Vous avez agrandi la maison sans autorisation, monté un garage, une véranda ou un mur de clôture sans passer par la mairie, puis le courrier arrive : procès-verbal, mise en demeure de régulariser ou de démolir, parfois convocation devant le tribunal correctionnel. La panique conduit à deux réflexes opposés, tous deux dangereux : ignorer le courrier en espérant que le temps efface tout, ou démolir dans l’urgence sans vérifier si la construction pouvait être sauvée. Aucun de ces réflexes ne protège. Le droit de l’urbanisme punit la construction sans autorisation de sanctions pénales, civiles et administratives qui obéissent à des délais différents, et la régularisation reste possible dans de nombreux cas, à condition d’agir dans le bon ordre et avec les bonnes preuves. Depuis l’été 2025, le Conseil d’État a en outre fixé une limite claire aux pouvoirs de la mairie : la mise en demeure administrative ne peut plus intervenir une fois l’action publique prescrite. Cet article décrit ce que l’administration et le juge peuvent ordonner contre une construction édifiée sans permis, puis comment régulariser, manier les prescriptions de six et dix ans et éviter la démolition.
I. Ce que la mairie et le juge peuvent ordonner contre une construction sans permis
Construire sans l’autorisation exigée expose à trois voies cumulables : la police administrative du maire avec mise en demeure, amende et astreinte, la sanction pénale devant le tribunal correctionnel, et l’action civile en démolition devant le tribunal judiciaire. Comprendre chaque voie permet de mesurer l’urgence réelle et de préparer la défense sans se tromper de juge.
A. Le procès-verbal, la mise en demeure, l’amende et l’astreinte administrative
Tout commence presque toujours par un constat sur le terrain. L’article L. 480-1 du code de l’urbanisme dispose que « Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. » Concrètement, le rapport de l’agent assermenté fait présumer les faits qu’il relate : dimensions de l’ouvrage, absence d’autorisation affichée, état d’avancement. Le renverser exige des preuves contraires solides, photographies datées, factures d’entreprises, constats d’huissier, attestations précises, et non de simples affirmations. Le même article ajoute que « Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. » Dès le constat, la voie pénale est donc potentiellement ouverte, même si la mairie privilégie d’abord la voie administrative.
Sur ce procès-verbal, l’autorité compétente pour délivrer les autorisations, le plus souvent le maire, peut mettre en œuvre les pouvoirs de police spéciale de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. La procédure est contradictoire : l’autorité statue « après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations ». Cette invitation n’est pas une politesse. Elle ouvre un premier espace de défense : démontrer qu’une autorisation existait, que les travaux relèvent d’une dispense, que le constat se trompe sur la nature ou la date des travaux, ou qu’une régularisation est envisageable. Ne pas répondre à ce stade prive le dossier de ses premiers arguments et laisse l’administration statuer sur le seul procès-verbal.
La mise en demeure propose une alternative : « soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation ». Le destinataire choisit donc, quand les deux branches sont ouvertes, entre corriger l’ouvrage et demander une autorisation qui le couvre. Quand la construction respecte au fond les règles du plan local d’urbanisme, la demande de régularisation est la voie naturelle. Quand elle les viole frontalement, hauteur, emprise, destination interdite dans la zone, la mise en conformité suppose des travaux, parfois une démolition partielle, et déposer une demande identique à l’existant aboutirait à un refus.
L’arsenal financier assorti à la mise en demeure est lourd. L’autorité peut « Ordonner le paiement d’une amende d’un montant maximal de 30 000 euros ». Elle peut aussi assortir la mise en demeure d’une astreinte : « L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 1 000 € par jour de retard. » Le total reste plafonné, puisque « Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 100 000 €. » Ces montants s’appliquent dans la version du texte en vigueur à la date de rédaction du présent article. L’avis du Conseil d’État du 24 juillet 2025, examiné plus loin, citait la rédaction antérieure, avec un plafond journalier de 500 euros et un total de 25 000 euros : le lecteur qui consulte une décision ou un commentaire antérieur à 2024 doit vérifier la version applicable à sa situation au lieu d’additionner des chiffres d’époques différentes. Autre point que les destinataires découvrent trop tard : l’opposition devant le juge administratif contre l’état exécutoire pris pour recouvrer l’amende ou l’astreinte n’a pas de caractère suspensif. Contester ne suspend pas le recouvrement, et le délai de la mise en demeure continue de courir pendant le recours, sauf suspension obtenue du juge.
