Vous venez de déposer une déclaration d’intention d’aliéner pour vendre votre maison avec son jardin, votre terrain découpé en plusieurs parcelles ou l’ensemble d’une succession, et la réponse de la collectivité tombe : la mairie ne prend qu’une partie. Elle préempte la maison mais pas le jardin, trois parcelles sur six, ou la fraction de votre terrain comprise dans la zone couverte par son droit de préemption. Vous restez avec un surplus amputé, parfois invendable, et un prix fixé pour la seule fraction préemptée. La question devient alors très concrète : la mairie avait-elle le droit de découper votre vente ainsi, à quel prix la partie préemptée doit-elle être payée, qui compense la dépréciation de ce qui vous reste, et dans quel délai contester si le montage ne tient pas.
La réponse dépend d’une distinction que le contentieux a affinée parcelle par parcelle. Quand votre vente porte sur plusieurs unités foncières distinctes, la collectivité peut, et doit même parfois, ne préempter que celles qui relèvent de sa zone, à condition de respecter le délai de deux mois et d’avoir été correctement informée par votre déclaration. Quand votre bien forme en revanche une seule unité foncière, la décision de préemption est indivisible : la mairie ne peut pas piocher les morceaux qui l’intéressent, sauf dans le cadre strict de la préemption partielle prévue par la loi, qui ouvre alors à votre profit des droits précis, dont celui d’exiger l’acquisition totale et la prise en compte de la dépréciation du surplus par le juge. Cet article décrit ces deux situations, le prix qui en résulte et les recours qui s’offrent au vendeur comme à l’acquéreur évincé.
I. Quand la mairie découpe votre vente : deux situations à ne pas confondre
A. Plusieurs parcelles, plusieurs unités foncières : la préemption parcelle par parcelle
Le cas le plus fréquent est celui d’une vente portant sur plusieurs parcelles qui ne forment pas un seul tenant : une maison dans un quartier et un jardin à l’autre bout de la commune, six parcelles de succession dispersées sur le territoire communal, un terrain et une dépendance séparés par une voie. Chacune constitue alors une unité foncière distincte, et la collectivité n’est fondée à préempter que celles qui entrent dans le périmètre de son droit. La cour administrative d’appel de Versailles l’a dit nettement dans un arrêt du 6 mai 2025 : une unité foncière est un îlot de propriété d’un seul tenant, composé d’une parcelle ou d’un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision. Dans cette affaire, six parcelles mises en vente par le curateur d’une succession vacante, situées en divers lieux de Carrières-sur-Seine et non contiguës, constituaient autant d’unités foncières distinctes. La communauté d’agglomération, titulaire du droit de préemption sur la zone d’aménagement différé dont relevaient cinq d’entre elles, ne pouvait préempter que ces cinq parcelles : elle était même tenue de distraire la sixième, située hors zone.
Votre déclaration d’intention d’aliéner peut regrouper ces parcelles dans un envoi unique, mais elle doit permettre à la collectivité de comprendre la vente parcelle par parcelle. La loi impose que cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée, et le règlement précise que la déclaration par laquelle le propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption manifeste l’intention d’aliéner ce bien est établie dans les formes prescrites par un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme, selon le modèle Cerfa prévu par l’article A. 213-1 du code de l’urbanisme. Dans l’affaire de Carrières-sur-Seine, une première déclaration avait été jugée inexploitable parce qu’elle ne mentionnait ni les références cadastrales, ni la superficie, ni le prix de vente de chacune des parcelles. La seconde, en revanche, indiquait toutes les références, le prix de l’ensemble ainsi que les prix et superficies de chaque parcelle : la cour a estimé que la collectivité avait été suffisamment informée et mise à même d’exercer utilement son droit dès la réception de cette seconde déclaration, sans pouvoir exiger autant de formulaires que d’unités foncières, aucune disposition n’imposant un tel formalisme. La leçon pour le vendeur est directe : ventilez le prix, les surfaces et les références de chaque parcelle dans votre déclaration, même regroupée, car c’est cette ventilation qui fait courir utilement le délai de deux mois et qui rend possible une préemption limitée aux seules parcelles concernées.
