Proposition de loi n° 941 déposée au Sénat le 2 septembre 2026 : c’est l’état exact et daté du texte commenté ici. Déposée par M. Stéphane Ravier en première lecture, envoyée à la commission des affaires économiques, cette proposition visant à transformer les obligations de la loi SRU d’une logique de stock vers une logique de flux n’a pas été examinée en séance publique et n’a pas été adoptée par le Sénat au 15 septembre 2026, date de la dernière mise à jour de son dossier législatif (https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-941.html). La navette parlementaire n’a donc pas commencé : ce texte n’est pas en vigueur et aucune commune ne peut se voir appliquer, aujourd’hui, les règles qu’il propose.
Pour les maires, les élus locaux, les bailleurs sociaux comme pour les habitants en attente d’un logement, l’enjeu reste considérable. Le droit en vigueur impose aux communes des grandes agglomérations de compter 25 % ou 20 % de logements locatifs sociaux parmi leurs résidences principales, sous peine d’un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales et d’un arrêté de carence assorti d’une majoration de ce prélèvement. La proposition n° 941 renverse la perspective : au lieu de mesurer un stock à atteindre, elle imposerait un pourcentage minimal de logements sociaux dans chaque opération de construction neuve autorisée sur la commune. Le présent commentaire confronte, article par article, ce que le texte déposé prévoit avec le droit applicable vérifié sur Légifrance et la jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel, afin que chaque lecteur comprenne ce qui s’applique déjà et ce qui pourrait changer si la navette aboutit.
I. Que changerait la proposition pour les communes : comment passer du quota de stock au quota sur les constructions neuves ?
A. Fini le rattrapage des 25 % de logements sociaux dans la commune : ce que le texte impose aux opérations neuves et comment contester l’assiette actuelle ?
Le droit en vigueur se lit à l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation : « Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire ». Ces communes, comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, doivent compter, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % de logements locatifs sociaux parmi leurs résidences principales pour échapper à l’obligation, et le taux descend à 20 % pour les territoires où le parc existant ne justifie pas d’effort supplémentaire. Autrement dit, la loi mesure un stock : le rapport entre les logements sociaux existants et l’ensemble des résidences principales de la commune, chaque année.
C’est précisément cette photographie annuelle que la proposition n° 941 veut abandonner. Son article 1er réécrit l’article L. 302-5 et son article 3 crée un nouvel article L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l’habitation : dans les communes soumises au dispositif, chaque opération de construction devrait compter au minimum 25 % de logements sociaux pour la première catégorie de communes, et 20 % pour la seconde. L’obligation ne porterait donc plus sur le parc total de la commune mais sur le flux : toute opération de construction de logements soumise à autorisation d’urbanisme et dépassant un seuil fixé par décret devrait intégrer cette proportion minimale de logements locatifs sociaux. L’exposé des motifs assume ce basculement en relevant que, plus une commune construit, plus le quota semble s’éloigner. Les communes qui ont beaucoup construit depuis 2000 sans atteindre le quota se disent sanctionnées alors même qu’elles ont produit des logements sociaux, et le texte déposé répond à ce grief en corrélant l’effort exigé aux besoins du territoire plutôt qu’à un retard historique.
Pour les élus qui contestent aujourd’hui leur situation au regard du stock, la jurisprudence administrative fixe le cadre du recours. Dans sa décision du 2 juillet 2021, le Conseil d’État, saisi par la commune de Neuilly-sur-Seine qui contestait l’obligation de 746 logements fixée pour la période 2008-2010, rappelle que « Cet objectif ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l’année 2025, le taux mentionné » (Conseil d’État, 5e et 6e chambres réunies, 2 juillet 2021, n° 433733). La commune soutenait que l’échéancier retenu méconnaissait ses contraintes ; le Conseil d’État contrôle la légalité de l’objectif notifié au regard des textes applicables à la période triennale en cause, sans juger l’opportunité politique du quota. Concrètement, une commune qui veut contester son obligation actuelle doit agir contre l’objectif triennal notifié par le préfet ou contre l’arrêté de carence, dans les délais du recours pour excès de pouvoir, en démontrant une erreur de droit ou une erreur manifeste dans l’appréciation de ses difficultés, et non en invoquant le seul caractère sévère du taux.