Quand la mise en demeure reste sans effet et que les installations présentent un risque certain pour la sécurité ou la santé, ou se situent hors zones urbaines, l’autorité peut faire exécuter les mesures d’office aux frais de l’intéressé. S’il n’existe aucun moyen technique de régulariser, elle peut faire démolir, aux frais de l’intéressé, après autorisation du président du tribunal judiciaire. Ces pouvoirs d’exécution d’office restent exceptionnels et cantonnés aux situations les plus graves, mais ils expliquent pourquoi une mise en demeure assortie d’astreinte ne doit jamais rester sans réponse.
B. Le tribunal correctionnel et le tribunal judiciaire : amende pénale, démolition et mise en conformité
La voie pénale sanctionne le non-respect de l’obligation d’autorisation. L’article L. 421-1 du code de l’urbanisme pose le principe : « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. » Exécuter des travaux soumis à permis sans permis, ou en méconnaissance du permis obtenu, constitue le délit de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme, puni d’une amende comprise entre 1 200 euros et 6 000 euros par mètre carré de surface construite, avec un emprisonnement de six mois encouru en cas de récidive. La loi vise large : « Les peines prévues à l’alinéa précédent peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l’exécution desdits travaux. » Le propriétaire qui a laissé construire, l’entreprise qui a exécuté, l’architecte qui a suivi le chantier peuvent être poursuivis ensemble, et chacun doit préparer sa défense propre au lieu de compter sur celle des autres.
Devant le tribunal correctionnel, l’enjeu dépasse l’amende. L’article L. 480-5 du code de l’urbanisme permet au tribunal, en cas de condamnation, de statuer « soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l’autorisation ou la déclaration en tenant lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur ». Cette mesure se prononce « au vu des observations écrites ou après audition du maire ou du fonctionnaire compétent ». La Cour de cassation veille au respect de cette garantie : le 20 janvier 2026, la chambre criminelle a cassé un arrêt qui avait ordonné sous astreinte la démolition d’une construction édifiée sans permis et en méconnaissance du plan local d’urbanisme, parce qu’aucune pièce n’établissait que le maire, le préfet ou son représentant avaient été entendus ou appelés à fournir leurs observations écrites (Cour de cassation, chambre criminelle, 20 janvier 2026, n° 25-83.987). Pour le justiciable, la leçon est double : vérifier que cette audition figure au dossier avant l’audience, et préparer des observations écrites du maire quand elles sont favorables, par exemple quand la commune ne s’oppose pas à une régularisation, car le tribunal statue même en l’absence d’avis en ce sens de ces derniers, mais il doit au moins les avoir appelés.
Le tribunal correctionnel assortit fréquemment son ordre d’une astreinte et d’un délai. L’article L. 480-7 du code de l’urbanisme prévoit que « Le tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l’utilisation irrégulière du sol un délai pour l’exécution de l’ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation », avec une astreinte pouvant atteindre 500 euros par jour de retard, relevable au-delà si l’exécution n’intervient pas dans l’année. Le condamné qui régularise ou met en conformité dans le délai éteint l’astreinte avant qu’elle ne commence à courir : le calendrier judiciaire devient un allié quand la régularisation est en cours, et un couperet quand le dossier dort.
À côté du pénal, la commune dispose d’une action civile autonome devant le tribunal judiciaire. L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme dispose que « La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre ». Cette action vise la démolition ou la mise en conformité, pas la sanction : elle survit à l’extinction de l’action publique et obéit à son propre délai, puisque « L’action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux. » Le 18 juin 2026, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a cassé un arrêt d’appel dans une affaire où une commune demandait la démolition d’un exhaussement de sol, au visa de ce texte (Cour de cassation, troisième chambre civile, 18 juin 2026, n° 24-14.342). Les communes manient donc activement cette voie, et le propriétaire d’un ouvrage sans autorisation ne peut pas considérer que l’absence de poursuites pénales clôt le risque : l’assignation civile en démolition peut arriver plusieurs années après l’achèvement.