Inversement, une clause de vente stipulant que les parcelles forment un tout indissociable ne lie pas la collectivité. Toujours dans le même arrêt, la cour a jugé qu’une telle clause, au demeurant non assortie de précisions quant à sa justification, n’était pas opposable à la collectivité, qui ne pouvait légalement préempter une parcelle située hors de sa zone. Et la circonstance qu’une décision de préemption constitue une décision indivisible n’impliquait pas l’impossibilité d’une préemption partielle des parcelles mentionnées dans la DIA, qui en l’espèce constituaient chacune une unité foncière et n’étaient pas vendues par adjudication forcée. Autrement dit, face à des unités foncières distinctes, la collectivité peut prendre certaines parcelles et laisser les autres, sans que l’indivisibilité de sa décision l’en empêche.
Une limite mérite toutefois l’attention, car la jurisprudence n’est pas unanime sur la méthode. Quand la déclaration annonce un prix global unique pour l’ensemble, sans ventilation, une autre cour a estimé que la décision présentait un caractère indivisible, que la procédure de fixation du prix par étapes devenait inapplicable et que la collectivité devait déclarer la déclaration irrecevable puis inviter le vendeur à déposer une nouvelle déclaration sur les seules unités comprises dans le périmètre. La cour administrative d’appel de Nantes a de même admis que la collectivité puisse demander le dépôt d’une déclaration par unité foncière quand elle reçoit une déclaration portant sur deux unités distinctes. Pour éviter ce terrain, la ventilation du prix par parcelle reste votre meilleure protection : elle sécurise à la fois la recevabilité de votre déclaration et le point de départ du délai de deux mois dont dispose la collectivité, au terme duquel le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. Dans l’affaire de Carrières-sur-Seine, la décision prise plus de trois mois après la seconde déclaration a été jugée tardive et annulée pour ce seul motif, au profit de l’acquéreuse évincée.
B. Une seule unité foncière à cheval sur la zone : l’indivisibilité et la seule exception légale
La situation change du tout au tout quand vos parcelles forment un seul tenant, une unité foncière unique dont une partie seulement se trouve dans la zone couverte par le droit de préemption. La décision de préemption présente alors un caractère indivisible, et la collectivité ne peut pas découper à sa convenance. Le Conseil d’État l’a posé dans une décision du 7 juillet 2010, commune de Châteaudouble : une décision de préemption, qui porte sur une unité foncière unique, présente un caractère indivisible, nonobstant les possibilités de préemption partielle ouvertes par l’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme dans des conditions strictement définies. Dans cette affaire, l’une des parcelles préemptées se situait en zone NC, où le droit de préemption ne pouvait pas s’exercer, et la délibération a été déclarée illégale.
La seule voie légale pour préempter une fraction d’une unité foncière est celle de l’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme : lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d’exercer son droit pour acquérir la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur d’une partie de commune soumise à un des droits de préemption institué en application du présent titre. Deux conditions se cumulent donc : la fraction doit se situer dans la zone, et une opération d’aménagement doit justifier l’exercice partiel. Le Conseil d’État a précisé la portée de ce texte dans le même arrêt : il n’autorise pas le titulaire du droit de préemption à préempter ceux des éléments d’une unité foncière qui sont situés dans une zone où le droit de préemption ne peut pas s’exercer. La nuance est subtile mais décisive : la loi permet de ne prendre que la fraction située dans la zone quand un projet d’aménagement le justifie, elle n’autorise jamais de préempter des éléments situés hors zone.
Cette exception ouvre en contrepartie un droit puissant au propriétaire : dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière. Si la mairie ne veut que la moitié de votre terrain d’un seul tenant pour son opération, vous pouvez la contraindre à tout prendre, ce qui évite de rester avec un reliquat dévalué et inexploitable. C’est l’arme symétrique du découpage : la collectivité découpe quand son projet l’exige, mais elle assume alors l’entier.
Reste à vérifier que la préemption, totale ou partielle, poursuit bien un objet légal. Les droits de préemption sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, qui couvrent notamment de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques. Une décision qui ne mentionne aucun projet, qui vise un objet étranger à ces finalités ou qui sert en réalité une autre politique foncière s’expose à l’annulation. Le droit de préemption urbain lui-même doit avoir été régulièrement institué : les communes dotées d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan. Vérifiez donc la délibération d’institution, son périmètre et sa date, car une parcelle préemptée hors périmètre fait tomber la décision.