Le texte déposé modifie aussi, par cohérence, le périmètre des logements comptés. L’article 1er reprend pour l’essentiel la liste actuelle : logements HLM conventionnés, autres logements conventionnés sous conditions de ressources, foyers, terrains familiaux pour les gens du voyage, logements en intermédiation locative sous-loués par un organisme agréé à un loyer plafonné, maintien du décompte pendant cinq ans après l’expiration de la convention et pendant dix ans après la vente au locataire. Deux références du droit en vigueur éclairent ces catégories. D’une part, l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable, organise le transfert du droit de préemption au préfet en cas de carence, ce qui montre que le décompte n’est pas une simple statistique mais le déclencheur de pouvoirs réels. D’autre part, le bail réel solidaire défini à l’article L. 255-1 du code de la construction et de l’habitation, assimilé aux logements sociaux depuis 2019, repose sur un mécanisme précis : « le bail par lequel un organisme de foncier solidaire consent à un preneur » des droits réels pour une durée de dix-huit à quatre-vingt-dix-neuf ans. Les organismes HLM, eux, tiennent de l’article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation la faculté de vendre : « Les organismes d’habitations à loyer modéré peuvent aliéner aux bénéficiaires prévus à l’article L. 443-11 des logements ou des ensembles de logements construits ou acquis depuis plus de dix ans par un organisme d’habitations à loyer modéré ». Ces ventes expliquent le maintien temporaire du décompte pendant dix ans : sans cette règle, chaque vente ferait chuter le taux de la commune vendeuse.
En pratique, si la proposition était adoptée en l’état, les contentieux changeraient de nature. Plutôt que de discuter du taux global de la commune, les litiges porteraient sur l’autorisation d’urbanisme elle-même : le seuil de déclenchement fixé par décret, le calcul de la proportion dans chaque opération, l’articulation avec les règles du plan local d’urbanisme. Les promoteurs comme les communes auraient intérêt à faire vérifier, dès l’instruction du permis, la part de logements sociaux exigée, et à contester devant le tribunal administratif tout refus ou toute prescription fondée sur une mauvaise application du futur article L. 302-9-1-2. En attendant, seule la règle du stock s’applique, et les objectifs triennaux en cours continuent de produire leurs effets.
B. Quelles communes seraient soumises au quota sur les constructions neuves : comment vérifier si la vôtre est concernée et obtenir le bon taux ?
Le texte déposé ne bouleverse pas le champ d’application géographique de la loi SRU, mais il en déplace le curseur. L’article 1er de la proposition conserve l’architecture actuelle : communes d’au moins 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants ailleurs, situées dans une agglomération ou un intercommunalité à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants avec au moins une commune de plus de 15 000 habitants. La nouveauté tient à la répartition entre les deux taux. Relèveraient du taux de 25 % dans les opérations neuves les communes pour lesquelles la tension de la demande justifie un effort soutenu, et du taux de 20 % celles dont le parc existant ne justifie pas d’effort supplémentaire. Un décret en Conseil d’État établirait la liste, en fonction du nombre de demandes de logements sociaux rapporté au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc social de l’agglomération ou de l’intercommunalité. Le texte ajoute une garantie d’égalité de traitement : le décret ne pourrait pas appliquer des taux différents à des communes d’un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Pour les habitants et les élus, la question pratique devient donc : ma commune figure-t-elle sur la liste, et à quel taux ? Aujourd’hui déjà, la liste des communes soumises et celle des agglomérations où le taux de 20 % s’applique sont fixées par décret au début de chaque période triennale, en fonction du rapport entre demandes et emménagements. La proposition reprend exactement cet indicateur de tension. Une commune qui estime que la demande réelle ne justifie pas son classement peut demander au préfet puis, en cas de refus, au juge administratif, la rectification des données retenues : erreurs sur le nombre de demandeurs, sur les emménagements comptés, sur la prise en compte des mutations internes qui doivent être exclues. Le critère des mutations internes mérite l’attention : les changements de logement à l’intérieur du parc social ne traduisent pas une demande nouvelle et sont écartés du calcul, ce qui évite de gonfler artificiellement la tension. Les communes ont donc intérêt à vérifier les chiffres de leur territoire, à comparer les demandes enregistrées dans le système national d’enregistrement avec les attributions effectives, et à conserver les échanges avec les services de l’État sur ce point.
