I. Le renforcement des sanctions administratives et pénales contre la cabanisation
A. L’arsenal de police administrative du maire et la remise en état d’office
Le phénomène de la cabanisation, entendu comme l’implantation irrégulière de constructions légères, de chalets, de caravanes ou de résidences mobiles de loisirs sur des terrains inconstructibles, porte une atteinte grave à l’intégrité des espaces naturels et agricoles protégés. Face à la multiplication de ces implantations sauvages, les communes se heurtaient traditionnellement à la lenteur des procédures judiciaires pour obtenir la remise en état des parcelles dégradées. Afin de doter les autorités locales d’outils d’intervention rapides et coercitifs, le législateur a adopté la Loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, dite Loi Huwart. Cette réforme législative majeure réorganise en profondeur les pouvoirs de police administrative du maire en créant un régime de sanctions financières directes destinées à juguler l’inertie des contrevenants.
L’apport le plus novateur de la Loi Huwart réside dans la création d’un mécanisme d’amendes administratives que le maire peut prononcer de sa propre initiative, de manière autonome par rapport aux poursuites pénales ou civiles. En vertu des dispositions du Code de l’urbanisme modifiées par cette loi, lorsqu’un procès-verbal d’infraction est dressé par un agent municipal assermenté constatant une construction ou une installation irrégulière, le maire dispose de la faculté de mettre en demeure l’intéressé de régulariser la situation ou de remettre les lieux en état dans un délai déterminé. Si le contrevenant ne défère pas à cette mise en demeure, l’autorité municipale peut lui infliger une amende administrative immédiate dont le montant peut atteindre un plafond particulièrement dissuasif de 30 000 euros. Ce dispositif est assorti d’une astreinte administrative journalière, liquidée directement au profit de la commune, permettant de sanctionner financièrement chaque jour de retard dans l’exécution de la remise en état.
La validité constitutionnelle de ces amendes administratives directes a fait l’objet d’un examen minutieux par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2025-896 DC du 20 novembre 2025. Les sages de la rue de Montpensier ont validé le principe de ces sanctions prononcées par l’autorité municipale, estimant qu’elles répondent à un objectif d’intérêt général de protection de l’environnement et d’aménagement harmonieux du territoire, tout en exigeant le respect strict des droits de la défense et du principe de proportionnalité. Ainsi, le prononcé de l’amende doit obligatoirement être précédé d’une procédure contradictoire permettant à l’administré de formuler ses observations écrites ou orales, éventuellement assisté par un avocat en droit immobilier à Paris.
La mise en œuvre pratique de ces prérogatives de police municipale suscite un contentieux abondant devant les juridictions de l’ordre judiciaire et administratif. À titre d’illustration, la décision rendue par le Tribunal judiciaire de Tours, PREMIERE CHAMBRE, 19 mars 2026, n° 24/01549 met en lumière la rigueur avec laquelle sont désormais appréciées les procédures de mise en demeure initiées par les maires. Dans cette affaire, la juridiction a rappelé que l’exercice des pouvoirs de police administrative d’urbanisme par l’autorité municipale doit reposer sur des constatations matérielles précises, matérialisées par un procès-verbal régulier, sous peine de nullité de la mise en demeure subséquente. Dès lors que l’infraction est établie, l’inaction du propriétaire face aux injonctions du maire caractérise une résistance abusive justifiant pleinement la liquidation des astreintes et l’application des sanctions financières.
Par ailleurs, la distinction entre le recouvrement des astreintes administratives et le régime des astreintes judiciaires a été clarifiée par la jurisprudence. La Cour de cassation, dans son arrêt Civ. 2e, 27 mars 2025, n° 22-12.787, a précisé les contours de la compétence juridictionnelle en matière d’exécution forcée des titres émis par les communes pour le recouvrement des sanctions d’urbanisme. La Haute juridiction a rappelé que les contestations relatives à la régularité formelle des titres de perception émis par une autorité administrative relèvent en principe de la compétence du juge administratif, tandis que les mesures d’exécution forcée relèvent du juge de l’exécution judiciaire. Cette dualité juridictionnelle impose aux praticiens une grande rigueur dans le choix des voies de recours afin d’éviter des exceptions d’incompétence de nature à retarder inutilement la défense des droits de leurs clients.