II. Prix, surplus et sortie : être payé juste et contester utilement
A. Le prix de la fraction et la dépréciation du surplus devant le juge
Quand la collectivité préempte une partie de votre bien à un prix que vous refusez, le prix n’est pas imposé d’autorité : il est fixé par le juge. La règle est posée par l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme : à défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. Concrètement, si la mairie vous propose 300 000 euros pour la partie qu’elle convoite alors que votre déclaration annonçait 380 000 euros, et qu’aucun accord n’intervient, chacune des parties peut saisir la juridiction de l’expropriation du tribunal judiciaire, qui fixera le prix selon les règles de l’expropriation, en retenant une date de référence liée au document d’urbanisme opposable. N’attendez de ce juge ni indemnité de remploi, ni accessoires : il fixe un prix, rien de plus.
La préemption partielle ajoute un second poste, souvent le plus important : la dépréciation de ce qui vous reste. Un terrain amputé de sa façade sur rue, un jardin coupé de la maison, une parcelle résiduelle enclavée perdent une part de leur valeur du seul fait du découpage. La loi en tient compte : lorsqu’il est fait application de l’article L. 213-2-1, le prix d’acquisition fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation tient compte de l’éventuelle dépréciation subie, du fait de la préemption partielle, par la fraction restante de l’unité foncière. Devant le juge, faites donc chiffrer les deux postes par un avis argumenté : la valeur de la fraction préemptée et la moins-value du surplus conservé. Un constat de commissaire de justice décrivant l’état et la configuration des lieux avant le découpage, des références de mutations comparables dans la même zone et, pour un bien exploité, les surcoûts d’exploitation du reliquat donnent au juge les éléments que la seule déclaration ne fournit pas. À Paris et en Île-de-France, où les découpages portent souvent sur de petites emprises à forte valeur, cette dépréciation du surplus représente parfois l’essentiel du litige : ne la laissez pas hors du débat.
La procédure de fixation du prix laisse à chaque partie une porte de sortie. D’une part, tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d’aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre, et le titulaire du droit peut de même renoncer en cours de procédure à défaut d’accord sur le prix. D’autre part, en cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. Et le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption. Surveillez donc ce délai de deux mois après le jugement définitif : sans manifestation de votre part, le transfert se réalise au prix du juge.
La renonciation de la collectivité après une longue procédure n’est pas non plus sans conséquence financière pour elle. Quand elle préempte puis renonce, le vendeur qui a perdu sa vente initiale et vu son bien se dégrader peut obtenir réparation. Le Conseil d’État a jugé, dans une affaire où une commune avait préempté un hôtel au prix de 800 000 euros contre 1 095 000 euros annoncés, avant que le juge ne fixe le prix à 915 573,90 euros puis que la commune renonce et que le bien soit revendu 400 000 euros, que le vendeur avait subi un préjudice grave, qui a revêtu un caractère spécial et doit être regardé comme excédant les aléas ou sujétions que doivent normalement supporter des vendeurs de terrains situés en zone urbaine. La commune a été condamnée à 150 000 euros au titre de sa responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques. La leçon vaut pour les découpages : conservez la promesse initiale, la décision de préemption, le jugement fixant le prix, l’acte de revente et les factures d’entretien et de gardiennage, car le juge a tenu compte de l’imprudence du vendeur qui avait tardé à faire garder son immeuble pour réduire l’indemnité. Si la collectivité renonce avant toute fixation judiciaire, vous pouvez en outre vendre au prix de votre déclaration, révisé selon l’indice du coût de la construction, mais la vente authentique doit intervenir dans les trois ans, faute de quoi une nouvelle déclaration sera exigée. Et si elle a renoncé après fixation judiciaire du prix, elle ne peut plus préempter le même bien pendant cinq ans si vous le vendez au prix du juge révisé : ces garde-fous figurent à l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme, qui prévoit aussi que, lorsque la décision par laquelle le titulaire du droit de préemption décide d’exercer son droit est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative et qu’il n’y a pas eu transfert de propriété, ce titulaire ne peut exercer son droit à nouveau sur le bien en cause pendant un délai d’un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive.
B. Contester la préemption partielle dans les deux mois : délais, juges et tactique
La contestation relève du juge administratif et obéit à un délai couperet : la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Le point de départ court à compter de la notification qui vous a été faite, vendeur, mais aussi à l’égard de l’acquéreur évincé dont le nom figurait dans la déclaration : la décision doit en effet être notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien. Une vigilance s’impose sur le destinataire : le Conseil d’État a jugé que la signature de la déclaration d’intention d’aliéner par le notaire établit, en principe, en l’absence d’expression d’une volonté contraire du vendeur, le mandat confié par le vendeur au notaire pour l’ensemble de la procédure. Autrement dit, la notification de la décision au seul notaire fait courir le délai contre vous, sauf si vous aviez expressément exclu ce mandat. Dès réception de la décision, relevez donc la date exacte de notification, identifiez qui l’a reçue et ne laissez pas passer le délai en croyant naïvement qu’un échange amiable avec la mairie le suspend : seul un recours gracieux formé dans le délai interrompt, et il doit être manié avec prudence.