L’exposé des motifs illustre la pression financière actuelle par un exemple chiffré : 15,6 millions d’euros d’amendes infligées en 2026 à 49 communes des Bouches-du-Rhône par arrêté préfectoral, dont sept auraient reçu plus de 500 000 euros de pénalités chacune. Ces montants correspondent, dans le droit en vigueur, au prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation : « Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l’article L. 302-5 ». Le prélèvement vaut 25 % du potentiel fiscal par habitant multiplié par l’écart entre le taux cible et le nombre de logements sociaux existants, « sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice », et il n’est pas opéré sous 4 000 euros. Les communes nouvellement soumises sont exonérées pendant trois ans, et les dépenses foncières et de travaux engagées pour le logement social viennent en déduction. Autrement dit, le droit actuel dose déjà la sanction selon la richesse fiscale et les efforts financiers de la commune, avec un plafond protecteur de 5 % des dépenses de fonctionnement.
La proposition supprime ce prélèvement annuel : son article 4 abroge les articles L. 302-7, L. 302-7-1, L. 302-8, L. 302-8-1 et L. 302-9-1-1. Les communes qui paient aujourd’hui un prélèvement chaque année au titre de leur stock cesseraient de le payer pour ce motif, mais basculeraient vers la contribution triennale décrite plus loin. Les élus doivent donc comparer, commune par commune, le coût du prélèvement actuel, déductions comprises, avec le coût prévisible de la contribution sur les opérations autorisées pendant trois ans. Les communes qui construisent peu mais restent sous le taux de stock pourraient y gagner à court terme, tandis que celles qui autorisent de gros programmes sans part sociale suffisante pourraient payer davantage qu’aujourd’hui. Tant que le texte n’est pas voté, aucune anticipation budgétaire ne doit effacer la ligne du prélèvement actuel : les rôles émis restent dus et les dégrèvements obéissent aux règles du contentieux fiscal et administratif en vigueur.
Un point du texte déposé mérite une vigilance particulière pour les opérations à venir : l’obligation pèserait sur toute opération de construction de logements soumise à autorisation d’urbanisme et dépassant un nombre de logements fixé par décret. Les petites opérations échapperaient donc au quota, et le niveau du seuil conditionnera l’efficacité du dispositif. Un seuil trop élevé exonérerait le tissu des petites promotions qui irriguent les centres-bourgs ; un seuil trop bas pèserait sur la maison individuelle groupée et la petite promotion. Les fédérations de promoteurs, les bailleurs et les associations d’élus suivront ce décret avec attention, car c’est lui qui déterminera, autant que la loi, le visage concret du flux. Les particuliers qui envisagent de diviser un terrain ou de faire construire plusieurs logements ont intérêt à suivre ce paramètre : c’est de lui que dépendra, demain, la part sociale éventuellement exigée dans leur projet.
II. Que risque votre commune si elle ne construit pas assez de logements sociaux et quels recours restent ouverts ?
A. Combien paierait une commune qui ne respecte pas le quota sur trois ans : comment calculer la contribution et la contester ?
Dans le système proposé, le respect des obligations s’apprécie sur une période triennale, comme aujourd’hui. L’article 2 de la proposition réécrit l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation : lorsqu’au terme d’une période de trois ans, la proportion minimale n’a pas été respectée sur l’ensemble des opérations de construction autorisées pendant cette période, la commune est assujettie à une contribution financière. Le montant et les modalités seraient fixés par la loi de finances et le décret d’application, votés ou publiés après l’adoption éventuelle du texte. La logique change donc de nature : la sanction ne frappe plus un niveau de stock jugé insuffisant, mais un flux d’autorisations jugé trop pauvre en logements sociaux. Une commune qui n’autorise aucune construction pendant trois ans n’aurait, en théorie, aucune assiette de contrôle, tandis qu’une commune dynamique qui autorise beaucoup sans part sociale suffisante concentrerait la contribution.