La Loi Huwart franchit un cap supplémentaire en facilitant la remise en état d’office des parcelles par la commune elle-même, aux frais du contrevenant. Lorsque les constructions ou installations irrégulières présentent un risque avéré pour la sécurité publique, la salubrité ou l’environnement, le maire peut ordonner l’exécution d’office des travaux de démolition ou d’enlèvement après mise en demeure infructueuse. Ce mécanisme d’exécution forcée unilatérale évite aux communes de devoir supporter le coût initial des opérations de remise en état. Le Tribunal judiciaire de Nîmes, Référé, 22 octobre 2025, n° 25/00636 a ainsi validé l’action d’une commune ayant procédé à l’enlèvement d’office de structures de cabanisation implantées en zone forestière classée rouge au plan de prévention des risques d’incendie, soulignant que l’urgence et la gravité des risques pour la sécurité publique légitimaient l’intervention directe de l’autorité municipale sans autorisation judiciaire préalable, sous réserve du respect du principe de proportionnalité des mesures employées.
B. Le durcissement de la répression pénale et le calcul de la prescription
Parallèlement au renforcement des pouvoirs administratifs, la Loi Huwart opère un durcissement significatif des sanctions pénales applicables aux infractions d’urbanisme, modifiant à cet effet les articles L. 480-4 et suivants du Code de l’urbanisme. Le montant des amendes judiciaires encourues par les personnes physiques et morales physiques réalisant des travaux sans recours contre un permis de construire ou en méconnaissance absolue du plan local d’urbanisme a été rehaussé. Désormais, le juge pénal peut prononcer une amende comprise entre une fourchette minimale de 1 200 euros et un plafond de 6 000 euros par mètre carré de surface de plancher construite ou installée illégalement, ce montant pouvant être porté à 300 000 euros en cas d’infraction globale d’aménagement sans autorisation préalable.
En outre, la mesure de remise en état des lieux, qui inclut la démolition des ouvrages édifiés sans droit, constitue la sanction centrale prononcée par les juridictions pénales sur le fondement de l’article L. 480-5 du Code de l’urbanisme. Cette mesure, qualifiée par la jurisprudence de mesure à caractère réel et non de peine, échappe aux règles de l’amnistie et de la prescription des peines. Elle s’impose au propriétaire successif de l’immeuble, même si ce dernier n’est pas l’auteur matériel de l’infraction. L’arrêt rendu par la Chambre criminelle de la Cour de cassation, Crim., 24 juin 2025, n° 24-83.658, réaffirme solennellement la nature et la portée de cette mesure de police judiciaire :
« La remise en état des lieux prononcée en application des articles L. 480-5 et L. 480-7 du code de l’urbanisme, mesure à caractère réel ordonnée par le juge répressif pour mettre fin à la situation illicite résultant d’une infraction en matière d’urbanisme, répond à l’impératif d’intérêt général de maîtrise par la puissance publique de l’aménagement du territoire. Le caractère proportionné de l’atteinte portée par cette mesure aux droits fondamentaux du prévenu peut être examiné avant son prononcé, sauf quand elle s’applique à des constructions illicites en zone de risque naturel. A la différence de l’astreinte ordonnée par une juridiction civile, dont le montant provisoire n’est pas limité par la loi et qu’il appartiendra ultérieurement au juge de liquider, celle qui assortit une mesure de remise en état des lieux est fixée par le juge répressif, dans la limite d’un taux journalier de 500 euros, puis liquidée par l’Etat, pour le compte des communes, en application de l’article L. 480-8 du code de l’urbanisme. Il s’en déduit que le débiteur d’une telle astreinte ne peut plus, au stade de son recouvrement, invoquer l’insuffisante proportionnalité du taux journalier de celle-ci par rapport à ses droits fondamentaux »
Cette décision de principe rappelle que l’appréciation de la proportionnalité de la démolition par rapport aux droits fondamentaux de l’intéressé doit impérativement intervenir lors de la phase de jugement sur le fond de l’action publique. Une fois la décision de condamnation devenue définitive, le condamné ne peut plus exciper devant le juge de l’exécution ou l’autorité de recouvrement d’une prétendue disproportion de l’astreinte pour faire obstacle à son paiement. La démolition sous astreinte pénale s’avère donc d’une redoutable efficacité, ainsi que l’illustre la décision du Tribunal judiciaire d’Évreux, Chambre 1, 30 avril 2025, n° 24/00805, qui a condamné un propriétaire à la démolition d’un hangar de stockage édifié illégalement en zone agricole, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, en rejetant ses demandes de délais de grâce en raison de son attitude délibérément réfractaire aux avertissements répétés des services de l’urbanisme.