Les moyens utiles contre une préemption partielle se vérifient méthodiquement. L’incompétence d’abord : le maire ne préempte que sur délégation du conseil municipal, et le contentieux a déjà fait tomber des décisions pour défaut de délégation régulière, comme dans l’affaire de La Croix Saint-Ouen où le Conseil d’État a examiné au fond la délégation consentie au maire et sa combinaison avec la délégation reçue de l’intercommunalité avant de statuer sur la préemption contestée par les acquéreurs évincés. L’objet ensuite : une fraction préemptée sans opération d’aménagement qui la justifie, ou une décision qui prend des éléments hors zone, contrevient aux règles rappelées plus haut et encourt l’annulation, totale ou partielle selon que la décision est divisible. La motivation et le périmètre ensuite : délibération d’institution manquante, zone non couverte, parcelle distraite à tort ou à raison. La tardiveté enfin : toute décision prise après l’expiration des deux mois suivant une déclaration complète est illégale, comme l’a montré l’annulation de la préemption de Carrières-sur-Seine. Si l’urgence commande de figer la situation, par exemple quand la collectivité s’apprête à revendre ou à engager des travaux sur la fraction préemptée, le référé-suspension permet au juge des référés, saisi parallèlement au recours en annulation, une mesure rapide : il peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Un mot sur le recours gracieux : contester seulement le prix devant la collectivité équivaut à maintenir le prix de votre déclaration et à renvoyer à la fixation par le juge de l’expropriation, ce qui peut servir votre calendrier quand vous voulez purger vite, mais ne remplace jamais le recours contentieux contre une préemption partielle illégale. À Paris et en Île-de-France, portez le recours en annulation devant le tribunal administratif du lieu du bien, et la fixation du prix devant la juridiction de l’expropriation du tribunal judiciaire compétent : la dissociation des deux juges impose de mener les deux procédures en parallèle sans les confondre, et la page du cabinet consacrée au recours contre une décision d’urbanisme à Paris présente l’accompagnement proposé pour ces contentieux.
Si la décision est annulée alors que le transfert a déjà eu lieu, la loi organise le retour du bien. Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité, et le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. À défaut d’accord sur ce prix, le juge de l’expropriation tranche, et les anciens propriétaires disposent de trois mois après la décision définitive pour accepter, leur silence valant renonciation. S’ils renoncent, la proposition passe à l’acquéreur évincé dont le nom figurait dans la déclaration. Attention toutefois à l’effet de cette acceptation : la Cour de cassation a jugé que lorsque, après s’être acquitté de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, qui y a renoncé, le titulaire du droit de préemption propose cette acquisition à l’acquéreur évincé, qui l’accepte, celui-ci n’est plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue avec l’ancien propriétaire à compter de la date de la conclusion de la promesse de vente. Accepter la rétrocession met fin au litige sur la vente : n’acceptez qu’en connaissance de cause, après avoir comparé le prix proposé aux conditions de votre transaction initiale. Enfin, même sans annulation, surveillez l’usage du bien préempté : les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1, et un détournement d’usage dans les cinq ans ouvre une priorité de rachat au même prix encadré par le juge.
Conclusion
Une préemption qui ne prend qu’une partie de votre bien n’est ni toujours régulière, ni toujours contestable : tout dépend de ce que vous vendiez. Face à des unités foncières distinctes, la collectivité peut préempter parcelle par parcelle, pourvu que votre déclaration ventile prix, surfaces et références et qu’elle décide dans les deux mois. Face à une unité foncière unique, sa décision est indivisible et ne peut découper que dans le cadre strict de la préemption partielle justifiée par une opération d’aménagement, avec à la clé votre droit d’exiger l’acquisition totale et la prise en compte de la dépréciation du surplus par le juge de l’expropriation. Dans les deux cas, le prix contesté se fixe devant le juge, la renonciation reste possible jusqu’au bout, et l’annulation obtenue dans les deux mois devant le juge administratif peut déboucher sur la rétrocession au prix de la transaction perdue. Documentez chaque étape, surveillez chaque délai et faites chiffrer le surplus : c’est là que se gagne ou se perd un dossier de préemption partielle.
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