Un garde-fou protège en revanche le propriétaire qui a construit avec un permis. L’article L. 480-13 du code de l’urbanisme subordonne la condamnation à démolir une construction édifiée conformément à un permis à l’annulation préalable de ce permis pour excès de pouvoir par la juridiction administrative, avec des conditions de zone supplémentaires hors saisine préfectorale. Autrement dit, sans permis annulé, pas de démolition judiciaire pour vice d’urbanisme quand un permis couvrait les travaux. Cette protection ne joue pas pour la construction édifiée sans aucune autorisation : elle souligne, par contraste, l’intérêt de la régularisation, qui replace l’ouvrage sous le régime protecteur de l’autorisation.
II. Sauver la construction : régulariser dans le bon ordre et manier les délais
La démolition n’est pas l’issue obligée de la construction sans permis. Trois leviers permettent de sauver l’ouvrage ou d’en limiter le coût : déposer rapidement une demande de régularisation et contester utilement son refus, opposer les prescriptions de six et dix ans avec la preuve de l’achèvement, et traiter le contentieux pénal comme un contentieux de délais et de mesures plutôt que comme une fatalité.
A. Demander la régularisation puis contester le refus sans se tromper de combat
La demande de régularisation consiste à solliciter après coup l’autorisation qui aurait dû précéder les travaux : permis de construire, permis d’aménager ou déclaration préalable selon la nature de l’ouvrage. Elle porte sur l’ensemble de la construction existante, pas seulement sur la partie ajoutée sans autorisation, et elle est jugée au regard des règles d’urbanisme applicables au jour où l’administration se prononce, pas au jour des travaux. Deux conséquences pratiques en découlent. D’abord, faire établir les plans de l’existant par un professionnel et vérifier la conformité au plan local d’urbanisme en vigueur avant de déposer : une demande qui reproduit une non-conformité manifeste, prospect non respecté, hauteur dépassée, annexe en zone inconstructible, s’expose à un refus qui consolidera le dossier de la mairie au lieu de le desserrer. Ensuite, ne pas aggraver la situation pendant l’instruction : poursuivre les travaux après le procès-verbal ajoute une infraction nouvelle, repousse l’achèvement qui fait courir les prescriptions et prive le demandeur de l’argument de la stabilisation.
Quand la mairie oppose un refus à la demande de régularisation, ce refus se conteste devant le juge administratif par un recours pour excès de pouvoir, dans les deux mois de sa notification, avec un recours gracieux préalable possible qui proroge le délai. Le contentieux porte alors sur la légalité du refus au regard des règles d’urbanisme, pas sur l’ancienneté de la construction : l’argument tiré du temps écoulé ne suffit pas, comme on le verra, quand aucun permis n’avait été obtenu. Le dossier de recours doit démontrer la conformité du projet régularisé aux règles de fond, contester pied à pied chaque motif du refus, et solliciter la suspension en référé quand une démolition administrative est imminente. À ce stade, l’appui d’un avocat en recours contre un refus de permis de construire à Paris permet de cadrer la demande sur les pièces que le juge administratif attend : plans de l’état existant et de l’état projeté, notices de conformité au règlement de zone, photographies, et historique des autorisations du secteur.
Le juge administratif dispose en outre d’outils de régularisation juridictionnelle qui profitent au titulaire d’une autorisation attaquée. Quand il est saisi d’un recours contre un permis et qu’il estime « qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce », et il peut fixer le délai dans lequel le titulaire demandera la régularisation, même après l’achèvement des travaux. Le 25 juillet 2025, le Conseil d’État a précisé l’articulation procédurale de ce mécanisme : le juge de cassation saisi d’un pourvoi contre le jugement relatif au permis initial n’est pas compétent pour statuer en premier et dernier ressort sur la légalité du permis modificatif de régularisation, qui relève du tribunal administratif en premier ressort (Conseil d’État, 10e chambre, 25 juillet 2025, n° 497328). Pour le pétitionnaire, la portée pratique est nette : la régularisation obtenue en cours d’instance doit être communiquée aux parties et discutée devant le bon juge, et chaque acte, permis initial, permis modificatif, mesure de régularisation, suit sa propre voie de recours. Déposer la régularisation sans suivre le contentieux en cours, ou contester le modificatif devant la mauvaise juridiction, fait perdre le bénéfice du mécanisme.