La question de la prescription de l’action publique en matière d’infractions d’urbanisme constitue un enjeu procédural de premier plan pour la défense des propriétaires poursuivis. En droit pénal de l’urbanisme, le délit d’exécution de travaux sans permis ou en violation des règles d’urbanisme présente un caractère instantané à effets successifs, mais la jurisprudence applique des règles particulières pour la détermination de son point de départ. La prescription de l’action publique, fixée à six années en matière délictuelle, ne commence à courir qu’à compter du jour où les travaux ont été entièrement achevés. Cette règle ancienne a été posée par l’arrêt Crim., 25 janv. 2005, n° 04-81.519, qui énonce que l’infraction continue de se commettre tant que les travaux de construction se poursuivent, l’achèvement complet matérialisant la consommation définitive du délit.
Le calcul rigoureux de ce délai et l’administration de la preuve de la date de cet achèvement font l’objet d’une jurisprudence très récente et protectrice des droits du prévenu. Dans un arrêt de censure majeur, la Chambre criminelle de la Cour de cassation, Crim., 20 janv. 2026, n° 25-83.987, a rappelé la répartition de la charge de la preuve en ces termes :
« Selon le premier de ces textes, la prescription de l’action publique constitue une exception péremptoire et d’ordre public ; il appartient au ministère public d’établir que cette action n’est pas éteinte par la prescription. … le délit constitué par l’exécution illicite de travaux de construction s’accomplit pendant tout le temps où ils sont exécutés de sorte que sa perpétration s’étend jusqu’à l’achèvement de ces derniers. »
Dans cette espèce, les juges d’appel avaient condamné le prévenu en affirmant qu’il lui appartenait d’apporter la preuve matérielle incontestable de la date exacte d’achèvement des travaux pour bénéficier de la prescription quinquennale. La Chambre criminelle censure fermement cette motivation, affirmant que c’est au ministère public d’établir que l’action publique n’est pas éteinte, et qu’il incombait aux juges du fond de rechercher activement le point de départ de la prescription en fixant avec précision la date de consommation du délit. Cette décision renforce substantiellement les droits de la défense en rappelant que le doute quant à la date exacte d’achèvement des travaux doit nécessairement profiter au prévenu, faisant ainsi de la prescription un moyen de défense particulièrement efficace.
II. La mise en œuvre civile des remises en état face aux droits fondamentaux
A. L’action en référé d’urbanisme de la commune face au trouble manifestement illicite
En dehors des poursuites pénales initiées par le parquet, les communes disposent d’une voie d’action civile autonome d’une efficacité redoutable pour lutter contre les implantations irrégulières de cabanisation. En vertu de l’article L. 480-14 du Code de l’urbanisme, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié en violation des règles d’urbanisme. Cette action civile se prescrit par dix ans à compter de l’achèvement des travaux, offrant aux municipalités un délai d’action étendu pour assainir leur territoire.
Pour faire cesser rapidement les situations de cabanisation les plus flagrantes, les maires recourent fréquemment à la procédure de référé sur le fondement de l’article 835, alinéa 1er, du Code de procédure civile. Cette disposition permet au président du tribunal judiciaire d’ordonner en urgence les mesures de remise en état nécessaires pour faire cesser un trouble manifestement illicite, même en présence d’une considération sérieuse. L’installation de mobil-homes, de caravanes ou de chalets habitables sur des parcelles classées en zone agricole ou naturelle inconstructible par le plan local d’urbanisme constitue, par nature, une violation caractérisée des règles de droit objectif qui caractérise le trouble manifestement illicite.