Le droit en vigueur, lui, sanctionne le stock manquant par deux étages. D’abord le prélèvement annuel décrit ci-dessus. Ensuite, au terme de chaque période triennale, la procédure de carence : le préfet informe le maire de son intention d’engager la procédure, l’invite à présenter ses observations sous deux mois au plus, puis peut, par arrêté motivé après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, « prononcer la carence de la commune ». C’est la formule même de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation dans sa rédaction applicable. Le même arrêté fixe la majoration du prélèvement pour trois ans à compter du 1er janvier suivant. La jurisprudence contrôle étroitement cette mécanique. Dans l’affaire d’Auvers-sur-Oise, le préfet du Val-d’Oise avait prononcé la carence par arrêté du 19 décembre 2017 et porté la majoration à 300 % pour trois ans à compter du 1er janvier 2018 ; le Conseil d’État, le 28 octobre 2022, examine la légalité de cet arrêté au regard des critères légaux et rappelle la borne protectrice : « Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7 » (Conseil d’État, 5e et 6e chambres réunies, 28 octobre 2022, n° 453414). Le juge vérifie aussi que le préfet a tenu compte de l’ampleur de l’écart entre objectifs et réalisations, des difficultés rencontrées par la commune et des projets en cours.
Plus récemment, la cour administrative d’appel de Versailles a jugé le cas de Soisy-sur-Seine, dont le préfet de l’Essonne avait constaté la carence le 23 décembre 2020 et avait porté la majoration du prélèvement initial à 360 % (cour administrative d’appel de Versailles, 2e chambre, 29 janvier 2026, n° 24VE00772). La commune demandait l’annulation de l’arrêté ou, à titre subsidiaire, la réduction du taux à zéro, voire à 100 %. Ce type de contentieux illustre la marge du juge : l’arrêté de carence fait l’objet d’un recours de pleine juridiction, ce qui autorise le tribunal à réformer le taux de majoration et pas seulement à annuler l’arrêté. Pour une commune, les leviers consistent à documenter les difficultés foncières, les refus de permis opposés aux bailleurs, les projets engagés mais non livrés pendant la période, et à chiffrer l’effort financier réel consenti. Pour les administrés, ces décisions confirment que la carence n’est pas une simple amende automatique mais une décision motivée, prise après une procédure contradictoire et soumise au contrôle du juge.
Si la proposition n° 941 aboutissait, la contribution triennale prendrait le relais du prélèvement et de sa majoration, mais les principes du procès équitable demeureraient : constat contradictoire, arrêté motivé, recours devant le tribunal administratif. Les communes auraient intérêt à archiver, période par période, la liste des autorisations d’urbanisme délivrées, la part sociale de chaque opération et les motifs des éventuels manques, car c’est sur cette comptabilité que se jouerait la contribution. Les acquéreurs et les promoteurs, de leur côté, auraient intérêt à conserver les pièces démontrant que l’opération autorisée respectait la proportion exigée, afin de prévenir tout litige ultérieur sur l’assiette de la contribution communale.
B. Carence, préemption du préfet et logement des plus modestes : que peut encore faire l’État dans votre commune et comment réagir ?
Le droit en vigueur attache à la carence des conséquences qui dépassent la sanction financière. L’arrêté de carence peut désigner les secteurs où le préfet devient compétent pour délivrer les autorisations d’occupation du sol pour des opérations de logement, et il déclenche le transfert du droit de préemption : « Pendant la durée d’application d’un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation » (article L. 210-1 du code de l’urbanisme), le droit de préemption est exercé par le représentant de l’État pour les biens affectés au logement. Pour un maire, la carence signifie donc une perte partielle de la maîtrise de l’urbanisme communal ; pour un propriétaire vendeur, elle change l’interlocuteur de la déclaration d’intention d’aliéner ; pour un bailleur social, elle ouvre des opportunités foncières nouvelles. La proposition n° 941 supprime ce second alinéa de l’article L. 210-1 : son article 5 l’abroge purement et simplement. Si le texte était adopté, l’État perdrait ce levier foncier lié à la carence, et les communes conserveraient l’exercice du droit de préemption urbain même en cas de manquement au quota de flux.
