annulation, sans renoncer par silence à des droits que la loi protège.
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