La mise en œuvre de ce référé d’urbanisme is parfaitement illustrée par l’ordonnance rendue par le Tribunal judiciaire de Saint-Etienne, Service des référés, 16 juillet 2026, n° 26/00207. Dans cette affaire, des particuliers avaient acquis une parcelle de pâture classée en zone agricole A et y avaient implanté un mobil-home et une caravane de manière sédentaire sans aucune autorisation préalable d’urbanisme. Saisi par la commune, le juge des référés a ordonné l’enlèvement des installations sous astreinte journalière, rappelant le fondement juridique de son intervention :
« Le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection dans les limites de sa compétence peuvent toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite … L’article L.480-14 du code de l’urbanisme dispose que la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre… »
Le tribunal a souligné que l’installation sans déclaration d’un mobil-home destiné à l’habitation sur un terrain agricole constituait une violation flagrante des dispositions impératives du Code de l’urbanisme, créant une perturbation évidente à l’ordre public d’urbanisme qu’il appartenait au juge des référés de faire cesser immédiatement. De même, la jurisprudence du Tribunal judiciaire de Meaux, 1ère chambre – Référés, 5 mars 2025, n° 24/01009 confirme que l’absence de dépôt de la déclaration préalable requise pour l’installation prolongée de caravanes ou d’habitations légères de loisirs suffit à caractériser le trouble manifestement illicite, indépendamment de toute considération liée à l’absence de nuisances de voisinage ou de troubles matériels concrets.
Un aspect crucial de la sédentarisation illicite réside dans les demandes de raccordement aux réseaux publics, notamment d’électricité ou d’eau, formulées par les occupants des constructions irrégulières. La Loi Huwart et le Code de l’urbanisme encadrent très strictement ces demandes afin d’éviter la pérennisation des implantations sauvages. Le maire a l’obligation de s’opposer à tout raccordement définitif d’une construction irrégulière. Cette problématique a été tranchée par la Cour d’appel d’Amiens dans son arrêt CA Amiens, 1ère Chambre civile, 12 février 2026, n° 25/02034. Dans ce litige, les consorts L. avaient installé un mobil-home sur un terrain classé en zone agricole protégée A de la commune et avaient sollicité auprès du gestionnaire du réseau Enedis un branchement électrique provisoire, auquel le maire s’était opposé en raison de l’inconstructibilité de la parcelle. La Cour d’appel confirme la décision de première instance ordonnant l’enlèvement du mobil-home et de la clôture sous astreinte de 500 euros par jour, constatant que :
« Ce terrain est situé en zone A du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune, c’est-à-dire en zone agricole protégée où toutes les constructions sont interdites, sauf celles liées à l’exploitation agricole. Mme [P] [L] et ses parents… ont installé un mobil-home sur la parcelle… la commune a relevé que ce mobil-home n’était pas raccordé aux réseaux et ne disposait pas de moyen de mobilité… le maire s’est opposé à ce raccordement électrique en rappelant que le terrain concerné était inconstructible. »
La Cour a relevé que l’absence d’organes de mobilité, telle qu’une flèche de traction ou des roues opérationnelles, privait le mobil-home de son caractère mobile et le qualifiait de construction fixe érigée en violation manifeste de la réglementation de la zone A, ce qui caractérisait un trouble illicite flagrant d’une gravité telle qu’elle justifiait son évacuation immédiate sans que les occupants ne puissent se prévaloir d’un droit au maintien dans les lieux fondé sur l’absence d’alternative de relogement.
B. Le contrôle de proportionnalité et l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme
L’argumentation principale développée par les contrevenants pour s’opposer aux mesures d’enlèvement ou de démolition repose sur l’invocation de leur droit fondamental au respect de la vie privée et familiale et de leur domicile, protégé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Les occupants de cabanes ou de mobil-homes font valoir que ces installations irrégulières constituent leur unique domicile et que leur démolition porterait une atteinte disproportionnée à leur vie familiale en les exposant à une situation d’extrême précarité.
Le contrôle de proportionnalité a été imposé aux juridictions civiles françaises par un revirement jurisprudentiel majeur opéré par la Troisième chambre civile de la Cour de cassation dans son arrêt publié de principe Civ. 3e, 19 déc. 2019, n° 18-25.113. Dans cette affaire, un bâtiment d’habitation avait été construit par un propriétaire en empiétant substantiellement sur l’assiette d’une servitude de passage conventionnelle instituée au profit d’un fonds voisin. La cour d’appel avaient ordonné la démolition de la construction sur le seul constat de l’atteinte au droit réel de passage. La Cour de cassation censure cette décision automatique au visa de l’article 8 de la Convention européenne, prononçant un attendu de principe mémorable :
« Vu l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; Qu’en statuant ainsi, sans rechercher, comme il le lui était demandé, si la mesure de démolition n’était pas disproportionnée au regard du droit au respect du domicile de Mme L… et de M. P…, la cour d’appel n’a pas donné de base légale à sa décision ; »
Depuis cet arrêt historique, le juge civil ne peut plus ordonner de manière automatique la démolition d’un ouvrage ou l’enlèvement d’une habitation légère sur le seul constat de son irrégularité par rapport aux règles d’urbanisme ou aux droits de propriété des tiers. Il a l’obligation impérative de procéder à un examen concret de la situation de fait, en mettant en balance d’une part, l’ampleur de l’atteinte portée aux droits des occupants (leur vulnérabilité sociale, l’absence de solution de relogement, la présence d’enfants scolarisés) et, d’autre part, la légitimité et l’importance de l’objectif d’intérêt général poursuivi par la réglementation (la préservation des paysages naturels, la sécurité publique, la prévention des risques naturels ou d’incendie, la préservation des terres agricoles de la commune).