Le texte déposé conserve en revanche, dans sa rédaction du futur article L. 302-5, la définition extensive des logements décomptés, y compris les places d’hébergement et les terrains familiaux pour les gens du voyage, ainsi que l’assimilation du bail réel solidaire. Cette continuité protège les politiques locales qui misent sur l’accession sociale et l’habitat spécifique. Elle préserve aussi l’acquis du droit actuel sur un point souvent ignoré : dans les communes déjà frappées d’un arrêté de carence, toute opération d’immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher doit comporter « au moins 30 % des logements familiaux » sous forme de logements locatifs sociaux, hors prêts locatifs sociaux. Cette règle, qui figure à l’article L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l’habitation en vigueur, préfigure déjà une logique de flux ciblée sur les communes défaillantes. La proposition généralise et systématise cette approche à toutes les communes soumises, tout en réécrivant entièrement cet article pour y loger le nouveau quota de 25 % ou 20 % par opération.
Pour les demandeurs de logement social, le changement de logique emporterait des effets concrets. Le système de stock pousse les communes à livrer vite de gros programmes pour remonter leur taux, parfois au prix d’une concentration géographique des ménages modestes dans quelques quartiers neufs. Le système de flux lisserait la production dans chaque opération et dans la durée, avec une meilleure répartition territoriale, l’exposé des motifs visant une production mieux répartie dans le temps et dans l’espace. Les candidats à l’attribution ont donc intérêt à suivre, sur le site de leur commune et de leur intercommunalité, les programmes autorisés et leur part sociale, car c’est là que se joueraient demain les attributions. Les recours des demandeurs, eux, restent régis par le droit existant : contestation du refus d’attribution, recours DALO pour les ménages prioritaires, signalement des dysfonctionnements de la commission d’attribution. Aucune de ces voies n’est modifiée par le texte déposé.
Les propriétaires et les opérateurs privés doivent prêter attention à deux dispositions techniques de la proposition. D’abord, l’exclusion des opérations réalisées sur des terrains affectés aux besoins du ministère de la défense et destinées à ses agents : ces programmes échapperaient au quota, ce qui sécurise les emprises militaires. Ensuite, le renvoi à un décret pour fixer le seuil de déclenchement par opération : tant que ce décret n’est pas publié, aucune obligation chiffrée ne pèse sur les projets en cours d’instruction. Les porteurs de projet avisés insèrent d’ores et déjà dans leurs calendriers une clause de revoyure liée à l’évolution législative, et les compromis de vente de terrains à bâtir gagneraient à prévoir le cas d’une part sociale imposée entre la promesse et le permis définitif.
Conclusion
Rappelons l’état exact et daté de la procédure au 15 septembre 2026 : la proposition de loi n° 941 visant à transformer les obligations de la loi SRU d’une logique de stock vers une logique de flux est un texte déposé au Sénat le 2 septembre 2026, en première lecture, renvoyé à la commission des affaires économiques ; elle n’a pas été examinée en séance publique ni adoptée par le Sénat, et la navette parlementaire se poursuit donc sans qu’aucune disposition du texte soit en vigueur. Le texte déposé n° 941 (https://www.senat.fr/leg/ppl25-941.html) et son exposé des motifs sont consultables sur le site du Sénat, et seul le vote successif des deux chambres, puis la promulgation, pourraient rendre ces règles applicables.
Si la navette aboutit, le bouleversement serait profond : fin du taux de stock de 25 % ou 20 % des résidences principales, fin du prélèvement annuel et de sa majoration, fin du transfert du droit de préemption au préfet en cas de carence, et naissance d’un quota de 25 % ou 20 % de logements sociaux dans chaque opération neuve dépassant le seuil réglementaire, contrôlé tous les trois ans par une contribution financière. Le texte prévoit un rapport d’évaluation remis au Parlement dans les cinq ans de la promulgation, portant notamment sur la production, sa répartition territoriale, la tension de la demande et la mixité sociale, ainsi qu’une compensation financière par la dotation globale de fonctionnement, gagée sur une taxe additionnelle sur les tabacs. D’ici là, communes, bailleurs, promoteurs et demandeurs restent soumis au droit en vigueur : objectifs triennaux notifiés par le préfet, typologie encadrée des financements, prélèvement annuel plafonné, carence motivée et contrôlée par le juge. La meilleure conduite à tenir consiste à sécuriser l’existant, vérifier les listes et les chiffres de son territoire, archiver les autorisations et les efforts financiers, et suivre l’examen parlementaire sans anticiper une application qui n’est pas acquise.
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