L’erreur la plus coûteuse consiste à croire que dix ans d’existence effacent l’absence de permis. L’article L. 421-9 du code de l’urbanisme prévoit que « Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme. » Cette prescription administrative protège les travaux anciens réalisés avec une autorisation irrégulière, mais elle comporte une exception qui vise exactement notre situation : elle ne s’applique pas « Lorsque la construction a été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis ». Une maison entière bâtie sans permis, ou une extension soumise à permis jamais demandée, ne bénéficie donc pas de cette protection, même trente ans après. Le refus de régularisation reste légalement fondé sur l’irrégularité initiale. Seules les constructions dispensées de permis à l’époque, ou couvertes par une autorisation entachée d’irrégularité, entrent dans le champ de la protection décennale, avec les autres exceptions tenant aux risques pour les personnes, aux actions en démolition engagées, aux parcs nationaux et sites classés, au domaine public et aux zones de risque. Avant d’invoquer les dix ans dans un recours, le requérant doit donc qualifier précisément son ouvrage : soumis à permis sans permis, la prescription de l’article L. 421-9 ne l’aide pas, et le débat doit se déplacer vers la conformité actuelle du projet et les autres prescriptions.
B. Prescriptions de six et dix ans : prouver l’achèvement et faire échec aux mesures tardives
Trois délais coexistent et se confondent souvent dans les courriers reçus. Le premier est pénal : « L’action publique des délits se prescrit par six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise. » En matière de construction sans autorisation, le délit s’exécute tant que les travaux durent, et la Cour de cassation rappelle qu’« Il résulte du deuxième que le délit constitué par l’exécution illicite de travaux de construction s’accomplit pendant tout le temps où ils sont exécutés de sorte que sa perpétration s’étend jusqu’à l’achèvement de ces derniers. » Le point de départ des six ans est donc en règle générale l’achèvement des travaux. La même décision du 20 janvier 2026 en tire deux conséquences sévères pour les poursuites : « la prescription de l’action publique constitue une exception péremptoire et d’ordre public », et il appartient au ministère public d’établir que l’action n’est pas prescrite. La cour d’appel qui fait peser sur le prévenu la preuve de la date d’achèvement, sans rechercher elle-même ce point de départ, méconnaît ces textes et voit son arrêt cassé. Pour la défense, cela signifie constituer dès le début un dossier d’achèvement : factures finales des entreprises, procès-verbaux de réception, attestations d’achèvement, photographies datées, relevés de consommation, déclarations fiscales d’achèvement. Chaque pièce qui ancre l’achèvement plus de six ans avant les poursuites rapproche de la prescription, sous réserve des actes interruptifs qui ont pu la faire repartir : procès-verbaux ultérieurs, auditions, actes de poursuite notifiés.
Le deuxième délai est civil : dix ans à compter de l’achèvement pour l’action en démolition ou mise en conformité de la commune sur le fondement de l’article L. 480-14. Passé ce délai, la commune ne peut plus saisir le tribunal judiciaire à cette fin, même si l’ouvrage reste irrégulier au fond. Mais dix ans, c’est long, et la commune qui agit dans ce délai obtient souvent la mesure : la prescription civile ne sauve que les ouvrages anciens dont l’achèvement est prouvable et qu’aucune assignation n’est venue interrompre. Le troisième délai est administratif, celui de l’article L. 421-9, qui ne couvre pas, on l’a vu, les constructions édifiées sans le permis requis. Le tableau d’ensemble est donc le suivant : six ans pour échapper aux poursuites pénales et à la démolition pénale, dix ans pour échapper à l’action civile communale, et aucune prescription administrative utile quand aucun permis n’avait été demandé. Brandir un seul de ces délais comme une immunité générale est l’erreur qui conduit à la démolition.