Cependant, ce contrôle de proportionnalité ne doit pas être interprété comme un permis de bâtir en fraude des règles de l’urbanisme. Si le droit au domicile est protégé, les exigences de l’aménagement du territoire et de la préservation de l’environnement font l’objet d’une appréciation très stricte, de sorte que la démolition demeure la sanction de principe lorsque la régularisation de la construction s’avère juridiquement impossible. L’analyse concrète de cette mise en balance est parfaitement illustrée par l’arrêt CA Amiens, 1ère Chambre civile, 20 mai 2025, n° 24/00473. Dans cette affaire, M. N. et Mme J., membres de la communauté des gens du voyage et parents de deux jeunes enfants, s’opposaient à l’ordonnance d’enlèvement d’un mobil-home et de démolition d’un abri de jardin implantés sans permis en zone naturelle protégée. Ils faisaient valoir leur extrême vulnérabilité sociale, leur analphabétisme et l’absence totale d’offre de relogement décent. La Cour d’appel d’Amiens confirme la démolition en développant les motifs suivants :
« M. [N] et Mme [J] se présentent comme membres de la communauté des gens du voyage, qualifiée de vulnérable par les instances européennes. … Sur cette parcelle, clôturée et comportant un portail d’entrée, étaient implantés des cabanons érigés avant la vente … si leurs constructions litigieuses ont été établies sur une parcelle située en zone naturelle, c’est à l’extrême limite de la zone urbaine constructible … »
Pour confirmer l’enlèvement sous astreinte, la Cour de d’appel a souligné que l’inconstructibilité de la zone naturelle présentait un caractère absolu destiné à préserver des espaces écologiques fragiles d’une urbanisation rampante et non maîtrisée. Le tribunal a estimé qu’admettre le maintien dans les lieux des occupants reviendrait à tolérer une appropriation illicite du sol et à consacrer un droit au logement irrégulier supérieur aux lois d’ordre public sur la protection de la nature. Dès lors qu’aucune régularisation n’est juridiquement envisageable, la mesure de remise en état demeure l’unique moyen adéquat pour rétablir l’ordre d’urbanisme violé, rendant l’atteinte au domicile proportionnée au but légitime poursuivi par l’autorité publique. La rigueur de cette balance jurisprudentielle confirme que l’article 8 de la Convention européenne protège le domicile contre les ingérences administratives arbitraires, mais ne saurait conférer une immunité permanente au profit des auteurs de cabanisation volontaire.
Conclusion
L’avènement de la Loi Huwart du 26 novembre 2025 et le dynamisme de la jurisprudence récente au cours des années 2025 et 2026 dessinent un cadre juridique d’une sévérité inédite à l’encontre de la cabanisation et des constructions illégales. En dotant les maires d’un pouvoir d’amende administrative direct et de remise en état d’office, le législateur a considérablement accéléré le temps de réaction des collectivités face aux atteintes environnementales. Les procédures judiciaires pénales et civiles, qu’il s’agisse des condamnations pénales sous astreintes de l’article L. 480-5 ou des référés civils d’urbanisme pour trouble manifestement illicite sur le fondement de l’article L. 480-14 du Code de l’urbanisme, complètent ce dispositif de répression coordonné. Néanmoins, l’exercice de cette puissance publique demeure encadré par le juge de cassation, qui veille scrupuleusement au respect des droits de la défense et impose un examen rigoureux de proportionnalité face au droit au respect du domicile protégé par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Pour les propriétaires de parcelles et les contrevenants potentiels, l’assistance d’un Maître Reda Kohen s’avère indispensable afin de naviguer au sein de ces procédures complexes, d’assurer une défense efficace de leurs intérêts matériels, et de faire valoir de manière adéquate les garanties fondamentales reconnues par notre ordre juridique.