C’est dans ce paysage que l’avis du Conseil d’État du 24 juillet 2025, publié au recueil Lebon, apporte une clarification majeure pour les destinataires de mises en demeure tardives (Conseil d’État, avis, 24 juillet 2025, n° 503768). Le Conseil d’État juge que la mise en demeure de l’article L. 481-1, subordonnée au constat préalable d’une infraction par procès-verbal, « doit être regardé comme ayant exclu que ces pouvoirs puissent être mis en œuvre pour remédier à une méconnaissance des règles relatives à l’utilisation des sols ou des prescriptions d’une autorisation d’urbanisme au-delà du délai de prescription de l’action publique ». Autrement dit, une fois l’action publique prescrite, l’autorité ne peut plus mettre en demeure sur ce fondement. Le délai applicable est celui du droit commun des délits, car « ce délai est de six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire, en règle générale, de l’achèvement des travaux ». Le Conseil d’État ajoute une règle de cantonnement pour les chantiers successifs : « Dans le cas où des travaux ont été successivement réalisés de façon irrégulière, seuls les travaux à l’égard desquels l’action publique n’est pas prescrite peuvent ainsi donner lieu à la mise en demeure prévue par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. » Une extension de 2015 prescrite ne peut plus fonder la mise en demeure, mais la surélévation de 2023 non prescrite le peut, et la régularisation demandée porte alors sur l’ensemble de la construction avec application de l’article L. 421-9 pour la partie ancienne.
En pratique, la réception d’une mise en demeure ou d’une convocation appelle une méthode en cinq temps. D’abord, dater précisément l’achèvement de chaque tranche de travaux, pièces à l’appui, et recenser les actes interruptifs éventuels depuis cette date. Ensuite, vérifier le fondement exact de la mesure : mise en demeure L. 481-1 avec son délai et son alternative mise en conformité ou demande de régularisation, poursuite pénale pour délit L. 480-4, ou assignation civile L. 480-14. Puis mesurer chaque prescription applicable à chaque tranche : six ans pour le pénal et désormais pour la mise en demeure administrative, dix ans pour l’action civile communale, aucune protection L. 421-9 pour le bâti sans permis. Puis déposer sans attendre la demande de régularisation quand l’ouvrage est conforme aux règles actuelles, car le dépôt interrompt la spirale des sanctions et offre au juge pénal comme au juge civil un motif de surseoir ou d’alléger. Enfin, contester les actes irréguliers devant le bon juge et dans les bons délais : excès de pouvoir contre le refus de régularisation, exception de prescription devant le tribunal correctionnel, moyen tiré de l’avis du 24 juillet 2025 contre une mise en demeure tardive. Menée dans cet ordre, la défense transforme une situation qui semblait sans issue en un dossier de défense structuré où chaque délai travaille pour la construction.
La construction édifiée sans permis n’est ni automatiquement condamnée à la démolition ni protégée par le seul passage du temps. Elle se défend tranche par tranche, délai par délai : mise en demeure administrative cantonnée par la prescription de six ans depuis l’avis du Conseil d’État du 24 juillet 2025, action pénale enfermée dans le même délai avec la preuve de l’achèvement à la charge des poursuites, action civile communale prescrite par dix ans, et refus de régularisation qui ne peut pas s’appuyer sur la prescription décennale quand aucun permis n’avait été obtenu. Le propriétaire qui fait dater l’achèvement, dépose la régularisation quand l’ouvrage respecte les règles actuelles et conteste chaque mesure devant le bon juge donne à sa construction sa meilleure chance d’échapper à la démolition.
Besoin d’un avis rapide sur votre dossier
Vous avez reçu un procès-verbal, une mise en demeure ou une convocation pour une construction sans permis : faites examiner votre dossier en urbanisme par Maître Reda KOHEN, avocat au Barreau de Paris. Téléphone : 06 46 60 58 22. Contact : formulaire de contact du cabinet.